论立法协商的必要性和可行性

胡照洲

（武汉市政协，湖北 武汉 430010）

什么是立法协商？从理论上讲，立法协商有广义和狭义两大类别，本文主要是讲人民政协的立法协商，是一种狭义的特定的概念，极其重要的新概念。因此笔者认为狭义的立法协商主要是指行使国家立法权的全国人民代表大会及其常务委员会在正式通过宪法修正草案以及法律、法律决定草案以前，或国务院根据宪法和法律在制定行政法规前，或拥有立法权的地方人民代表大会及其常务委员会在制定地方性法规前，将其草案提交全国政协及其常务委员会或地方政协及其常务委员会进行政治协商，听取意见和建议，尔后仍然由全国或地方人民代表大会及其常务委员会或国务院审议决定的一种制度化规范化程序化的过程。

一、毛泽东是我们党和国家践行立法协商的光辉典范

第一，1949年一届政协全体会议审议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，是毛泽东领导立法协商的一次伟大实践。

本次立法协商事关建国大业，主要是充分听取各民主党派、无党派人士和出席一届政协会议代表的意见建议，历时百余天。

在筹备阶段（6月15日—9月20日），负责起草共同纲领的第3小组，对初稿反复讨论修改7次后形成草稿，45个单位和特别邀请人士并662位政协代表分组讨论2次，尔后第3小组又讨论2次，筹备会常务委员会讨论2次，筹备会全体会议审议草稿基本通过。

在会议阶段（9月21日—9月30日），9月22日周恩来在一届政协全体会议上作关于草拟共同纲领的经过及其特点的报告，并提交全体会议审议，受到各民主党派领导人的认同和赞扬，9月29日一届政协全体会议通过，完成全部法定程序，以法律形式宣告中华人民共和国成立。

共同纲领是一部从新民主主义走向社会主义的政治纲领，是召开全国人民代表大会制定国家宪法前这一特定历史时期的临时宪法。

共同纲领是中国共产党和各民主党派老一辈领导人从中国国情出发、借鉴国外经验、精心比较后选择的政治制度和政治理想。

共同纲领的主要条款，是之前毛泽东在中共七大政治报告中确定的路线方针政策，是通过多党合作的政治协商会议把党的主张转化为国家意志的圆满成功。

第二，1954年一届人大全体会议审议通过的《中华人民共和国宪法》，是毛泽东领导立法协商的又一次伟大实践。

1953年1月13日中央人民政府委员会第二十次会议，决定成立由毛泽东为主席的宪法起草委员会。

1954年1月9日起，毛泽东在杭州住了两个月，亲自动手，带领起草小组，完成了宪法草案初稿起草工作。1954年3月23日，毛泽东主持召开宪法起草委员会第一次会议，26位宪法起草委员会委员出席会议，委员中有宋庆龄、李济深、张澜、黄炎培、沈钧儒、陈叔通、程潜等民主党派中央、全国工商联领导人和无党派代表人士，直至6月11日，毛泽东主持第七次会议，历时81天。

1954年6月14日，毛泽东主持召开中央人民政府委员会第三十次会议，一致通过《中华人民共和国宪法草案》，并决定公布宪法草案交付全国人民讨论。在此后近3 个月时间里，全国有1．5亿人参加讨论，对宪法草案表示热烈拥护，同时提出了110 万条修改、补充意见和建议。9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《中华人民共和国宪法》，会议代表1197人，同意票1197张。

黄炎培说，这部宪法是中国自有历史以来第一部人民的宪法。毛泽东认为，这次起草宪法草案的一个成功经验，是采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法，今后一切重要的立法都要采用这个方法。

实践证明，1954年国家宪法是1949年共同纲领的继承和发展，现行国家宪法是1954年国家宪法的继承和发展。

二、立法协商的必要性和可行性分析

中华人民共和国的一切权力属于人民，人民有权利对宪法修正草案以及法律、法规决定草案，发表意见和建议，多年来关于开门立法的理论和实践，证明从广义讲立法协商也是必要的可行的。

国家宪法、法律、法规从总体说，是人民权利、利益和意志的体现，是由国家制定或认可，由国家强制力保证执行的行为规则。宪法规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。

