实施新现金管理办法 现金流向将透明可查

沈晨舟

目前，人民银行正会同财政部、税务总局和银监会等有关部门，研究出台新的现金管理制度并与今年6月底实施。制度规定控制现金使用的范围，与近年出现腐败问题的灰色收入、隐性福利有关。此次现金管理的改革，除了支付手段上的变化，更加注重作为行政条例的约束作用。新现金制度将细化完善管理办法，对不同经济性质的支出实行分类，提倡更多使用公务卡和银行转账系统，减少现金使用。

剑指部门利益

据笔者所知我国在现金管理制度方面，一直以来主要执行的是1988年国务院发布的《现金管理暂行条例》（以下简称《条例》），及中国人民银行制定的《现金管理暂行条例实施细则》（以下简称《细则》），分别对工商企业、银行业金融机构以及个人有关现金业务中提出相关要求。多年来《条例》与《细则》对于规范现金使用、减少现金流通量、防止通货膨胀起到了一定作用。但是随着经济发展，现金支付产生的问题逐渐暴露。与银行转账等其他资金结算方式相比，现金支付为隐匿资金轨迹提供了诸多保护，从而掩盖了不合法交易行为，致使违法行为逃避了监督和处罚。

目前，我国现金管理的项目按现行规定，主要包括职工工资、津贴；个人劳务报酬；各种劳保、福利费用，以及国家规定对个人的其他支出；向个人收购农副产品和其他物资的价款；出差人员必须随身携带的差旅费；结算起点以下的零星支出；以及人民银行确定需要支付现金的其他支出。不同于发达国家普遍使用非现金结算工具，我国目前使用现金的人依然占有很大比重。在国际、国内金融风险并未根本解除的今天，“现金至上”在某些交易领域仍然备受推崇。由于我国其他支付结算方式仍然相对滞后，以致现金的使用量和流通量都很大。

改革后的管理办法将对基本支出现金实行总额控制，原则上在财务项目支出方面将不得提取现金，确需使用现金要严格履行审批程序。浙江省财政局有关人士表示，新的现金使用额度由当地财政部门确定，依据是参考上年预算单位现金使用情况，综合考虑预算单位本年度业务发展变化，研究确定全年现金使用额度。

目前在笔者看来，随着第三方支付平台的崛起，手机银行、电子银行等载体完全可以实现技术层面的非现金支付管理，为控制现金交易提供支撑。银行在计算机联网处理、互联网信息数据跟踪等方面，已经能够满足加强现金管理的需要，从而控制并减少现金交易总量。需要克服的最大困难还在于平衡利益，目前很多政府部门、事业单位人员的福利都通过现金支付，特别是一些过节费、行政性费用的支出以现金居多，已经变成工资的一部分。在企业这方面，现金支付更多的用于灰色费用支出，特别是民营企业的公关营销对现金的依赖已经是公开的秘密。新制度实施将会带来全社会所有机构实际支付手段的转变，让那些来无影、去无踪的现金逐步透明可查，改革将会重伤使用现金较多的部门，如何撬动他们的利益也将面临严峻挑战。

今年两会李克强总理政府工作报告指出，各级政府预算和决算都要向社会公开，部门预算要逐步公开到基本支出和项目支出，所有财政拨款的“三公”经费都要公开，打造阳光财政。浙江财经大学财税法研究中心的专家认为，从减少现金支付入手，有利于建立完善的预算管理制度，实施阳光财政，约束行政部门预算调整权。

将现金管理作为控制贪腐犯罪的重要手段，是新管理制度出台的另一个重要原因。配合纪检部门通过实施现金管理办法监控现金交易，将大额现金流通置于相关部门监控之下，使通过现金行贿受贿的非法交易无处可匿，将有助于从源头上防止腐败。

笔者了解到新现金管理制度的核心将是限制、减少现金使用，从而转变传统的支付方式。提倡使用银行系统支付路径，目的是要做到有迹可循，保证每笔资金透明，提高现金使用效率。相比各地去年已经开展的“公务卡、差旅费、办公费等公务支出科学管理活动，新的制度改革将更加细化支出条款、支付方式，主要方向或将在原来基础上新增一系列内容，将主要依托银行卡等非现金交易工具，例如凡具备刷卡条件的一律通过公务卡进行结算，提高资金的使用效率和透明度。

浙江省财政厅该人士称，浙江省2013年预算单位现金使用量比上一年度下降了85%。预计今年6月份新的现金管理制度出台以后，现金使用量的下降幅度还会更大。

现行办法弊端不少

由于银行类金融机构的商业化改革，出于经营利润的考虑，开户银行监督管理职能逐渐弱化。加之部分开户单位对现金管理认识差距，导致了现金管理工作失之于宽。基层单位依然存在现金余额过大、白条抵库、超范围使用现金、收入不及时入账、坐支现金等现象。更有甚者不记现金日记账，按照记账序时登记、日清月结不落实的问题仍然是屡查屡犯。

