新型自贸协定的环保议题谈判及我国的对策

（中华人民共和国环境保护部 环境工程评估中心，北京100012）

2013年12月，《中共中央关于全面深化改革 若干重大问题的决定》提出要“构建开放型经济新体制”，“加快自由贸易区建设”，“坚持世界贸易体制规则……加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判”。这是我国在处理自由贸易与环境保护关系上的一个重要突破，既符合国际贸易规则发展的大趋势，也是我国进一步融入全球化进程，践行环境保护优化经济发展的重要举措。本研究首先从理论的角度分析为何自由贸易中要纳入环境保护的内容，其次以正在谈判中的“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”为例，分析自由贸易谈判中的环境议题的进展，最后对我国如何落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建议。

1 自由贸易谈判纳入环境保护议题的必要性

自由贸易通过降低各国间的贸易门槛，促进经济、技术和人员等的流通，从而推动全球经济发展和一体化进程。但理论和实践表明，自由贸易与环境保护之间的关系利弊共存[1-3]。一方面，自由贸易可能推动环境保护，比如贸易自由化能提高居民收入，而收入提高的居民对环境质量的要求也会提高，有助于环境政策和管理水平的提高；贸易自由化可能刺激清洁技术的扩散等。另一方面，自由贸易也可能导致环境损害，比如仅提高原材料、交通、能源等投入，但仍然使用原技术进行生产，增多的贸易活动就会带来更多的污染排放和资源消耗；如果没有统一的国际环境标准，有些国家可能为了吸引投资而放松环保要求，导致污染产业转移到环境管理松弛的国家。

为了提高自由贸易过程中的正环境效应，同时避免或减轻负面环境影响，国际社会逐渐认识到需要在双边、多边乃至全球的自由贸易协定中，加入环境保护的相关规定，以保证资源节约和环境友好的国际自由贸易。当然，对于在自由贸易谈判纳入环境保护议题，各国之间（特别是发展中国家和发展国家）的分歧较大。

2 跨太平洋战略经济伙伴关系协定谈判中的环境条款

2.1 国际自由贸易谈判的现状

世界贸易组织是现今世界上成员国最多的自由贸易组织，但其多哈回合谈判（主要是农业补贴问题上的分歧）失败后，各项深化谈判停滞不前。2013年12月，虽然世贸谈判通过了包括贸易便利化、部分农业议题以及发展三个部分“早期收获”协议，且各国还在坚持世贸的多边框架。但近年来，许多国家开始转向双边和区域性的自由贸易谈判，因为涉及的国家较少且分歧易于调和，双边和区域性的自由贸易取得了积极的进展。

在双边或区域性的多边自由贸易谈判中，环境保护条款逐渐得到丰富和发展。TPP（跨太平洋战略经济伙伴关系协定，Trans-Pacific Partner Trade Agreement）是近年来最引人关注的一个协定。2013年7月，日本宣布加入TPP谈判，成为了第12个谈判国。由此，包括美、日、加、澳、新加坡、马来西亚等12个国家在内的TPP谈判国总GDP占到了全球的近40%，贸易总额大约占全球贸易总额的1/3。除了规模大之外，TPP的另一个特征就是其宣称的“新型”，因为不仅包括自由贸易，还涵盖了相关的知识产权、劳工保护、环境保护、中小企业、政府采购等众多方面的内容，各谈判国希望能达成一个“21世纪的、高质量的、综合性的”自由贸易协定，并宣称将成为自贸协定的“范式”。

2.2 TPP中可能的环保条款

由于TPP谈判是一个正在进行的闭门谈判，除了少量泄露的文本外（主要是知识产权方面），谈判的草案文本并未公开，只能通过各谈判国所公布的相关信息进行分析判断。综合来看，TPP的环境条款可能有以下几方面的内容：

2.2.1 各成员国基本达成了共识：TPP中包含环境的章节

在最初谈判文本中，环境合作协定作为非强制性附件的形式出现，但美国加入到TPP谈判后，开始推动更严格的环境章节。

2.2.2 TPP中将重申一些已经达成国际共识的原则和理念

重申的原则和理念包括“可持续发展”理念、联合国历次环境与发展大会的宣言，提高公众的环境意识等。由于这些原则和理念没有强制的约束性，因此纳入到文本的可能性较大。

2.2.3 纳入国际环境公约，但各谈判国之间存在分歧

因为一旦国际环境公约被列入，各国就要履行。而各国在国际环境公约的签订上并不一致，比如美国至今没有加入《京都议定书》。将来的TPP文本中有两种可能，一种可能是仅重申各国需遵守各国已经加入的国际环境公约，另一种可能是明确列出TPP各成员国需加入或遵守的国际环境公约，显然后者的约束力更强。

2.2.4 环境标准的问题

与其他标准（劳工保护、检验检疫等）一样，发达国家在谈判中力推统一的环境标准，而发展中国家一般是抵制的，认为高的环境标准是贸易壁垒。如果统一的国际环境标准难以达成，另一可能就是重申成员国的环境标准制定的主体地位，但各国不能通过降低本国的环境标准来获取竞争优势。而后一种机制就需要解决各国之间的环境标准不统一的问题，有发达国家提出通过设置边境税的方法来解决该问题（也就是从低环境标准的国家出口到高环境标准国家的产品需要征税，用以弥补竞争优势）。现在看来，TPP谈判倾向于后一种机制。

