社区矫正适用前调查评估制度研究

黑龙江省法学研究所社区矫正课题组

（黑龙江省法学研究所，哈尔滨150090）

社区矫正适用前调查评估制度研究

黑龙江省法学研究所社区矫正课题组

（黑龙江省法学研究所，哈尔滨150090）

《社区矫正实施办法》对社区矫正适用前调查评估程序做了相关规定，但由于法律规定过于原则化，导致实践中具体操作过程的不规范、不系统、不科学，严重影响了调查评估的结果。现在亟须在立法层面和实际操作中完善调查评估制度，明确将调查评估作为适用社区矫正前的必经程序、确定调查评估主体、明确调查评估对象、调查评估内容、细化调查评估程序、统一调查评估文书格式。

社区矫正；调查评估；评估结论；风险预见

对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，在判决、裁定前进行调查评估，是实现社区矫正工作向前延伸，加强矫正工作与审判工作衔接，促使社区矫正人员自觉主动地服从监督管理，保证监管质量的重要措施。面对社区矫正由试点转向全面展开，社矫人员迅速增加，在矫基数越来越大的特点，如何进一步改进和规范调查评估制度，保证监管质量，是社区矫正工作目前亟待解决的课题。

一、社区矫正适用前的调查评估制度的立法现状

社区矫正适用前的调查评估制度是指人民法院、人民检察院、公安机关、监狱管理机关对拟适用社区矫正的被告人或罪犯，在判决、裁定前委托县（市、区）司法行政机关对其居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村（居）民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等情况进行调查了解，由司法行政机关形成评估意见，向委托机关提交书面调查报告并提出是否适用社区矫正的建议的活动。调查评估作为社区矫正适用前的前置程序，有利于社区矫正依法规范实施，有利于降低社区矫正适用风险，从源头上避免社区矫正人员脱管、漏管情况的发生，可以真正地严把社区矫正的“入口关”［1］。

我国社区矫正试点工作从2003年7月开始，工作开展之初并没有将社区矫正适用前调查评估作为社区矫正的必要程序。为社区矫正工作有效地展开，提高风险的预见性，有的试点地区如黑龙江、湖南等省自行出台了社区矫正适用前调查评估相应的地方性规定，探索出这一制度的雏形。2011年5月1日起施行的《刑法修正案（八）》，为依法实行社区矫正工作提供了法律依据，也对社区矫正适用前调查评估做了明确要求，应是确立调查评估制度法律地位的法律规范。据此2012年3月1日起施行的《社区矫正实施办法》第4条明确规定“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估”。本条规定确立了调查评估制度的基本框架。

二、社区矫正适用前调查评估制度立法亟待解决的相关问题

广泛正确地运用社区矫正适用前的调查评估，将会有力地提高社区矫正的工作成效，切实保证监管质量。《刑法修正案（八）》仅规定：“宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响”。“对犯罪分子决定假释时，应当考虑其假释后对所居住社区的影响”。2012年《中华人民共和国刑事诉讼法》并没有关于调查评估的规定，由于缺乏基本法律上的制度设计，直接导致各地开展情况各异，发展不平衡，令人欣慰的是2013年司法部提出了关于提请审议《中华人民共和国社区矫正法（草案送审稿）》的请示，该草案第16条明确规定调查评估制度，并将其定位于适用社区矫正前的必经程序，但缺乏相关的细化规定，在立法层面上，还有很多亟待解决的问题。

（一）调查评估尚未成为必经程序，影响社区矫正适用的风险预见性

根据现行规定，尚未将调查评估规定为必经程序，导致在实践中，有些有必要进行调查评估程序的案件，有权机关为单纯的追求工作效率或其他原因，并没有向相关的司法行政机关发送调查评估函，致使这一程序性保障制度被架空。相反，根据这几年各省的探索实践表明，将调查评估作为社区矫正适用前的必经程序，可以使公、检、法等机关对被告人、罪犯的个人情况、犯罪前的表现、悔罪表现、社会反响、监管条件等情况做到全面客观的掌握了解，提高社区矫正适用的风险预见性。

