人民监督员制度的现状与完善

黄明高

（湖南警察学院侦查系，湖南长沙410138）

人民监督员制度的现状与完善

黄明高

（湖南警察学院侦查系，湖南长沙410138）

我国的人民监督员制度自2003年创设以来，走过了十一年的历程。在此期间，无论是理论研究方面还是实践探索方面，均可谓成果显著。然而，受制于与生俱来的“内部性”这一特性，在表面繁荣的背后实则暗藏着发展的危机，故必须通过深层次的改革来解决。因此，全面总结人民监督员制度的运行现状，分析问题产生的根本原因，研究人民监督员制度的改革重点十分迫切。

司法制度；司法改革；人民监督员制度

一、人民监督员制度的源起

我国检察机关代表国家利益对刑事犯罪进行审查起诉；而宪法和刑事诉讼法又同时赋予了检察机关法律监督者的地位。这种集追诉和法律监督于一身的设置一直广受理论界争议。尤其是在检察院办理职务犯罪案件中，检察机关既是侦查机关，又是追诉机关，同时还兼具法律监督者的身份。这种特殊的权力配置，受到了检察理论界的强烈质疑，现实运行中也存在诸多的问题。为了消除检察机关办理职务犯罪案件过程中面临的各种诟病，人民监督员制度应运而生。2003年10月，最高人民检察院下发了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，在全国10个省、自治区、直辖市开展试点工作。2010年10月，最高人民检察院下发《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》），部署在全国检察机关全面推行人民监督员制度。2012年胡锦涛同志在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告中指出：“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。这为人民监督员制度的发展提供了良好的政治契机。

二、人民监督员制度运行中存在的问题

由于中央的政策支持，尤其是党的十八大以来推进司法改革的明确决定，加上检察院自身推进检务改革、促进司法民主的需求等多方面的因素，人民监督员制度发展迅速。十年来，无论是理论研究方面还是实践探索方面，均可谓成果显著。自2003年最高人民检察院决定试行至今，“全国检察机关共选任人民监督员48000余人次，监督各类职务犯罪案件42000件。”①《法制日报》，2014年3月24日，第003版。据最高人民检察院在2014年3月10日的第十二届全国人民代表大会第二次会议的工作报告显示，2013年全年人民监督员共监督各类职务犯罪案件2938件。然而，由于制度顶层设计的局限性，这种表面繁荣的背后实则暗藏着发展的危机.在现行的制度运行下，这种瓶颈问题，必须通过深层的改革来解决。理论方面，主流观点均呼吁推进改革，而实践中的作法普遍是在现有的框架内修修补补。通过对各地的探索实践总结发现，人民监督员制度已经异化为一种万能橡皮擦。具体存在以下问题。

一是借此制度加强检察机关自身的宣传工作。典型的如，在检察机关的主导下，邀请人民监督员参与接访息访工作，参与各类检查工作和执法活动等。接待来信来访群众本是检察机关的职责，不得让渡和推脱，更不允许走过场。又如让人民监督员参与案件的质量评查工作。这种作法出发点是好的，看上去也是无瑕疵的，实际上却超出了人民监督员的职责范围。案件评查应该是检察院对案件把关的一项内部审查制度，一般由资深的检察员从程序和实体两个方面对案件质量把关。而人民监督员显然是没有能力从专业层次和内部管理的角度对案件进行审查的。

二是盲目改革。这类作法通常超出了现有法律制度的约束，有违法违宪之嫌疑。然而在大力推行人民监督员制度的大背景下，鲜有人理性思考其正当性。多数地方实行人民监督员列席检察委员会制度。笔者认为，这种作法是对现有司法制度的肆意冲击，也是对检察权的不严肃态度。检察委员会是《中华人民共和国检察法》、《人民检察院组织法》规定的一项审查制度，是不公开进行的。有些检察院邀请人民监督员旁听庭审提意见。我国法律规定了审判公开制度，任何公民在不存在法律排除的情况下，可以旁听庭审。检察机关邀请人民监督员旁听庭审，往往是期待其作出正面评价，这使得他们旁听庭审并无实质性的监督意义。年初，山东某县出台了《关于对刑事被害人救助工作实行人民监督员的决定（试行）》。这种作法随意扩大人民监督员的监督范围，名不正言不顺，除了吸引注意力外，无实质意义。近日，内蒙古自治区出台《深化人民监督员制度改革实施方案》，对已经明确的监督工作全面开展，而且还进一步扩大了人民监督员的工作范围。其中一些规定超出了现有法律制度的范围，是无效的。

