论水权运营中市场起决定性作用的实现

姚金海

(湖南民族职业学院，湖南岳阳 414000)

论水权运营中市场起决定性作用的实现

姚金海

(湖南民族职业学院，湖南岳阳 414000)

水权运营指水权制度的运行及水资源的产业化经营。市场起决定性作用是指市场在配置资源和生产力要素中发挥根本性作用。水权运营中市场起决定性作用实现涉及的方面很多，主要表现在水权配置和转让 (交易)、水价格及其机制、水资源治理与保护和开发与利用各环节。主要途径 (方式)有培育市场主体平等参与水权运营、水权运营市场建设、水权运营产业作为国家支柱产业。主要条件有水权运营制度改革、制定和颁布实施相关法律法规、强化全民市场起决定性作用意识 (理念)。关注和研究水权运营中市场起决定性作用是水权市场健康发展的要求，是法学、经济学多学科研究的重要问题。

水权运营;市场;决定性作用;政府;制度创新

水资源是人类生存发展不可或缺的重要自然资源，同时又是经济社会可持续发展的战略性资源。古往今来很长时间，人们一方面认识到水极其重要，另一方面又把水看成是可以廉价处理或无偿使用的一种取之不尽、用之不竭的自然资源 (公共物品)。特别是近几十年人类现代化 (工业化)过程中对水资源的粗放监管、无序开发和低效使用［1］，包括水资源破坏和污染的不断加剧，已引发一系列严重问题产生，水资源供给已是人类 (中国)面临的严重危机之一。构建水资源法律制度 (水权制度)是水权研究的关键，同时从经济学、法学等多学科角度研究水权运营是应对水资源危机的重要举措［2］。市场起决定性作用是指市场在配置资源和生产力要素中发挥根本性作用。水权运营中市场起决定性作用实现涉及的方面很多，主要包括水权运营的主要表现 (内容)、主要途径 (方式)及主要条件。

一、水权运营中市场起决定性作用实现的主要表现

水权运营中必须要发挥市场作用是毫无疑问的。市场在推动工业化国家经济发展过程中所起作用是巨大的，过去的几个世纪已经证明这个事实［3］。但长期以来，在我国经济社会发展中市场起决定性作用一直处于争论状态。在我国市场经济产生发展过程中，市场在配置资源和生产力要素中发挥决定性作用，直到今天才达成共识。毋庸置疑，水权运营发展中市场必须是起决定性作用的。主要表现在以下几方面:

1、水权配置和转让 (交易)

我国《宪法》、《水法》已明确规定水资源国家所有，同时水权是可以通过市场配置和转让 (交易)的。市场经济条件下可交易水权是一种财产权［4］。可交易水权是在承认水资源作为经济商品的基础上提出的，同时将它定位为实现水资源的可持续综合管理的一种法律手段［5］。当然，水权配置、转让 (交易)的前提一方面是它必须具备财产权的稳定性、安全性、可转让性等基本要求，水权人能够在水资源权利之上享有排他性的支配利益，同时另一方面水的自然属性决定了水量大小、水质好坏等难以预测的现象，必须以尊重水文、气候变化等自然规律为前提。当然，市场经济规律和基本规则也是必须尊重的。

在我国工业化、城镇化的现代化过程中，日益增长的用水需求与我国人均水资源占有量只有世界平均水平的1/4(2100立方米/人均)的现实矛盾日益加剧，一个有效的解决途径(办法)就是发挥市场决定性作用即通过水权市场实现优化配置。当然，根据水资源供求状况和水资源自然规律各方面情况，国家可采取行政的、法律的、经济的等多样化手段调整调节水权出让市场，使水资源的配置得到优化即科学合理化［6］。在水权配置、转让 (交易)市场发展过程中，关键因素之一是制度成本与制度变迁利益的比较。从科斯的产权思想观点出发，在充分考虑市场交易成本的情况下，选择合理科学的水权制度安排，架构产权明晰的水权制度是水权运营中市场起决定性作用实现的根本前提。

