论环境警察制度的价值取向

吕中诚

（湖南警察学院，湖南长沙410138）

论环境警察制度的价值取向

吕中诚

（湖南警察学院，湖南长沙410138）

任何制度的设定都有其基本的价值取向。环境警察制度的价值是包括环境权益、环境秩序、环境安全、环境正义、环境效率在内的有机联系的价值体系。这些价值选择是由环境警察制度本身的性质所决定的，它们是环境警察制度存在的正当性基础，影响着环境警察制度可能发展的向度与深度。尤其在我国环境警察制度尚未全面建立的现实条件下，研究这些价值及其基本要求，有助于我们将来建立环境警察制度时能通过相应的制度安排，使环境警察制度成为实现这些价值的必要进路之一。

环境警察；价值取向；警察制度

一、环境警察制度价值取向概述

价值是现代西方政治学理论和法学理论中经常使用的一个概念。按照马克思主义的观点，价值是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的[1]，它体现的是客体的属性对主体需要的满足，是客体对主体所具有的的某种积极意义。具体到一项法律制度的价值，则是以该制度与人们的关系为基础的，即该制度对于人们所具有的积极意义，是该制度对人们需要的满足。任何制度都具有一定的价值，而且这些价值往往是多层次的，甚至有时还会相互冲突，当设立该项制度时，往往就面临着价值取向问题。

所谓价值取向，是指对事物本身所具有的价值进行衡量之后，根据人们某方面的特殊需要而在这些价值之间所进行的取舍，它代表着人们对该事物的评价方向。每一项具体法律制度的设定都会涉及到这样的价值评价与取舍，只有当某些价值对人们具有积极意义并应当受到保护时，才能成为该制度调整和保护的对象，进而成为该制度运作所应追求和实现的价值目标。环境警察制度也是如此，其价值取向就是其所要追求和实现的价值目标，体现着环境警察制度及其运作的基本理念、总体追求和发展趋势。

“价值问题虽然是个困难的问题，但它是法律科学所不能回避的。”[2]因为“任何值得被称之为法律制度的制度，必须关注某些超越特定社会结构和经济结构相对性的基本价值。”[3]因此，研究环境警察制度的价值取向具有重大的意义。尤其是在目前，我国环境警察制度尚未全面建立，理论界关于环境警察制度的研究很少且主要集中于制度层面的构建，对于决定制度层面的深层次的理论问题还未涉及，这必然会导致环境警察制度因缺乏坚实的理论基础而成为无本之木。环境警察制度的价值理念，既有助于立法者站在一定的思想高度来认识和把握环境警察制度的立法，统一其立法的主旨和精神，也有助于执法者把握执法的基本走向，以一种一以贯之的精神品格来执法，从而有利于实现环境警察制度的立法、执法和司法的公正统一。本文试图通过对环境警察制度的价值取向研究，探讨环境警察制度存在的正当性基础，探明环境警察制度可能发展的向度与深度，以便为我国全面建立环境警察制度乃至其良性运行提供理论支持。

二、环境警察制度的价值取向

我国环境警察制度的价值应该包括：环境权益、环境秩序、环境安全、环境正义、环境效率等。

（一）环境权益

所谓环境权益，简言之，是指人们应该享有的环境能够提供的各种权利和利益的总称，是公民权益在自然环境中的体现。随着人们物质生活的不断改善，良好的生活环境也逐渐成为人们的基本需求，环境权益也成为公民的基本权益之一。[4]在第七次全国环境保护大会上，时任国务院副总理李克强指出：“基本的环境质量、不损害群众健康的环境质量是一种公共产品，是一条底线，是政府应当提供的基本公共服务。”作为破解我国环境执法难、环境执法软问题而诞生的环境警察制度，维护“不损害群众健康的环境质量”自然是其应有的任务，这也正是对公民环境权益的保障。而且，将保障公民的环境权益作为环境警察制度的基本价值取向也有其法理基础。环境权作为公民的一项应有权利，得到了学界的广泛认同。“环境权是一项新型的人权，是每个人与生俱来的基本权利，它既是一项法律权利，同时也是一项自然权利，是不能剥夺的。”[5]“人权是警察权的渊源，保障人权是判断警察权运行正确与否的标准，亦是警察权运行的终极目的。”[6]环境警察权作为警察权的一种，保障公民的环境权益自然也是判断其运行正确与否的标准及终极目的。同时，就制度层面而言，保障公民的环境权益既是对环境警察制度的内在品质进行反思和判断的标准，又是对其内在品质进行塑造和完善的依据。可以说，将保障公民的环境权益作为环境警察制度的基本价值取向之一是其必然选择。