2.2.5 争端解决机制

TPP谈判开始推动更强力的贸易争端解决机制，这是与WTO的贸易争端解决机制相对的[4，5]。WTO在环境保护方面一直饱受批评，因为WTO规则的主基调是反对用“环境保护的伪装”来施行贸易保护主义，并规定环境保护措施不能“歧视”他国。虽然WTO规定中有一个“例外条款”，即在保护人类、动物或植物生命或健康，保护不可再生的自然资源等特殊情况下，WTO在贸易争端中可以支持环境保护。但使用这个条款，以环境保护的理由支持贸易限制措施的成功案例很少。原因在于使用该条款的前提是贸易限制措施发起国要证明其已经通过国际合作和协商等方式，尽了各种应尽的努力，而且提出的贸易限制措施还需要给予受影响国合理的准备时间和安排。此外，例外条款也被各国选择性使用，即各国有时基于环保提起贸易限制，有时又被他国以环保理由提出贸易限制，使环境保护成为了贸易战的一个筹码。

因此，在TPP谈判中，以美国为代表的谈判国想将WTO的“对话、协商、合作”的环境贸易争端解决机制替代为更强力的解决机制，甚至法律诉讼机制。当然，在这一点上的谈判难度较大，因为发展中国家一般倾向于软性的机制安排。

2.2.6 环境产品和服务

这部分内容可能出现在产品与服务章节中，TPP想推行“负面清单”的模式，也就是除了各国确定不准备大幅度开放的产业部门外，其他产品与服务领域都需要开放竞争。这与WTO的“正面清单”模式相比，开放的力度更大，环境产品和服务的关税可能大幅降低，可能会促进环境产品和服务的流通。

2.2.7 环境能力建设、技术转移和环保合作等内容

对于这方面的内容，发展中国家一般是积极推动，但发达国家一般比较冷淡。当然，最终的谈判结果要看妥协的程度。

2.2.8 其他问题

农产品与环境保护的关系密切，但农产品谈判又是最难的，各国都想保护本国的农产品和农业，又想进入他国的市场，但各国的农产品类型、数量和特征都有差异。TPP中关于农产品的谈判以及可能造成的环境影响，还有待观察和评估。各国还在推动诸如海洋渔业、非法森林采伐、生物多样性、外来物种、气候变化等新兴的热点环境议题的谈判，进展也应关注。

2.3 TPP谈判的前景

TPP谈判国宣称2013年将完成谈判，现在看来要拖后。从环境保护的内容来看，具体会纳入哪些条款以及条款的约束力如何，还有待观察。但从现今世界各国都在积极开展双边及多边自由贸易谈判的趋势来看，TPP的环境条款和约束力应严于WTO。当然，TPP能否谈成其宣称的那样“高水平、全覆盖”，还需要密切的关注与分析。从长期来看，TPP的范式能否替代WTO，也有待观察。

3 我国在自由贸易谈判中环境议题的应对

3.1 我国自由贸易谈判中环境议题的进展

我国现在也在积极开展多项自由贸易谈判。2013年7月，中国与瑞士正式签署了中瑞自由贸易协定，并在协定中单设了“环境问题”一章，内容包括了重申可持续发展的目标，遵守各国的国际环境公约及国内环境法律法规，开展国际和双边的环境交流、合作、培训、能力建设（特别是环境友好型技术），保障合作的资金、机制安排以及定期回顾等[6]。这是我国签署的第一个具有丰富环境内容的自贸协定，为今后自由贸易谈判中的环境条款积累了经验。但与TPP可能的环境条款相比，中瑞自贸协定的环境章节还偏软。对照TPP可能包含的高标准和严约束的环境条款，我国或许还难以达到。但我国毕竟是跨太平洋区域的重要经济体，TPP将对我国造成较大的影响，因此有观点认为TPP对我国是一个阴谋，也有观点认为我国只能被动地等待和旁观。而实际上，虽然我国尚未加入TPP谈判，但达成多目标的自贸协定，满足可持续发展要求是各国共同的追求，我国不应排斥TPP谈判，特别是从环境保护的角度。另一方面，我国也应密切关注TPP及其他重要的自由贸易协定的谈判和实施，并在我国正在进行的自贸谈判中逐渐强化环境保护的条款，按照分步走的策略，逐渐赶上国际的潮流。

3.2 自由贸易谈判中环境议题的应对策略

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出自由贸易谈判中要加快环境保护议题的谈判，上海自贸区也开始探索负面清单管理模式，这都表明我国正在积极地与新型国际自由贸易规则相接轨，这既是机遇也是挑战，特别是从环境保护管理的角度来看。机遇是环境保护又有了一个纳入政策制定源头的机会，有助于推动环境友好型贸易政策的制定和实施；而挑战在于如何将环境保护更为有效地与贸易政策相融合，实现环境保护优化经济发展，我国在这方面的经验还较为缺乏。总体来说，我国应一方面关注和总结相关国际经验，一方面积极参与和提升，力图将环境保护作为自由贸易的被动旁观者扭转为两者相互促进和融合的主动引导者。

[1]PERCIVAL R.V.，SCHROEDER C.H.，MILLER A.S.，LEAPE J.P.Environmental Regulation：Law，Science，and Policy[M].Austin：Wolters Kluwer，2009.

[2]杨戈.自由贸易与环境保护——对西方学者关于贸易和环境关系观点的评述[J].当代经济研究，2008（1）：19-23.

[3]谢皓，杜莉.关于国际自由贸易与环境保护的理论多视角研究[J].生态经济，2007（1）：96-100.

[4]黄辉.论环境保护国际化与自由贸易的协调[J].武汉科技大学学报：社会科学版，2006，8（1）：14-17，55.

[5]宋春峰，耿献辉.环境保护与贸易自由化的冲突及解决[J].商业研究，2003（12）：6-9.

[6]李丽平.中瑞自贸协定强化环境内容[N].中国环境报，2013-06-18（004）.