（二）调查评估工作主体混乱，影响了调查评估工作的公正性

《社区矫正实施办法》关于调查评估主体，在第四条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估”。根据该规定相关机关认为需要进行调查评估的，可以委托司法行政机关进行，也可以不委托，自行进行。需要指出的是，调查主体不统一所产生的另一个弊端，就是造成地区间在社会调查协作上的“断层”，在涉及一些人户分离或外省籍犯罪人的社区矫正适用前调查评估中，往往会因找不到适格的协助调查主体而无法开展异地调查。调查评估工作主体混乱，造成调查评估结论的大相径庭，极易导致司法不公现象的发生，影响调查评估工作的公正性［2］。

（三）调查评估对象范围、内容不明晰，影响调查评估结论的客观性

《社区矫正实施办法》第4条第二款规定：“受委托的司法行政机关应当根据委托机关的要求，对被告人或者罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村（居）民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等进行调查了解，形成评估意见，及时提交委托机关。”根据该规定可以推断出调查对象一般包括：拟适用社区矫正人员的家庭成员、工作单位、所居住村或社区及邻居、辖区公安派出所等。而对调查评估的内容虽然有所涉猎，但该规定过于原则，缺乏细化规定，而且有些重要的调查事项有遗漏。调查评估对象范围和内容的不确定，产生很大的随意性，调查评估具体负责人员自由裁量空间过大，加之司法所调查人力的不足的限制，为减轻工作量，有些调查人员往往敷衍了事，调查内容过于随意，导致不能客观地了解和掌握拟适用社区矫正罪犯或嫌疑人的相关情况，容易造成调查内容失真不全，直接影响调查评估结论的客观性。

（四）调查评估程序不完善，影响调查评估工作的规范性

根据《社区矫正实施办法》第4条第二款的规定，可以推断调查评估的程序：一是收到委托后，县级司法行政机关要及时指定拟适用社区矫正被告人、罪犯居住地的乡镇（街道）司法所进行调查。二是被指定的乡镇（街道）司法所要指派二名以上人员围绕实施办法规定的调查事项。各省市为了弥补法律层面程序的缺失，在调查评估的实践中，根据各地社区矫正开展的实际情况，相关的地方性规定中都相应地规定了开展调查评估所应遵循的方式、步骤、顺序和期间，各地在调查评估的工作时限、法律文书的送达、相关机关的衔接配合等程序方面规定不尽相同，这样的不协调、不一致直接导致各地调查评估发展不平衡，也给异地调查评估带来的一定困难。调查评估法律层面程序的缺失、不系统，影响刑罚执行的统一性。

（五）调查评估文书格式不标准，影响调查评估工作的统一性

立法上，调查评估没有统一的文书格式规定，制作不规范，内容针对性不强［3］。《社区矫正实施办法》后面所附的调查评估文书规定的内容非常简单、缺乏操作性。常见的人民法院的委托调查函中，对调查的内容从家庭背景、个性特点、案件情况、自我认识、帮教条件等方面均未明确。由于没有统一的具有示范意义的调查评估格式，各省往往仅从本地的实践出发，确定调查评估格式，实践中往往导致矫正机构调查评估时无从下手，内容粗犷空洞，填写内容大多只有情况和结论两部分，缺乏对拟适用社区矫正对象的个性特点、犯罪认识、所在社区帮教条件的深入全面分析。调查评估文书格式不详尽，容易导致调查内容的缺失，使调查评估结果失真而不全面，作出的评估结论不规范，影响有关机关对是否适用社区矫正判断的准确性，也为后续开展社区矫正工作造成了一定的误导。

