关于农村产权抵押融资问题的思考与研究——以湖北为例

樊怿霖

（中南财经政法大学金融学院，湖北 武汉 430074）

关于农村产权抵押融资问题的思考与研究
——以湖北为例

樊怿霖

（中南财经政法大学金融学院，湖北 武汉 430074）

一直以来，“三农”有效抵押品不足问题制约着农村大额融资的开展。党的十八届三中全会提出，赋予承包地承包经营权抵押担保功能，允许承包经营土地经营权向金融机构抵押融资，这将释放农村产权融资潜力，破解三农融资难题。结合近年来湖北省开展农村产权抵押贷款的实践，分析了制约农村产权抵押融资的制度瓶颈，并就其规范发展提出了若干建议。

农村；产权抵押；融资

一、发展农村产权抵押融资的现实意义

（一）农村产权的内涵和外延。

目前，理论界对“农村产权”尚无统一界定。崔建远（2004）[1]认为，狭义的农村产权即集体土地物权，广义的农村产权是以集体土地物权为核心，由若干集体土地权利所形成的一个“权利群”，涵盖集体土地物权所及衍生的其他集体土地权利，包括以集体土地用以物权出资或入股而取得的分红权或股权，因集体土地用益物权出租、信托而产生的收益权，建筑物与土地附着物所有权。《物权法》规定，涉及农村集体土地方面的主要物权，包括农民集体土地所有权、土地经营承包权、农村集体建设用地使用权、宅基地使用权等四种基本物权。根据人民银行的划分，我国农村产权主要有土地承包经营权、农村房屋产权（含宅基地使用权）、集体建设用地使用权、林权、农村经济组织股权、农业类知识产权等。其中，土地承包经营权、集体建设用地使用权和农村房屋产权是三项最重要的农村产权。

（二）开展农村产权抵押融资是解决三农融资难的现实选择。

当前，农业产业化龙头企业、农民专业合作社、家庭农场和专业大户等四类农业经营主体日益发展壮大，随之产生强烈的大额融资①一般将5万元以下农贷称为小额农贷，将5万元以上农贷称为大额农贷。需求。随着国家小额信贷政策的逐步落实，我国农村地区小额农贷覆盖率超过90%。[2]在小额农贷基本普及的同时，农村大额融资需求却长期得不到满足。根据中国人民银行武汉分行的调查，湖北省多数农村大额农贷满足率不到40%。因此，陶富强、吴义明（2012）认为，农民日益强烈的生产性资金需求和农村大额融资供给率较低的矛盾，是当前农村金融领域面临的主要矛盾。

关于农村大额融资市场难以启动的原因，陈雨露，马勇（2012）[2]认为，主要障碍是农村金融市场存量资本缺乏显性抵押担保物，导致银行信贷技术难以与农户金融需求有效对接。蒋润祥，谢欣（2010）[3]同样认为，由于农民及农村经济组织缺乏有效的信用证明或保证，因此基于产权的抵押贷款模式难以在农村大规模实施，制约了金融部门向农业部门输送资金。秦福川、王志刚（2014）认为，农村金融供需矛盾突出的主要原因在于农民缺乏被金融机构认可的抵押担保物，而要实现农村产权可抵押，则需在法律政策方面作出调整和规范。因此，笔者认为，解决“三农”融资难需要大力发展基于产权抵押的融资模式，而开展农村产权抵押的前提则是破除政策和法律法规方面的障碍。

（三）农村产权抵押融资在政策层面取得支持。

我国实施农村土地集体所有制，各类农村产权属农村集体所有。基于农村产权基本制度、土地保障功能及农民思想观念的制约，政策法律层面并不允许农村产权作为抵押物。现行《物权法》、《担保法》及《土地承包经营法》等都对农村产权抵押进行了严格限制。随着三农的快速发展，农业经营主体利用产权抵押从银行体系融资的紧迫性日益显著，决策层逐渐意识到这个问题，并在政策层面予以松绑。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保功能”。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权。允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。中国人民银行、银监会等提出，①这些精神见诸于银发[2008]295号、银发[2009]92号，银监办发[2013]51号文。“对土地承包经营权、宅基地、农房等农村产权抵押贷款，鼓励在条件具备的地方进行大胆尝试”。农村土地所有权、承包权、经营权“三权分离”是农村生产关系的一次重大调整，这将扫除农村产权不能流转抵押的政策障碍，为开展农村产权抵押贷款创造条件。