国家宪法、法律、法规具有人民性、全局性、统一性、长期性、稳定性、权威性和强制性等特点，是国家政治生活的精髓，中共和各民主党派都必须以宪法为根本的活动准则，不以领导人的改变而改变，不以领导人注意力的转移而转移。

提出立法协商是否会引起误解，是否有超越政协职能之嫌。实践证明，立法协商是政治协商的灵魂，是职能所在，是应有之义。18年前提出这个课题有理有据，时至今日，民主政治建设已经进入到拓展人民有序参与立法途径的新时代，立法协商已经彰示统一战线的重要法宝作用、人民政协的大有作为和多党合作事业的青春魅力。

2013年2月27日《人民政协报》头版头条报道：南京市政协全程参与立法协商／为党政决策和法规完善提供重要参考。笔者系统地在百度上搜索了100余条信息，拜访了全国政协以及诸多地方政协官网，发现立法协商不是梦，已经得到诸多地方党委、人大、政府的认同和支持，已经在全国诸多省、自治区、直辖市政协、副省级城市政协、省会城市政协以及一些地市级政协悄然兴起，可以感觉到人民政协已经开始进入立法协商的新时代。

三、立法协商的必要性和可行性依据

第一，1982年邓小平主持的、中共中央同意的、经过法定程序审议通过的《中华人民共和国宪法》和《中国人民政治协商会议章程》，都包含有立法协商的内涵，为立法协商提供了充分的法理依据。《宪法》第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。

《章程》第二条规定：政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。

第二，中共中央的各类文件对此内容进行了规定。1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》规定：民主党派参政的基本点是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。

1995年《中共中央关于转发〈政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定〉的通知》规定，政治协商的主要内容包括：国家在社会主义物质文明建设、社会主义精神文明建设、社会主义民主法制建设和改革开放中的重要方针政策及重要部署，政府工作报告，国家财政预算，经济与社会发展规划，国家政治生活方面的重大事项，国家的重要法律草案，中共中央提出的国家领导人人选，国家省级行政区划的变动，外交方面的重要方针政策，关于统一祖国的重要方针政策，群众生活的重大问题，各党派之间的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。

2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》规定，协商的内容包括：中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要同民主党派协商的重要问题等。

2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。

人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。

第三，2000年《中华人民共和国立法法》倡导民主立法、科学立法，为立法协商提供了直接的法律依据，开创了中国立法历史的新辉煌。

《立法法》第五条规定：立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。第三十四条规定：列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。第三十五条规定：列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。第五十八条规定：行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

四、人民政协在立法协商上的三大优势

第一，有利于学习和实践中共十八大关于健全社会主义协商民主制度的理论创新和工作部署。

十八大确认，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。十八大要求，要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。十八大强调充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。

应当说，十八大讲到这样一个深度，是史无前例的，是社会主义民主政治建设理论和实践的丰富和发展。在十八大报告中虽没有立法协商一词，但是尽在不言中，因为，立法协商是应有之义，是寓于其中，是协商民主的最高境界。到十八届三中全会关于立法协商就有了明确规定。从内容和形式两个层面考察，立法协商都是社会主义协商民主制度的丰富和发展。

第二，有利于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设。

十八大认定，中国特色社会主义道路，中国特色社会主义理论体系，中国特色社会主义制度，是党和人民九十多年奋斗、创造、积累的根本成就，必须倍加珍惜、始终坚持、不断发展。十八大指出，中国特色社会主义制度，就是人民代表大会制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度。十八大要求，坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，加强同民主党派和无党派人士团结合作，促进思想上同心同德、目标上同心同向、行动上同心同行，加强党外代表人士队伍建设，选拔和推荐更多优秀党外人士担任各级国家机关领导职务。

实践证明，立法协商是进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的头等大事，是各民主党派发挥参政党作用的头等大事，是中共和各民主党派同心同德同向同行的头等大事。

1993年2月22日时任全国人民代表大会委员长的万里主持召开七届全国人大常委会第三十次会议，专题商议中共中央2月14日提出的《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议案》，李崇淮委员（民建中央副主席、武汉市民建主委、武汉市政协副主席）在大会发言中明确提出了把基本政治制度写入国家宪法的建议。万里委员长当即表示赞同。