2、水价格及其机制

水价格一般包括资源水价格 (水资源费)、环境水价格和工程水价格，即水价格构成包括自然状态下的水资源价格、水资源环境的价格和水资源工程技术方式形成的产品价格 (级差)。我国长期以来水价格主要只考虑用水量的多少作为各地核定标准，没有考虑到各地 (各时段)水资源的稀缺程度、水的品质优劣、供求状况，特别是对各种不同用途 (工业、农业和其它)的水价格也未作明确区分，价格差异不大。当然，最突出的问题是水价格偏低，很难真实反映我国水资源供求矛盾和市场机制作用［7］。价格机制是水权运营中市场起决定性作用实现的最主要表现，使“水资源生产价格、水资源管理价格、水资源交换价格、水用户消费价格”等价格体系真正科学化、合理化，形成符合中国国情的水资源与水权市场价格机制(体制)，这也是我国今后一段时间必须重点改革和建设的方面。

(1)水资源生产价格机制

坚持水资源国家所有前提下，其形成价格因素具有多样化、复杂化的特点。第一，具有效用性 (自然性)及其它属性 (社会性)的水资源决定其具有价值，这是形成价格的基础(前提)。水资源是人不可缺少的必需品、能够为人类控制和利用、一定时段和地区具有稀缺性、一定质量和数量的有形统一体 (物品)等特性也是形成价格差异的因素;第二，水资源供求矛盾导致水资源价格 (上升趋势)。据权威机构预测，到2025年地球上将有2/3的人口可能会生活在水资源紧张 (冲突)的环境中［8］。我国现代化过程中的一个重要挑战就是越来越紧张的水资源供求矛盾;第三，水利工程建设与水资源保护 (维护)各种成本投入也是水资源形成价格因素。一般情况下作为自然资源 (状态)的水资源是自然过程所产生的天然生成物，人们认为它不具备价值和价格 (无人类劳动的投入)。要通过修建堤坝、水库等工程设施以及水资源保护、污染防治等投入的水才能够被人类利用对人类生产生活具有价值，这些成本投入是水资源形成价格因素。即使是自然状态下的水资源，为平衡各种用水矛盾也应赋予其自然资源 (价值)价格;第四，水资源满足人类生存发展需要的不可替代性。在当今社会，各种各样 (用户)的用水所导致的用水竞争 (冲突)必须赋予水 (资源)价格［9］。可以毫不夸张的说，不久的将来水资源将是地球上的人类生存发展所需第一资源。

(2)水资源管理价格机制

水资源国家所有的特性要求对其实施统一管理，管理体制必须体现水资源的自然属性和社会属性 (商品性)，即国家 (政府)拥有水资源所有权，各种用水主体获得水资源使用权，在水资源上国家 (政府)与各市场主体之间形成一种租赁形式的经济交易关系，即国家通过有偿形式出让或转让水资源使用权的交换关系。市场化的水资源产业管理本质上就是协调处理这种关系，调整水资源在国民经济各部门、各地方、各市场主体之间的水资源所有权与使用权的配置、变更关系，核心是平衡各用水主体之间的利益冲突和价格关系，这是市场起决定性作用的背景下管理部门应确立的新理念。这也是我国水资源管理体制要重点改革的方面。

(3)水资源交易价格机制

完全可以运用企业化的经营模式，引入市场机制，对水资源进行产业经营，使水资源的价值能够通过市场得到体现和增长，并使水资源的配置尽可能优化［10］。这些年我国为应对日益尖锐的水资源供求矛盾的一个有效办法就是大力发展水权市场，各市场主体将水权作为交易客体 (对象)以一定的交易价格通过市场竞争机制而实现各自目的，市场决定性作用主要表现之一就是这种水权市场 (价格博弈)健康发展。

(4)水用户消费价格机制

水权市场交易主体获得水权 (水资源)的最终目的是满足用户需要。为了节约用水，保护水资源，必须运用市场价格杠杆，在国家法律政策允许范围内，水权运营企业应当采取“用户承受能力+服务成本+水资源价格+合理利润+调节机制”的定价模式，根据不同用途用水 (农业用水、工商业用水、生态用水、生活用水、公益用水等)，采取不同运营方式，根据市场经济成本收益 (投入+产出)机制，引入市场导向的价格激励机制 (累进制阶梯水价)，提高节约用水，用水效率，实现水资源可持续利用目标。