三、社区矫正适用前调查评估制度的立法建议

社区矫正适用前的调查评估是社区矫正适用的重要依据，是刑罚个性化在社区矫正中的具体体现，有利于实现刑罚效益的最大化。2011年通过的《刑法修正案（八）》、2012年通过的《刑事诉讼法修正案》，两院、两部联合颁布的《社区矫正实施办法》对社区矫正适用前调查评估程序做了相关规定，但由于法律规定过于原则化，导致实践中具体操作过程的不规范、不系统、不科学，严重影响了调查评估的结果。现阶段亟待解决的问题是在未来《社区矫正法》立法层面和实际操作中完善调查评估制度，明确将调查评估作为适用社区矫正前的必经程序、确定调查评估主体、明确调查评估对象、调查评估内容、细化调查评估程序、统一调查评估文书格式。做到有法可依、有章可循。

（一）确立调查评估为必经程序，提高社区矫正适用的风险预见性

立法应当明确“依法适用或者拟适用社区矫正的人民法院、人民检察院、公安机关、监狱，应当对被告人、罪犯进行社区矫正适用前的调查评估”。在适用社区矫正之前对被告人、罪犯的个人情况、犯罪前的表现、悔罪表现、社会反响、监管条件等情况做到全面客观的掌握了解，是有效施行行刑社会化的必然要求。将调查评估作为社区矫正适用前的必经程序有其法理和现实基础。

1.刑罚个别化原则是审前调查制度的法理基础。社区矫正就是把一部分没有再犯罪危险的罪犯在不脱离正常社会生活的情况下进行开放性教育和改造，从而有利于其更好地回归社会。在定罪量刑前，通过社会调查的方式，全面了解被告人的个人综合情况，以广泛的视角审视区别不同的犯罪人格，在刑罚个别化原则的指引下，实现刑罚的个别预防功能。

2.渐趋完善的法律规定是调查评估制度的法律基础。《社区矫正实施办法》已经明确对拟适用社区矫正的被告人、罪犯可以进行调查评估，这就是对调查评估制度的充分肯定。《中华人民共和国社区矫正法（草案送审稿）》中，也将调查评估制度明确作为适用社区矫正前的必经程序。很多省市对此进行了立法实践，在这些地方立法中无一例外地将调查评估作为适用社区矫正前的必经程序。在未来《社区矫正法》中将调查评估制度作为适用社区矫正前的必经程序应当是水到渠成。

3.顺利开展社区矫正工作的要求是调查评估制度的现实基础。多年的工作实践表明，精准的非监禁刑适用，必须获得被告人、罪犯的相关背景信息并对其人身危险性进行科学的评估。才能从源头上把好社区矫正对象入口关，做到社区矫正对象的无逢衔接，最大限度地防范和减少脱管、漏管和再犯罪现象的发生。调查评估还通过先期与被告人、罪犯接触，有效提高其接受社区矫正管理教育的自觉性，促进监外服刑刑罚执行效果的提升。

（二）明确调查评估主体，保证调查评估工作的公正性

立法应当明确“社区矫正适用前的调查评估由人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人或罪犯，委托县（市、区）司法行政机关进行调查了解，由司法行政机关形成评估意见，向委托机关提交书面调查报告并提出是否适用社区矫正的建议”。理由是：

1.保证调查结果的客观公正。相对于其他机构而言，司法行政机关内设的社区矫正机构及基层司法所根植于社区，与被告人关系最为密切，联系也最为紧密，能够掌握关于被告人的各种情况的第一手资料，有获得真实、全面的调查资料的条件和可能，由其作出的调查报告才能客观、中立，提出的是否适用社区矫正的建议才会更加客观公正，更能被人民法院所采信。

2.有利于社区矫正的顺利开展。由于被告人户籍所在地或经常居住地的乡镇（街道）司法所是社区矫正工作的最终实际承担者，由他们负责社区矫正适用前的调查评估，有利于矫正工作人员提前介入，了解调查对象的情况，提高社区矫正机构在拟适用社区矫正人员心目中的地位，构架矫正机构与矫正对象之间的良好关系，保证矫正工作的顺利开展。