会后，孙起孟副委员长（民建中央主席）感到事关重大，主持召开了一次民建中央主席会议，3月1日向中共中央提出了《关于在宪法中明确规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的建议》。

3月6日江泽民总书记主持召开各民主党派中央、全国工商联领导人和无党派人士民主协商会，孙起孟再次向总书记建议把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度写进宪法。

3月10日中央修宪领导小组副组长王汉斌回告起孟主席，中共中央完全同意民建中央的建议。3月14日中共中央向第八届全国人民代表大会第一次会议主席团，及时地提出了《关于修改国家宪法的补充建议案》，建议在宪法序言第10自然段末尾增加：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”1993年3月29日第八届全国人民代表大会第一次会议审议通过了关于修改国家宪法的建议案和补充建议案。

基本政治制度写入国家宪法，是中国政治体制改革的一个成果，是立法协商的一个范例，是同心同德的一座丰碑。

第三，有利于推进人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能的制度化、规范化、程序化建设。

十八大认定，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，必须充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。十八大要求，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好地协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。

笔者在30年统一战线和人民政协工作实践中，深切感受到全国政协和地方政协，为立法协商做了许多有益的探索和实践，特别是运用提案、建议案为立法协商发挥了重要作用。

1995年2月28日八届全国人大常委会第十二次会议通过的，我国历史上第一部法官法、检察官法，立法前在全国政协法制委员会进行了研究讨论，委员们听取了高法、高检的情况介绍，提出了宝贵意见建议。民盟中央和民进中央提出的关于制定义务教育经费投入条例的提案，国家教委非常重视，有关内容被吸收到《中华人民共和国教育法（草案）》中。

2013年7月9日《人民政协报》头版头条报道：“七年立法协商路——济南市政协立法前协商的成功实践”，这里的立法协商已经制度化规范化程序化，读罢让人感觉鼓舞。

济南市人大、市政府坚持开门立法，把政协的立法协商看作是提高立法质量的有效途径之一，主动邀请协商，虚心接受意见建议。市政协高度重视，精心组织，保证了立法协商的质量。

济南市政协主席殷鲁谦说，立法计划性较强，在确定协商议题，做好协商准备，组织协商活动等环节上易于操作，立法协商已与提案、委员视察等经常性工作一样，写进常委会工作报告和工作要点。殷鲁谦最精彩的一句话是：“健全社会主义协商民主制度，立法协商可以走在前面。”

2013年9月7日《人民政协报》发表了一篇记者专访，说的是李汉秋（第七、八、九、十届全国政协委员、农工党中央宣传部部长）从2004年起，多次提案将孔子诞辰设置为教师节。2012年9月教育部答复同意，已列入立法规划。2013年9月5日国务院法制办公室公布《教育法律一揽子修订草案（征求意见稿）》，拟规定每年9月28日为教师节，待全国人大常委会决定，李委员用自己的学识做出了奉献。

实践证明，政协提案是政协的一项全局性工作，经过几十年共同学习和研究，已经实现制度化规范化程序化。立法协商同样是政协的一项全局性工作，是一项计划性强、操作性强、法制性强的全局性工作，是一项寓立法协商于专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商之中的全局性工作，在推进政治协商、民主监督、参政议政职能制度化规范化程序化建设中，可以走在前面。

笔者注意到2012年10月11日互联网上发表的一篇评论，说中国立法步入平民时代。文章称赞十年来全国人大及其常委会在立法思想、理论、理念等方面积累了丰富经验，其主要特点是民主立法和科学立法，把立法协商看作是阳光下的民主事业。

实践证明，立法协商不仅是完全必要的，而且是切实可行的，十八大已经向全党提出健全社会主义协商民主制度的伟大号召，现在的关键是善于学习，勇于实践，把立法协商作为政治协商的第一要务，旗帜鲜明地倡导立法协商，循序渐进地推进立法协商，在为全面建成小康社会而奋斗的伟大事业中，形成新的气势，开创新的局面。