3、水资源治理与保护和开发与利用各环节

市场经济条件下必须对水资源进行产业化运作与经营 (水权运营)［11］。从根本上说，只有充分发挥市场的决定性作用，水资源治理与保护、开发与利用各环节的目的才能真正实现。水资源开发与利用是市场主体在遵守国家法律法规及政策和国家水资源科学规划前提下的市场行为。各市场主体必然是遵循市场经济规律和水资源自然规律前提下，决定其水资源开发与利用行为。在什么地方开发利用水资源?开发利用水资源规模与周期、投资规模与预期收益等一切必然是市场主体的市场行为。例如，在大江大河上修建水利枢纽工程，修建江河堤坝水库工程等。只有遵循市场配置资源 (要素)起决定性作用的理念 (规则)，水资源开发与利用才能实现良性循环，运用工程技术手段应对水资源危机起到一定作用。同理，决定其水资源治理与保护活动也必然是遵循市场经济规律和水资源自然规律前提下的市场行为。

国家水利部2012年12月17日公布的2011年中国水资源质量公报显示，从所监测河流水质状况Ⅰ—Ⅲ类水河长只占64.2%，地下水水质Ⅰ—Ⅲ类监测井只占23.2%，湖泊水质Ⅰ—Ⅲ类水面只占58.5%［12］。水污染状况已触目惊心，因水质危机导致水资源危机已相当严峻。已严重威胁到经济社会可持续发展和人类的生存与发展。水污染治理和水资源保护是投入大、周期长的社会系统工程。毫无疑问，政府承担责任是必须的、也是必要的。市场主体也是必须参与其中的。市场起决定性作用主要表现在:第一，资金筹集 (渠道)。国家必须建立相关制度，例如改“排污收费制度”为“污染治理费制度”，所有市场主体 (公众)承担污染治理责任 (资金)。贯彻“谁污染，谁治理”的环保原则，只要向大江大河水体排污的所有市场主体必须向国家缴纳一定治理水污染的费用;第二，污水处理厂 (设施)的建设运营。水体污染的治理、水资源保护工程等实施，完全应由专业化的企业 (公司)承担 (市场第三方)，包括政府建设工程招投标方式，政府采购方式等;第三，水污染治理与水资源保护的专业评估、监督。引入市场机制，由市场第三方对各种项目工程实施评估、监督 (监理)。这些就是实现市场起决定性作用的重要方面。

二、水权运营中市场起决定性作用实现的主要途径 (方式)

水权运营效率要最大化，必须充分发挥市场配置资源 (生产力要素)的优势，必须采取合理科学的途径 (方式方法)。市场具有技术革新、扩散的持续激励特点及低成本、高效率的的显著优势，发挥市场起决定性作用必须依赖一系列有效措施。我国过去相当长时期，政府事实上扮演着投资者、管理者与运营者三位一体角色，供水与水务业务由政府投入的单位(供水)独家垄断，效益低，自我积累能力差的局面，水资源多重价值效益无法真正发挥［13］。水权运营中市场起决定性作用的主要措施首要的是培育市场，运用市场 (社会)力量(机制)推动水权运营健康发展。

1、培育市场主体平等参与水权运营是关键

在我国经济社会发展中长期存在的突出问题是市场发育不够、市场环境差。必须坚信，市场力量及作用发挥是水权运营健康发展的根本。一方面国家 (政府)出台相关政策、法律与措施，引导市场主体特别是各种民间 (民营)资本与力量投入水权运营，平等参与公平竞争。另一方面全社会必须要充分认识水资源治理与保护、开发与利用等水权运营极其重要，所有市场主体参与其中不但有利可图，更是企业社会责任所在。水资源将来作为地球上的第一资源，水权运营的市场前景是难以想象的。