环境权益价值对环境警察制度的基本要求是：第一，要将保障公民的环境权益作为环境警察制度的立法目的，并将其作为环境警察的基本任务之一；第二，既要建立起高效、顺畅的环境警察执法模式和良性运转的执法协调机制，以充分发挥环境警察的刚性执法作用，及时有效地保护公民的环境权益，又要对环境警察执法进行程序控制和监督，规范环境警察权的行使，防止其对公民环境权益的非法侵害；第三，要建立起环境警察的法律责任制度，以便对因执法行为而受到侵害的环境权益得到及时救济；第四，要建立环境警察执法的公众参与机制，承认和保障公众参与环境警察执法协调及监督的权利，并通过相应的制度设计，提高公众参与的程度，建立并完善反馈程序，实现多元主体共同参与模式，切实保障公民的环境权益。

（二）环境秩序

关于秩序，古今中外的许多学者都对其进行过论述。尽管对秩序存在着不同的定义，但作为无序与混乱的相对面，秩序意味着整齐而有条理的状况，意味着稳定的、具有可延续性的一种状态，意味着某种程度的一致性、连续性和确定性。人类必须生活在各种各样的秩序中，秩序是人类生存发展的基础和条件。“因此我们说，秩序乃是构成人类理想的要素，同时也是人类活动的基本目标，而法律，也在建立和维护秩序的过程中成为秩序的象征。”[7]因此，秩序也成为法的最基本的价值之一。

具体到环境问题，究其原因，乃是人类活动破坏了自然环境的有序状态，进而影响甚至威胁到了人类的生存和发展。环境保护其实就是对自然环境秩序的保护和恢复。从这个意义上说，环境秩序已不仅仅是一种自然秩序，而是兼具自然秩序和社会秩序的一种复合秩序。这种秩序要求人与自然生态环境之间的和谐相处，人类通过调整人与人之间的社会秩序来维护人与自然生态环境之间合乎规律的良性秩序，这正是现代环境法所追求的秩序理念。形成环境秩序最有力的措施之一是环境法律制度体系的建设，因为制度的关键功能就是维护和增进秩序。作为环境法组成部分的环境警察制度，这样的环境秩序也理应成为其价值取向，以便增进和维护这种秩序。

环境秩序价值对环境警察制度的基本要求是：第一，在环境警察制度的构建之初就要设计好其所要增进和维护的环境秩序，并将其作为环境警察的基本职责；第二，通过赋予公民的环境权益来引导环境行为主体的各种环境行为，使之顺应环境秩序的要求；第三，要通过给环境行为主体施加一定的义务与责任，使其对自身的环境行为加以必要的克制和自我约束，使之符合环境秩序的要求；第四，要建立和维护有效的环境警察权力运行秩序，通过环境警察强有力的执法，惩戒破坏环境秩序的行为，及时恢复和维护人与自然环境和谐的良性秩序。

（三）环境安全

环境安全主要是指保持生态环境和自然资源处于良好或不受不可恢复的破坏的状态，保障一切自然事物不受突发性外力破坏而处于相对稳定的状态，以防止因环境质量状况恶化、自然资源日趋枯竭而导致的发展能力削弱和社会秩序紊乱。可以说，环境安全是一切安全的基础，离开了环境安全，其他所有的安全都将不复存在。正因为如此，“维护环境安全或生态安全是环境保护法和生态安全法的基本理念和灵魂，是制定和实施环境保护法和生态安全法的指导思想，是构建生态安全法律体系和环境资源法律体系的出发点。”[8]因此，现代环境法将环境安全作为其重要的价值之一。

由于环境安全涉及众多关联领域，保障环境安全也必然会涉及参与其中的各方利益。因而，环境安全目标的实现需要各方主体的积极配合，远非环境警察一己之力所能完成。但这并不影响环境警察制度在环境安全保障上发挥其应有的作用。作为其重要价值之一，环境安全对环境警察制度的基本要求是：第一，在构建环境警察制度时要将环境安全作为其立法的指导思想，并注意与其他环境与资源保护法律法规的协调，使之成为国家环境安全法律体系的组成部分；第二，要建立环境安全预警和举报制度，号召公众对可能危及或正在危及环境安全的事件及时举报，并对举报者予以奖励；第三，要建立环境安全检查制度，由环境警察定期或不定期地对辖区内的环境安全状况进行检查，对可能危及环境安全的事件及时予以处理；第四，要强化环境警察的执法协调机制，在环境执法的过程中广泛联合社会各方力量予以配合，形成全社会环境安全执法大协作的观念和格局。

（四）环境正义

“正义是人类追求的共同理想，也是法律的核心价值，它既是法律产生的重要动因，也是法律存在的理由。在一定意义上，法律应该是正义的化身。”[9]环境正义是正义的理念在环境领域的扩展，其概念首先产生于美国。由于对“环境”和“正义”有着种种概念和阐述，人们对环境正义也有着众多的理解和阐释。环境正义理念追求的是人与人以及人与自然之间的和谐，其实质是有关分配的正义，核心要求是公平地分配因环境因素所引起的权利义务，实现自然资源在代内、代际和种际之间分配的公正和合理。因而它是“一种新兴的正义观，在一定程度上突破了传统正义的观念，把关注的焦点放在了因环境问题而导致的环境不公平现象上。这种不公平包含着人与自然的不公平和人类社会之间的不公平，这也正是环境正义的基本内容所在。”[10]正如正义是法律的核心价值，维护和追求环境正义也是环境法以及环境警察制度的核心价值取向。