二、湖北开展农村产权抵押贷款的基本情况

按照中央的政策导向，江苏、山东、湖北、四川、重庆、吉林等农业大省（市）率先进行了农村产权抵押贷款试点。作为农业大省的湖北，拥有丰富的农业产权资源。根据当地人民银行的估算，该省农村产权市场价值至少为1万亿元。这包括：（一）农村承包耕地、集体林业用地、滩涂水面等产权价值。该省拥有农村承包耕地面积4436万亩，农村集体林业用地1.19亿亩，养殖水面1075万亩。按照经营权流转价格500元/亩、1000元/亩和750元/亩计算，三项产权价值达1500亿元。（二）农民房屋抵押融资价值。2013年末，该省农村人口2688万人，农民使用房屋面积12亿平方米。按照每平方米500元计算，农村房屋流转价值6043亿元。（三）其他类型的农村产权流转价值。除承包经营性土地、林地、水面等产权形式外，农村还有“四荒地”、②“四荒地”指荒山、荒地、荒沟、荒滩。集体建设用地、生产性设施等使用权以及农村集体经济组织股权等，价值约2700亿元。按照50%的贷款抵押率，如果将产权资源的10%用于抵押融资，每年可从银行贷出资金500亿元，相当于该省2013年县域贷款余额的12%，新增县域贷款的69%；如果将产权资源的50%用于抵押融资，每年可从银行贷出资金2500亿元，相当于该省2013年县域贷款余额的60%，当年新增县域贷款的3.4倍。

结合湖北农业产业优势，该省探索开展了农村产权抵押贷款业务，主要呈现出以下特点：一是农村产权抵押贷款业务类型全面，主要以“三块地”抵押为主。湖北已经开展的农村产权抵押贷款业务涵盖土地承包经营权、林权、水面滩涂养殖权、“四荒地”使用权、农村房屋所有权、农村宅基地使用权、农村集体建设用地（宅基地除外）使用权七种类型。2014年6月末，该省农村产权抵押贷款余额31.1亿元，其中林权抵押贷款占45.14%，土地承包经营权抵押贷款占21.97%，水域滩涂使用权抵押贷款占比13.36%，三项合计占比80.47%。二是产权抵押贷款覆盖地域广泛，主要集中在少数城市。目前，农村产权抵押贷款业务基本覆盖了湖北所有地市和绝大多数县市。武汉市依托中部首家农村产权交易机构——武汉农村综合产权交易所，对农村土地所有权、承包权和经营权进行“三权分离”，创新开发了“交易——鉴证——抵押”模式，成功开办了农村土地经营权抵押贷款业务。2013年末，武汉农村综合产权交易所交易产品达到10种，农村产权抵押贷款余额10.5亿元，占全省产权抵押贷款的33.76%。三是产权抵押贷款增长较快,但贷款总量较小。2014年6月末，该省农村产权抵押贷款余额同比增长35%，但占同期全省县域贷款的比重还不到1%，存在较大发展空间。四是单笔贷款额度大、利率优惠、期限长。以土地承包经营权抵押贷款为例，在该省2014年上半年发生的1241笔农村产权抵押贷款中，额度在50万以上的有398笔，占比32.07%；贷款利率上浮在30%以内的有761笔，占比61.32%；贷款期限在1至5年有241笔，占比19.41%。农村产权抵押贷款真正体现了大额、长期、廉价的特征，有效缓解了“三农”融资难、融资贵的问题。