三是把人民监督员工作与人民代表大会制度、政协制度混为一谈。例如，多地检察机关在开展党的群众路线教育活动中，邀请人大代表、政协委员、人民监督员开座谈会，征求他们对检察机关在群众路线教育实践过程中的意见和建议。人民代表大会制度是一项根本的政治制度，其代表人民对各个司法机关的全面工作进行监督是宪法赋予的权力。而人民监督员制度作为检察院提出设置的一项规定，不应该与人民代表大会制度混为一谈。还有的地方邀请人民监督员、特约检察员对某一执法环节进行监督。人民监督员不应是万能的，他们没有精力也没有能力应对检察院赋予的重托，勉强为之，有走过场、作秀之嫌疑。

三、人民监督员制度的完善

通过总结各地实践发现，各地检察机关积极发挥集体智慧，参与改革的精神诚然可贵，然而有些制度性难题是绕不过去的，制度性的症结应该依靠深化改革来完成。经过十年的探索，人民监督员制度进一步改革的时机已经成熟。对照人民监督员制度的现有规定，不难发现，之所以出现如此多的“新招”就是因为制度没有定型，没有刚性。笔者认为，需要从以下几个方面予以完善。

（一）法律依据

人民监督员制度的法律依据问题是理论界研究的老话题，也是制约该制度发展的瓶颈问题。“在通过一段时间的实践后，应当总结经验将这种内部制度上升为一种法律制度，通过国家立法或者地方性立法，使这一制度具有一定的自主性。”著名法学家龙宗智教授如是说。2013年9月，在人民监督员制度建立十年之际，来自全国检察机关的代表、律师、法学家齐聚郑州召开了研讨会。会议主要就立法、监督范围、选任机制等方面的内容进行了深入探讨，呼吁立法是主流意见。一名参会代表直白地阐述了他的意见：“如果不立法，人民监督员制度将会缺乏生命力。”在今年的全国政协十二届二次会议上，全国政协委员、中国警察协会副主席、吉林省法学会会长李申学提案呼吁将人民监督员制度纳入法律规范。他认为：“人民监督员对检察机关的执法活动实施监督，应该获得立法授权”。①学界广泛呼吁被害人参与庭审，实践中尚未发现有此作法，河南省只是规定被害人及其家属可以旁听。此外，安徽省还引入律师作为拟被减刑假释罪犯的代理人参与庭审。从十多年前的探索到今天的迅速发展，已有600余人次的全国人大代表、政协委员提出48项立法的议案、提案和建议。今年两会期间，全国人大代表、四川省检察院检察长邓川就曾提出建议：尽快启动人民监督员制度的立法工作。监督人员的组成，监督范围如何划定，监督效力强制性等问题都得待立法一锤定音。目前，实施人民监督员制度的直接依据就是《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，以及中央的政策性决定。这种情形直接导致了人民监督员制度运行十多年后，还停留在内部的柔性运行框架内。笔者认为，可以由全国人大常委会出台《人民监督员法》，就如何实行人民监督员制度，及其人员选任、监督范围、监督程序、监督效力和制度保障等方面作出规定。同时，修改《人民检察院组织法》，把人民监督员制度明确写入其中。