2、水权运营市场建设的不断推进与完善

政府和社会各方面要充分认识到水权运营市场是我国市场经济发展不可或缺的重要组成部分。在此市场建设过程中发挥市场起决定性作用的同时，应当充分发挥政府的重要作用。第一，金融、财税、工商、物价等政府监管部门一定要根据国家法律政策规定公正执法，最大可能地推动水权运营市场健康发展;第二，银行、保险、会计、法律等社会服务型的 (行业)市场主体，要充分服务水权运营行业 (市场)推动其正常健康成长与发展;第三，全社会投资主体要充分认识到水权运营市场发展的必要性和可能性及市场前景，在此市场投资与其他市场投资没有本质区别，遵循市场经济规律是根本。

3、将水权运营产业发展作为国家支柱产业

在相当长时间内，一方面水污染严重局面难以改变，水资源保护与水污染治理市场巨大，另一方面我国水资源供求矛盾引发各种经济社会问题越来越严重。国家必须出台相关政策措施，将水权运营产业发展列为国家重点支持的支柱性产业，重点扶持与引导促进水权运营市场可持续发展。

三、水权运营中市场起决定性作用实现的主要条件

水是人类生存发展不可替代的物质，水资源与水权 (运营)关系到千家万户国计民生的根本利益。水权运营可持续发展过程中市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，即核心问题是正确处理好政府和市场的关系［14］。根本内容是水权运营中政府与市场关系的制度架构，构建政府与市场合理科学的关系构架 (制度边界)是一切途径与具体措施的出发点。协调与互动是政府与市场关系的最理想化状态［15］。(政府、社会)治理的最高标准是达到所谓的善治［16］。合理科学的政府与市场(社会)关系架构的实现必须具备一些主要条件。

1、全面深化改革，建立与完善水权运营市场制度

水权运营中市场起决定性作用实现的根本前提是水资源及水权的产权制度的建立完善。我国“多龙治水”的根源在于水资源所有者产权不请和多头分散管理体制［17］。《宪法》、《水法》已明确规定我国水资源属国家所有，事实上只能归属各级政府所有，即由各级政府代表国家 (所有者)对所有江河湖泊实施所有者权益。另一方面，我国实行的是流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，这种体制事实上难以遵循水资源自然规律，结果是必然形成条块分割矛盾。解决一系列矛盾的根本出路只能改革，建立和完善水资源及水权 (运营)的产权、运营与管理体制。第一，构建合理科学水资源产权体制。国家必须制定法律法规，明确江河湖泊的所有者及其利益实现的制度 (规则)。例如，七大流域建立流域水资源国有资产有限责任公司，每一江河、湖泊成立相应的水资源国有资产有限责任公司，并规定其相互关系及产权边界，由这些公司 (国家颁发特许经营许可证)代表国家经营管理所有江河湖泊水资源，实现国有资源资产的保值增值及公共 (国家)利益多种目标;第二，构建水权运营市场体制。建立和引导各种水资源治理与保护、开发与利用的水权运营企业即水权运营股份 (责任)有限公司，由市场主体承担水权运营市场发展任务;第三，改革国家水资源管理体制。整合 (撤并)各相关水资源管理机构 (职责)，建立三级垂直统一领导的水资源监督管理体制，即国家水资源监督管理委员会(水监会)，流域水资源监督管理局、江河湖泊水资源监督管理分局、管理处 (水监分局、处)。

2、制定和颁布实施相关法律、法规，包括已有法规的修改完善

法治社会最有效最直接的具体措施之一是制定颁布实施一系列法律法规。水资源 (水权运营)可持续发展的水法体系核心应是《水法》。现在的《水法》是1988年制定2002年修改一直使用至今，已越来越不适应水资源危机严峻挑战和可持续发展要求，必须对《水法》尽快进行修改。在充分调查科学论证基础上出台一部符合中国国情引领水资源法制化管理的《水法》(《水资源法》)［18］已迫在眉睫。