3.符合国际通行做法。从国际情况看，国外多数国家都设有专门的或者相应的机构负责社区矫正工作。如在美国联邦司法系统中，是否应当对被逮捕的犯罪嫌疑人进行羁押由法官决定。在法官作出是否判处犯罪嫌疑人的非监禁刑罚之前，由审前服务官负责协助法官对犯罪嫌疑人的审前风险进行评估。尽管这些机构在不同国家有不同称谓，但在隶属关系上，多数国家都是由司法行政部门管理。

（三）细化调查评估对象、内容，保证调查评估结论的客观性

立法应当以列举的方式明确社区矫正适用前的调查评估的对象和内容。调查走访的对象应当包括：被告人、被告人所在单位、被害人及其家属，社区组织、社区居民、被告人户籍地派出所。内容方面，一是对被告人本人的调查，包括：本人概况、家庭情况、婚姻状况、犯罪情况、犯罪原因、自我评价，认罪态度、悔罪表现，以及对法院处理的意见和想法，等等；二是对被告人家庭背景调查，包括：居住地址、联系电话、社会关系、工作经历、人际交往情况；三是被告人社区情况调查，包括：思想品德、社区生活等方面的一贯表现、现实表现的综合评价、重新犯罪的可能性和风险的大小、对其适用非监禁刑罚措施的看法、适用非监禁刑后的矫正措施；四是对被害人及其家属的调查，认真听取被害人对案件事实发生过程的陈述，还要听取受害人对被告人的谅解程度［4］；五是派出所的意见，调查被告人有无劣迹前科等；六是再犯可能性分析，再犯可能性的审查分析，从被告人罪犯主观方面入手调查是否认罪、悔罪、是否有较强的自我控制能力。

细化调查评估对象、内容的理由在于：

1.实现调查内容的客观性。拟适用社区矫正的被告人、罪犯的个性特点，仅从表面获得的资料难以做出准确评价，对被告人因犯罪行为给社会造成危害隐患以及对监督帮教、教育矫正条件等调查内容的缺失，会严重影响调查评价报告的客观公正性。

2.避免调查主体的主观性。现行法律法规对调查对象没有统一的要求，使得调查评估主体具有较大的自由裁量权，无法客观地反映拟适用社区矫正罪犯的家庭情况、个性特点、犯罪前表现、悔罪表现、社会反响以及调查对象适用社区矫正后可能对所居住村（居、社区）的影响等情况，无法保证调查评估结果的准确性，无法为司法机关提供合法依据。

3.保证调查结果的科学性。审前调查的内容应当反映影响行为人犯罪的各种主客观因素展开，然后通过对信息资料的分析来判断其人身危险性和接受教育改造的可能性。科学合理的确定调查内容可以更加准确地把握被告人或罪犯的情况，更科学的评价其是否适合适用社区矫正。

（四）完善调查评估程序，加强调查评估工作的规范性

社区矫正适用前调查评估程序，还应当规范相应的工作流程，使调查评估程序有统一的系统化的标准。

需要适用社区矫正的委托机关经审理或审查，拟对被告人或罪犯实行社区矫正并决定开展适用前调查评估的，应当及时向被告人或罪犯居住地司法行政机关发出《委托调查函》。人民法院应附起诉书副本或一审判决书等相关材料；公安机关、监狱机关应附罪犯基本情况、狱（所）内改造表现、考核奖惩等相关材料。正式启动社区矫正适用前调查评估程序，至少应当细化规范如下的程序环节：

1.期间与送达。委托机关指定专人在一定期间内送达传递相关材料，司法行政机关收到委托调查材料后，也必须在一定期间内将调查任务分派给调查评估对象的户籍所在地或经常居住地的司法所。司法所接受调查评估任务后，指派调查人员规定期间内完成调查工作。

2.调查人员。司法所确定调查人员。调查人员应以适当方式予以公示，并书面通报委托机关。进行社区矫正适用前社会调查时，调查人员不得少于两人，司法所调查人员不足两人时，司法行政机关应当派员或指派其他司法所的工作人员参与调查。