（二）人民监督员的工作机构设置与保障

人民监督员工作机构的设置问题直接影响到制度的性质和实际效果。目前，根据《规定》，人民监督员办公室设立在检察机关，其履行工作职责的经费由检察机关给予补助，可以说是由检察院全面主导人民监督员工作的开展。《规定》中设定的程序完全由检察机关主导。这种设置模式使得由检察机关选出的并给予经费保障的人民监督员难以获得公信力。人民监督员制度的核心弊端就是其“内部性”。因此，改革的首要任务应是把人民监督员办公室从检察机关脱离开来。根据我国的国情，可以考虑将其设置于各地政府的法制办公室，专门配备一套人员，以利于公正、有效地组织、引导人民监督员工作。人民监督员办公室人员和人民监督员的选拔要求应当区别开来。人民监督员办公室人员应当具有法律专业背景，以便于有能力对人民监督员的监督工作进行专业的引导。

（三）人民监督员的组成与选任

现行的《规定》对人民监督员的要求是“公道正派，有一定的文化水平”，改变了过去的“公道正派，有一定的文化水平和政策、法律知识”的要求。应该说最高人民检察院的改革探索具有进步意义。但实践中选任人民监督员往往注重“精英化”，也就是把学历、法学专业背景或者相关工作经历作为考虑因素。有的甚至要求人民监督员要有一定比例的人大代表和政协委员。这种设置的初衷是考虑到监督能力和政治觉悟的问题，有一定的合理性。然而笔者认为，一方面，作为一项代表民意的制度就应当充分地反应真实的民意，应有广泛的代表性。其意见是否合法合理，是否应该被采纳，如何采纳那是效力设定时应该考虑的问题。在人员选任环节应该充分体现平民化、来源的广泛性。况且对于人大代表、政协委员，法律已经有了一套对其监督的程序。另一方面，如果设置了专门的人民监督员办公室，缺乏专业指导的担忧就不存在了。在人员的产生方面，笔者赞成以自我推荐为主，改变过去单位推荐的作法。同时，可以利用报纸广播电视等传统途径，尤其是微信微博等各种网络新型工具加强宣传工作。可以利用网络报名、考试选拔等方式来进行人员的筛选。

（四）监督范围

人民监督员制度设计之初，检察机关主要考虑的是消除公众对自侦案件的质疑，是主动创造出的一个公众对自侦案件进行监督的机会，整个制度均由检察院设计和控制。而如今，法治环境发生了变化，不应该还局限于最初的思路，应该尝试大胆地改革。目前，职务犯罪案件仅仅是检察机关办理的一小部分案件，刑事案件迅速增长，而司法资源是有限的。检察机关获得了越来越多的自由裁量权，按照“权力不被有效监督就会被滥用”的规律，滥用检察裁量权的危险性不仅存在于职务犯罪案件当中，同时也存在于普通刑事犯罪案件当中。在此过程中，民众改革的呼声越来越强烈。同时，从大的法治环境来说，检察制度改革这一话题的讨论也越来越激烈。笔者认为，可以以此为契机，在诉讼阶段进行监督。

（五）监督程序和效力

根据目前的规定，人民监督员的意见及承办人员的意见，检察长和检察委员会都有权力审查。如果人民监督员对办案部门的拟处理意见没有异议，那么案件将进入刑事诉讼法规定的下一个程序。而如果人民监督员不认同办案部门的拟处理意见，那么相关材料就会移交检察委员会讨论，检察委员会可以不采纳人民监督员的意见。而此时人民监督员的监督程序已经结束，不能再作出程序性和实质性的决定。这种软性的监督机制有点走过场的嫌疑，很难对检察权形成有效制约。当然检察权是不能让渡的国家权力，如果赋予人民监督员过于刚性的权力就有让渡检察权之嫌，是违宪的。因此，既要考虑人民监督员的决议有一定的约束力，又要考虑不得对检察权构成冲击。笔者认为可以通过增强程序参与度来达到约束检察权行使的目的，而不是过分追求人民监督员决议的实体效力。比如设立告知程序，告知当事人可以申请人民监督员进行监督。将人民监督员的监督决议书放入案卷等也是一种很好的监督方法。

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1673―2391(2014)09―0153―03

2014-08-04责任编校：谭明华