“公款私存”、“储蓄账户当作结算账户使用”、“电子货币套取现金”……面对这些问题，已经执行了20多年的《条例》也显得心有余而力不足。经济领域和金融体制已经发生巨大变化，《条例》的局限性日益显现，制约了基层人民银行现金管理职能的履行，对现金收支行为失去了有效的约束监管。因此修订完善新《条例》弥补漏洞，将成为今后关注的热点。那么漏洞到底有多少呢？

首先是“三种矛盾”制约了监管履责。一是经济成分多元化与管理对象范围窄的矛盾。随着民营、个私等经济实体的生产规模扩大，实际现金使用范围、使用量已大大超出《条例》规定，对企业如何进行现金管理，人民银行缺少强有力的政策支持和操作手段。二是《条例》的滞后与现金使用广泛的矛盾。《条例》规定的结算起点低、现金使用范围窄随着社会经济的发展、银行卡等金融工具的不断创新提现量大大增加，所产生的新问题在《条例》中没有明确规定，造成现金监管的被动应付。三是银行履行现金管理职责与追求利润之间的矛盾。《条例》规定银行金融机构负责现金管理工作具体实施，对开户单位的现金使用进行监督是现金管理工作的中间环节。但作为特殊企业的商业银行已经不具备行政管理职能，追求利润成为其日常经营行为的准则。谁对现金监管力度大，谁就会失去部分客户。商业银行机构丧失了现金管理的能动性，人民银行与金融机构难以形成监管合力。

其次是大额现金存取管理存在相对法律真空。由于《条例》功能已经滞后，在引导转账结算、减少现金使用、监管大额提现行为、防止利用现金交易进行洗钱风险等方面，没有进行修订补充，未能与现行的《反洗钱法》、《账户管理办法》等法律、法规形成有效互补，对异常的现金交易缺乏有效监控，导致金融犯罪活动脱控。

再次是大额现金管理不容乐观。一方面我国银行业服务层次较低，对支付结算的宣传力度不足，使得相当一部分公司和个体私营企业及个人对支付结算办法、支付结算工具缺乏系统的认识，社会公众的“现金喜好”造成现金大量体外循环。另一方面为提高竞争力，部分商业银行把取现方便作为竞争砝码，现金管理的有关要求被无条件的“服务”需求所替代，现金支付范围被任意扩大，从而放松了对大额现金的监管。

第四是《条例》未对现金替代性金融工具加以规定。个人支票、个人本票、网上银行、个人结算账户等结算工具的推出和普及，完全可以替代现金的结算功能。但由于《条例》未对这些新型结算工具的使用和管理加以规定，导致假借名目支取现金挪作他用的现象难以监管。《条例》规定的结算起点也过低。《条例》中规定的开户银行对开户单位实施处罚权，缺少必要的法律依据。开户银行对开户单位实施库存现金监督管理，缺乏现实的操作基础。

补漏遵循的原则

新现金管理制度与细则虽然尚未正式对外公布，但是人民银行、财政部、税务总局、银监会将会以维护经济金融秩序为宗旨，秉承以下思路对办法进行修改与完善：

首先，拓宽现金监管对象。将包括个人在内的所有经济主体的现金活动均纳入管理范围。把中国境内开立账户、进行现金支取活动的所有企事业单位和个人，纳入到现金管理之中，使存款人在银行进行的现金存取业务全部纳入人民银行的监督和控制之下，从而加强现金流动的管理。

其次，完善现金管理手段。提高现金结算起点，使其基本满足现阶段国民经济活动正常现金需求；针对支取现金制定必要的规范和管理措施。规定会尽量明确，增强可操作性。控制现金使用范围：对自然人购买大额商品或服务实行强制转账。自然人使用现金购买商品或服务单笔交易金额在10万元以上的通过转账结算办理。对大额现金交易实行报告制度。自然人使用现金购买商品或服务单笔交易金额在5万元以上的销售商品，或提供服务的法人、其他组织向中国人民银行报告并保存交易记录。金融机构办理单一客户当日累计20万元以上的现金交易应当按规定向人民银行报告和保存交易记录。执行大额现金存取收费规定。法人、其他组织或自然人当日累计在同一金融机构现金存款或提取现金在20万元以上，金融机构应当收取大额现金存取费，收费标准由中国人民银行会同有关部门制定。

再次，调整现金管理目标。把掌控现金流向、打击洗钱等违法犯罪活动作为现金管理的重要目标。把现金管理的重点由以控制现金投放为主，逐步向以防范和打击利用现金进行违法犯罪活动为主转移。通过加强现金管理，规范现金收支行为，监控各类经济主体的大额现金存取和可疑资金交易，实现通过现金管理监控现金流向、有效预防打击违法犯罪。