三、制约农村产权抵押贷款发展的原因分析

（一）农村产权抵押融资受到法律法规限制。一是现行法律条款并不支持产权抵押。《担保法》第37条明确规定，土地所有权、耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。按照土地与附着物一体流转原则，宅基地禁止抵押便作为附着物的农房抵押失去可操作性。《物权法》第128条规定，土地承包经营权人有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转，没有提及是否可以抵押。《土地承包法》第37条规定，家庭承包取得的土地承包经营权可以转包、出租、互换、转让，没有提及是否可以抵押。二是产权抵押受产权使用期限限制。《土地承包法》第20条规定，耕地的承包期为30年，草地的承包期为30至50年，林地的承包期为30年至70年。《物权法》第126条规定，承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包，但相关规定并不明确。实际操作中，各地抵押贷款的期限设定存在较大差异。如成都规定农村产权抵押贷款期限为3至5年，湖北多地规定土地承包经营权抵押贷款期限为1年，土地改造及建设灌溉贷款不超过3年。三是现行法律法规束缚了产权流转处置。受《担保法》、《物权法》、《土地管理法》等限制，产权抵押合同的有效性并不能得到法律承认。农民办理产权确权发证，仅仅是为操作便利提供了“合法性”公示。一旦存在纠纷诉至法院，法律层面不会因“有证”而支持抵押合法的结论。

（二）农村产权抵押融资配套工作不到位。一是农村产权确权登记工作尚未全面完成。权属清晰、归属明确是产权流转交易、抵押融资的前提。我国农村产权形式多样，权属界定困难，部分产权存在违章违建和历史遗留问题，一些地区产权确权登记颁证进度滞后。由于不同类型土地分属不同部门管理，部门间协同开展工作存在不平衡性。二是各类农村产权管理主体较多，尚未形成统一的产权交易市场。各类农村产权分属国土、房产、林业、水产、经信等部门管理，条块分割使农村产权抵押难以整体推进。在一些地区，农村产权交易采取私下协商交易模式，农村产权流转渠道不畅，流转时效性和安全性差。三是农村产权评估体系不健全。受财产属性、交通区位、用途管制等因素影响，加之缺乏统一的产权评估标准和方法，导致同类型产权在不同地区评估结果差别迥异，难以反映农村产权真实价值。

（三）银行开展产权抵押贷款存在技术障碍。一是部分农村产权存在“一物多权”、“一权多抵”现象。由于农村产权确权登记信息没有联网，银行不能直接查询土地权属登记情况，造成银行对发放农村产权抵押贷款较为慎重。二是缺乏相应信贷保险机制。目前，政策性保险对农业覆盖面不足，农业信贷保险尚处起步阶段，银行担心因不可抗力造成大面积贷款违约，对大规模发放产权抵押贷款比较慎重。三是担保和风险分担机制匮乏。除少数经济相对发达的城市外，大部分地区没有建立农业贷款风险补偿基金，缺乏农贷担保机制。四是不良贷款处置难度大、成本高。银行为化解不良贷款需要进行产权再次流转，但产权再次流转需经乡镇、村委会、村民一致同意，且程序相当复杂。在贷款发生违约时，银行很难真正实现债权。同时，农业产权变更登记成本高、流转变现难。以林权为例，流转中支付的各类费用达到评估额的8%。由于农村产权交易市场不发达，交易主体少，银行收回产权后存在转让变现难度。

（四）农村社会保障体系滞后，土地尚未摆脱社会保障职能。对我国农民而言，农村土地承担着农业生产、生活保障的双重职能。由于缺乏健全完善的农村社会保障体系，土地的社会保障功能被过度强化，而生产资料及其衍生的资本品功能却被弱化。农民将土地视为最重要的生活保障，担心经营失败后失去基本生活保障，部分农民对土地产权抵押融资心存顾虑，申请抵押贷款的积极性不高。

四、加快发展农村产权抵押融资的建议

（一）逐步消除农村产权抵押法律障碍。目前，中央政策层面已允许部分农村产权抵押融资，其约束主要来自法律法规层面，因此需要对相关法律法规进行调整和完善。一是借鉴国际经验，将农村土地所有权与处置权适当分离。可由全国人大修改《物权法》、《担保法》、《土地承包法》等规定，限制产权所有人权利，赋予使用者有限度的处置权。这包括：规定承包人有权处置承包地，处置中不改变所有人的土地所有权；修改涉及承包期限的规定，规定承包期满后，所有人不得擅自收回承包地，承包人有权享受优先承包权；明确非法定事由并经法定程序，所有人不得擅自处置拍卖农地，以稳定银行信贷投放预期。二是改变立法理念，清理现行法律法规中对农村产权抵押的各类限制、禁止、约束性条款，使农村产权真正成为集占有、使用、收益、处分四项职能为一体的完整产权。三是明确将农村土地使用权流转写入相应法律法规，保护农地流转权不受非法侵害。在条件成熟时，可考虑制定国家层面的《农村土地使用权流转条例》等法律法规，促进农地使用权流转交易规范有序开展。