同时，应加快《水法》配套与相关法律的制定工作。清理现有配套与相关法律法规，例如《水污染防治法》、《防洪法》、《水土保持法》和《环境资源保护法》、《物权法》、《清洁生产法》、《农业法》等。要求这些配套与相关法律和修改后的《水法》能够实现:第一，保持立法精神与立法理念原则的一致性，必须不能产生矛盾与冲突保持协调;第二，修改后的《水法》文本中的一些重要规范概念必须要在这些法律中加以规定，并与之保持一致;第三，修改后的《水法》的主要制度要在这些法律中得到具体落实并加以细化，有相应的保障制度机制与相应规范。

当然，随着我国经济社会发展与各种水资源矛盾的出现，不但要修改《水法》及其配套与相关法律法规，制定一系列新的相关或配套法律法规更为重要。第一，建立节水型社会，是水资源与经济社会环境协调可持续发展的要求，制定《节水法》;第二，全面合理科学规划水资源，特别是水权运营中发挥市场起决定性作用和更好发挥政府作用，制定《水权运营法》(《水权运营条例》);第三，水资源管理(体制机制)全面深入改革，构建水资源统一管理配套的流域管理制度势在必行，制定《水资源流域管理法》;第四，随水资源的治理与保护、开发与利用的水权运营发展，水资源科学技术发展，将出现不同于自然水的各种特殊水体，制定《特殊水体法》;第五，与《水法》相关的行政法规及规章制度的制定完善。例如，《节水型城市条例》、《节水型企业条例》、《水价格条例》、《水权市场管理条例》、《水污染治理费条例》和《节水标准认定管理办法》、《水权运营企业管理办法》等［19］。

3、加强水权运营市场理念的全社会宣传教育，强化全民市场起决定性作用意识 (理念)

水权运营涉及点多面广，与全社会方方面面存在各种各样联系，每个社会 (市场)主体都与之相关，加强人们在水权运营中市场理念的宣传教育，强化全民市场起决定性作用意识(理念)犹显重要。第一，必须建立相关制度，保证社会主体能公平公正参与水权运营活动。包括政府信息公开制度、社会公众参与水资源治理与保护机制等［20］;第二，主流媒体和有关机构要加强水权运营中市场起决定性作用的宣传，逐步提高每个人的知识素养和自觉意识，确立合理科学的市场与政府关系构架 (边界)的观念;第三，创建全社会安全用水、节约用水的水资源文化和市场起决定性作用的社会氛围。一方面，要通过各种渠道和方式，确立提高全社会水安全和水忧患意识，倡导全社会节约用水、少排污水、保护水资源，形成科学的水资源保护的现代水文化。另一方面，在各种媒体宣传和中小学 (大学)教育活动中，要采取丰富多样的方式方法，宣传市场经济知识与要求，逐步确立市场起决定性作用的社会主流文化和社会氛围。

(编辑:余华;校对:周亮)

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Study on Realization of Decisive Role of Market Operating on the Water Right

YAO Jin－hai
(Hunan Vocational College of Nationalities，Yueyang Hunan 414000)

Right to water operation refers to the industrial management of water resources and water rights system.Market plays a decisive role in the allocation of resources and productive elements.The realization of such effect concerns a lot，including water rights allocation and transfer(transaction)，the price of water and its mechanisms，and the development and utilization of water resources and protection of all aspects of governance.The main way includes fostering equal participation of market players operate water rights，water rights operation market construction，water rights operations industry as a pillar industry of the country.The main conditions include operating system reform，development and promulgation of implementation of relevant laws and regulations，strengthen consciousness of market decisive role.Study and concern on the decisive role of market in water right operation is an important issue in economics，law and multidisciplinary research as well as the requirement of healthy development of water right market.

water rights operations;market;decisive role;government;system innovation

D912.6;D922.6;DF466

A

2095－1361(2014)06－0137－06

2014－9－10

2010年湖南省教育厅高校科学研究规划课题“水资源安全预警法律制度建设”(项目编号:10C0191)

姚金海 (1965－ )，男，湖南华容人，湖南民族职业学院副教授，法学硕士，研究方向:环境资源保护法学、水法