同时，科学设置现金管理职能。商业银行追求经营利润最大化的特点，决定其不可能担负对开户单位现金管理的职责，真正落实现金管理的具体要求，取消商业银行负责现金管理的具体职能，由人民银行直接负责现金管理，加大对违规行为的惩处，有效提高现金管理效能。制定合理的惩罚措施，取消商业银行的行政处罚权，增加人民银行直接对违反现金管理规定的个人、单位进行处罚的规定，加强对商业银行违规行为进行惩处。

第四，完善银行卡和支票结算方式。随着经济的发展，除现金制度以外的其他支付结算制度也应该不断发展以适应时代要求。银行应开发防伪技术，普及支票知识。创新金融服务手段，提高支票的实用性。支票的取得、填写、使用都有严格的要求，给普及使用带来了障碍，提升金融素质需要每个社会成员的努力。银行在银行卡、支票等支付结算工具使用过程中，应尽到审慎性的审核义务。银行员工应具有扎实的专业知识和业务知识，发现新型支付结算工具使用问题，改善服务方式，保护使用者的合法权益。完善支付结算制度，需要各方制度支撑、技术支持，公安、银行和税务部门应实现信息共享，为银行卡、支票的安全使用搭建平台。立法部门应完善法律法规体系，包括《支付结算管理条例》、《违反支付结算制度处罚条例》、《银行账户管理条例》在内的一系列法律法规，使人民银行监管真正做到有法可依。

银监部门还要依法对各金融机构支付结算主体加强监管，督促其强化相互制约和事后监督工作。培育社会信用，建设良好信用环境。加快“个人支付信用信息系统”建设，推广使用支付结算“黑名单”制度，促进社会信用秩序的根本好转。建设多层次支付结算平台，拓宽服务范围。加大支付结算监管科技含量，提高监管效率。

链接：现行现金制度特点

1.要求开户单位：

一个单位只能在一家银行开设一个基本存款账户，办理现金结算业务，可支取现金。企业还可以办理一般存款账户（不得办理现金支取）、临时存款账户（可用于转账）、专用存款账户（特殊用途开立）。各开户单位的库存现金都要核定限额。库存现金限额应由开户单位提出计划，报开户银行审批。经核定的库存现金限额，开户单位必须严格遵守。各开户单位的库存现金限额，由于生产或业务变化需要增加或减少时，应向开户银行提出申请，经批准后再行调整。开户单位3天至5天的日常零星开支所需核定库存现金限额。边远地区和交通不发达地区的开户单位的库存现金限额可以适当放宽，但最多不得超过15天的日常零星开支。开户单位的经济往来必须采用银行转账的方式，只有在特定的范围，如：支付工资、出差经费等可以使用现金。现金结算的起点为1000元，各单位不得对现金结算给予优惠，大额和特定事项必须采用票据结算。不得“坐支”，即用企业的收入直接支付费用。单位之间不得相互借用现金。

2.要求开户银行：

银行应核定各开户单位的库存现金限额，保证开户单位的现金不超出规定金额；根据实际情况调整各开户单位的库存现金限额；审核开户单位提出的特殊要使用现金的情况，如：火灾、交通不便等；鼓励银行开展代发工资、转存储蓄存款等；开户银行不得缩短收款时间，要建立非营业时间收款制度。

3.要求开户个人：

开户时必须是本人凭身份证到银行。银行严格核对存款人身份证明文件的姓名、身份证件号码及照片。如果个人要进行如以下情况的转账，除了要有齐全的证件外，必须要有书面证明作为转账依据，不然银行可以拒绝转账：账户资金集中转入，分散转出，跨区域交易；账户资金快进快出，不留余额或者留下一定比例余额后转出，过渡性质明显；拆分交易，故意规避交易限额；账户资金金额较大，对外收付金额与单位经营规模、经营活动明显不符；其他可疑情形。

为了防止个人从事洗钱活动，办理大额现金业务应遵守以下规则：为个人存款人办理单笔5万元以上现金支取业务的，银行应核对存款人的有效身份证件。对于他人代理办理的，银行应严格审核存款人及代理人的身份证件，并留存存款人及代理人的身份证件复印件或者影印件。对于单笔或者当日累计人民币交易20万元以上的现金支取、现金票据解付及其他形式的现金支取，银行应按规定向中国反洗钱监测分析中心报告。有合理理由认为现金支取与洗钱、恐怖主义活动及其他违法犯罪活动有关的，银行应按规定报告中国反洗钱监测分析中心，同时向中国人民银行当地分支机构报告。存款人通过自动柜员机支取现金，每卡每日累计不得超过人民币2万元。