（二）加快农村产权抵押配套机制建设。一是尽快完成农村土地产权的确权、登记和颁证工作。清晰界定农地权属权益是实现土地经营权抵押、担保功能的前提。2013年中央一号文件提出要用5年时间，全面完成农村产权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清的问题。对这项农村产权抵押融资的前置性工作，有关方面要增强共识，加快工作进度。二是构建规范统一的农村产权交易平台。农村产权流转交易平台是农村产权流转得以实现的条件。要在一定区域内建立服务于当地的农地流转交易平台，为各类农村产权流转交易提供包括登记、交易、鉴定、咨询等服务，让市场真正在资源配置中发挥决定性作用。农村产权交易平台的制度设计可因地制宜，既可采取集中交易、统一管理的模式，也可采取股份合作、分散经营的模式。三是建立完善农村产权评估机制。为维护市场统一性和公正性，必须明确农村产权评估标准和方法，加强评估机构和人才建设，构建统一规范的产权评估体系。既要防止产权高估增加金融机构风险，更要防止产权低估侵害农民利益。四是理顺产权管理关系，明确产权管理机构。要整合相关部门职能，成立专门机构协调开展农村产权确权登记颁证、交易市场建设及管理工作，依法行使对农村产权交易的监督管理职责。

（三）建立多层次贷款风险补偿机制。一是建立土地经营权抵押贷款贴息基金、风险补偿基金，对产权抵押过程中因流转、担保、保险、贷款等产生的风险予以适度补偿。如重庆已建立了农村产权抵押贷款风险补偿基金，对金融机构难以追回的贷款损失，由财政部门给予35%的补偿。二是积极组建政府控股或参股的农村融资担保公司，支持村级担保组织建设，借助担保基金发挥融资杠杆作用，放大农户贷款额度，通过与农村产权抵押反担保结合，促进农村产权抵押贷款规模的有效扩大。

（四）加强金融机构能力建设。农村产权抵押贷款能否顺利开展，金融机构是关键的传导环节。对于农村产权这类新型抵押物，金融机构需要具备对抵押物的估值能力、产品开发能力和风险管理能力。要根据农业生产规律确定贷款品种的适用范围、利率、期限和额度，保证信贷资金在满足三农需要的同时，兼顾安全性。除开展传统的农村土地承包经营权、林地使用权、农村房屋所有权等业务外，还要探索开展闲置宅基地使用权、集体经济组织股权、农业类知识产权等业务，进一步丰富产权抵押贷款产品体系。

（五）增加公共财政投入，完善农村社会保障体系。实现农民财产资本化，关键是逐步淡化农村产权的社会保障功能，强化资本品功能。在我国逐步向“服务性”财政转型过程中，要统筹城乡社会保障发展，逐步将农村纳入公共财政覆盖体系，建立完善农民失业保险、最低生活保障及养老、医疗保障制度，消除农民生产生活的后顾之忧。要通过农村产权出租、租赁、折价入股等方式，实现土地产权资本化、股份化和证券化，将土地社会保障职能与资本品职能有效结合，逐步形成适合我国国情的积极土地保障模式。

[1]崔建远.土地上的权利群研究[M].北京:法律出版社，2004.

[2]陈雨露，马勇.中国农村金融论纲[M].北京:中国金融出版社，2010.

[3]蒋润祥，谢欣.金融排斥与农村金融服务空白的消除[J].银行家，2010，（06）.

[4]秦福川，王志刚.农地承包经营权抵押的法律限制[J].中国金融，2014，（15）.

责任编辑 郁之行

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樊怿霖（1983—），男，中南财经政法大学金融学院博士研究生，中国人民银行武汉分行中级经济师。