3.回避。调查人员的回避包括：调查评估案件当事人或者当事人的近亲属；其近亲属与本案有利害关系的；与本案当事人有其他关系，可能影响公正调查评估结果的。回避要在规定的程序阶段提出并由社区矫正机关在规定期间内作出决定。

4.调查方式。调查过程中，如遇事项需跨市、县、区等区域调查的，可采取实地调查或转委托调查方式进行。实地调查由司法行政机关负责沟通协调实地调查所涉及的相关事宜。转委托调查由司法行政机关出具《委托调查函》，委托调查事项所在地同级司法行政机关进行。

5.调查报告的采信。委托机关对调查评估报告有疑问的，可与负责调查工作的县级司法行政机关协商后，由司法行政机关另行指派人员进行复核；必要时，委托机关可直接派员进行核查。

6.调查评估程序的法律监督与救济。司法行政机关向委托机关送达调查评估报告时，应当同时抄送本地同级检察机关。检察机关对调查评估报告有异议的，应当向委托机关和负责调查评估工作的司法行政机关提出书面意见。委托机关、司法行政机关应当及时给予答复。检察机关发现调查过程中存在违纪违法行为或者调查评估报告严重失实的，可以提出书面纠正意见［5］。

规范调查评估程序，理由有二：一是在司法实践中，对被矫正对象适用社区矫正的可行性，受司法机关办案人员的主观臆断影响较大，没有严密的程序规则予以保障，使这项工作的随意性一向偏高：二是在相应的法律法规中规定出具有可实际操作的调查评估程序，可以规范执法，最大化避免非客观因素对评估结果的负面影响，确保社区矫正实体公正的有效实现。

（五）规范调查评估文书格式，以保证调查评估工作的统一性

立法应当明确统一调查评估文书格式。为保证社区矫正适用前调查评估工作的规范运作，统一的调查评估文书格式必不可少。

社区矫正适用前调查评估法律文书应当包括：委托机关用的《委托调查函》，市、县司法行政机关用的《指定调查函》、《社区矫正适用前调查材料送达回证》、《回避决定书》、《驳回回避申请决定书》、《社区矫正工作机构审核意见》，司法所用的《社区矫正适用前调查材料目录》、《社区矫正适用前调查表》、《调查笔录》、《调查评价报告》。

只有文书格式的统一，规范执法才有形式上的保证和文书上的体现，才能实现法律的严肃性和权威性。

［1］中国司法部.社区矫正实施办法解读［M］.北京：法律出版社，2012：12.

［2］青润民.社区矫正审前调查评估若干问题的思考［EB／OL］. http：//www.scsf.gov.cn／sfy6185.2012－07－12.

［3］付加同.规范刑事审前调查工作构想［N］.江苏经济报，2012－05－30（B03）.

［4］李海燕.当前社区矫正制度存在的问题及应对措施［D］.重庆：西南政法大学，2012.

［5］宁夏回族自治区司法厅.社区矫正适用前社会调查评估

暂行办法（试行）［Z］.2012－10－01.

[责任编辑：李洪杰]

Study on th e Investigation and Evaluation System for the Community Correction

The community correction research group of Law Institute of Heilongjiang Province

Group leader:LI Li-ying,WANG Jin

《The measures for the implementation of community correction》made relevant provisions to the investigation and assessment procedures before the application of community corrections,but because the stipulation is too principle,result in concrete operation process in practice not standardized,no system,no science,seriously affected the in vestigation results of the assessment.Now we urgently need to improve the assessment system in legislation and practice,define the investigation and assessment as a necessary procedure before the application of community correction,determine the evaluation subject,object,explicit content,detail procedures,unify document format of investigation assessment.

community correction;investigation and assessment;assessment;risk prediction

DF748

：A

：1008-7966（2014）03-0063-04

2014-03-01

黑龙江省法学研究所社区矫正课题组，组长：李丽英、王瑾；组员：王元庆、葛景富、卫睿博、胡敏、严炯、孙路、金雷。