环境正义价值对环境警察制度的基本要求是：第一，应把环境正义的基本内涵融入环境警察具体的制度和规范之中，并通过这些制度和规范的实施在整个社会之中全面地促进和保障环境正义；第二，要将环境正义价值具体化为对环境警察的权力和责任以及环境行政相对人的权利和义务的公正设定，以实现环境利益和负担的权威的、公正的分配；第三，通过环境警察严格公正的执法，对环境违法和犯罪进行及时惩处，以矫正和恢复环境正义；第四，要建立环境警察执法的公众参与制度，加强环境警察立法、执法以及法律监督等方面的公众参与，最大程度地实现环境正义。总之，要使环境警察制度成为落实环境与资源保护法律法规、保障公民环境权益及基本的环境质量、维护人与自然生态环境的和谐等实现环境正义的必要进路之一。

（五）环境效率

“效率”一词可在多种意义上使用。按照《辞海》的定义，“效率指消耗的劳动量与获得的劳动效果的比率。”即以最小的资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果。效率是社会发展的基本价值目标，也是法律的基本价值之一。环境效率的概念由可持续发展世界经济理事会提出，计算方法是用产品和服务的经济价值除以环境负荷，即单位负荷的经济价值。根据该定义可知，要提高环境效率，必须在环境保护的前提下发展经济。其实，环境问题的产生在很大程度上就是人类在自然资源利用中的低效率所致。正因为如此，现代环境法始终高度重视环境效率问题，并将其作为基本价值之一。这既是解决环境问题的需要，也是人类可持续发展的基本要求。

环境警察制度将环境效率作为基本价值是其必然的选择，环境效率价值既要求环境警察制度自身的低成本，又要求环境警察制度作用于社会后产生更佳的资源配置效果。为此，环境警察制度的构建必须充分考虑环境效率，并通过相应的制度安排促进环境效率。具体而言：第一，要在环境警察制度中确认并保障人们的环境权益，鼓励人们为了环境权益积极支持或参与到环境执法中来，积极与环境违法行为作斗争，这不仅形成了提高效率的激励机制，而且可以提高同环境违法行为作斗争的效率；第二，要建立高效的环境警察执法模式，使环境警察的机构设置、职能定位、人员配置及技术装备等方面都符合环境效率的要求；第三，要建立顺畅的环境警察执法协调与联动机制，克服现行环境执法领域横向分割式、多部门执法体制低效率的弊端，从而加大环境执法力度，提高环境执法效率。此外，要调整环境监督管理关系的格局，对现行环境监督管理体制进行有效率的配置。

毫无疑问，环境警察制度的价值体系是有机联系的统一整体，各价值之间存在着密切的内在逻辑联系。良好的环境秩序是其他价值实现的基础；环境效率是实现环境秩序的工具和手段，也是实现环境正义的必要条件和检验标准之一，环境警察制度其他价值的实现必须以效率为原则；保障公民的环境权益既有助于其他价值的实现，又是其他价值的目的之一；环境正义则贯穿于其他价值之中，不仅实现着其他价值，又被其他价值所实现；环境安全既是其他价值的基础，又是其他价值努力追求的目标。然而，由于环境警察制度涉及众多领域，其价值体系也十分庞杂，加之理论界尚未对其进行专门的研究，因此，有关环境警察制度价值取向的研究还有待进一步深入和发展。

[1][德]马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集（第19卷）[M].北京:人民出版社,1963.

[2][美]庞德.通过法律的社会控制[M].北京:商务印书社,1984.

[3][美]博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].北京:中国政法大学出版社,1999.

[4]一方.环境权益也是公民的基本权益[J].环境保护,2007(21).

[5]陈泉生,张梓太.宪法与行政法的生态化[M].北京:法律出版社, 2001.

[6]范辉清.论警察权运行的终极目的[J].政法学刊,2005(3).

[7]张文显.法理学[M].北京:高等教育出版社,北京大学出版社,1999.

[8]蔡守秋.环境正义与环境安全——二论环境资源法学的基本理念[J].河海大学学报(哲学社会科学版),2005(6).

[9]马克思主义理论研究和建设工程重点教材法理学编写组.法理学[M].北京:人民出版社,2010.

[10]蔡磊,胡显伟.论我国环境法治中的环境正义[J].学术探索,2010 (6).

D631

A

1673―2391(2014)08―0006―03

2014-04-20责任编校：边草

湖南省哲学社会科学基金项目“环境警察制度的理论与实践研究”（编号：12YBA120）阶段性成果。