创新社会管理之城市管理

韩大贤

(南京大学，江苏 南京 210093)

创新社会管理之城市管理

韩大贤

(南京大学，江苏 南京 210093)

[摘 要]改革和创新城市管理、建立城市管理新模式是创新社会管理的一大基本任务。在创新社会管理的视域下构建新型城市管理模式要转变城市管理理念、重塑城市管理价值追求、创新城市管理体制机制，坚持正确的方向并注意解决城市管理创新过程中遇到的问题。

[关键词]社会管理 城市管理

一、重塑城市管理的价值追求

无论是传统的城市管理模式，还是社会转型中的新型城市管理模式，都务必遵循为人民服务的根本宗旨。在此根本宗旨指导下，努力使城市管理适应时代要求，重塑城市管理的价值追求。

1、依法管理是城市管理创新的重要价值追求

城市管理实际上就是对人的管理，其基本任务是协调社会关系、规范社会行为、解决城市问题、化解城市矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定。为此，必须建构城市管理主体的行为规范体系，明确各种主体行为的基本法律规范，完善城市管理领域的法律制度；必须提高法律权威，强化城市管理主体行使权利、履行义务、承担责任的规则意识和法律意识，依法进行城市管理、提供城市公共服务，保障城市居民的合法权益。因此，依法管理既是城市管理创新的题中应有之意，也是城市管理创新所要实现的重要价值目标。

2、社会善治是城市管理创新和法治社会的共同价值目标

社会善治是指城市管理和服务行为符合现代社会伦理价值、道德规范和法律的基本要求。它包含三个方面的内涵：一是理念之善，主要指城市管理的根本价值理念与现代伦理价值和道德规范的一致性；二是制度之善，它是指城市管理和服务制度符合现代伦理价值和规范要求，实现制度正义；三是行为之善，它是指城市管理行为具有伦理道德上的正当性，实现行为正义。

二、创新城市管理体制机制

随着城市管理所面临的环境不断变化，现有的城市管理体制，包括管理模式与管理手段都面临新的挑战。中国城市化转型要求实现城市经济发展与社会利益兼顾的新型城市管理体制，实现由政府、企业、社会多元化参与治理的综合管理模式。改革城市管理体制应遵循的基本原则是：从转变政府职能入手，实行管理重心下移，完善两级政府、三级管理、四级网络，明确区和街道的职责和功能，实现统一领导、分级管理；理顺条与块的关系，条块结合、以块为主，强化城区、立足社区，理顺综合管理与专业管理的关系，专业性强的管理以条条为主，综合性强的管理以块块为主，以基层为主；强调综合执法、协调行动，重构权力与利益的关系，使公共服务与公共权力的关系不涉及任何私利；管理主体多元化、大众化，构建以政府为主体、吸纳居民和非政府组织参与的管理主体结构，超越以政府为单一中心的传统管理模式，突破政府行政行为的局限，通过政府、市场和社会的多主体联合治理改变政府以行政命令作为单一手段管理城市的局面。在上述原则指导下，政府应着力建设信息化、包容性、参与性、预防性城市管理机制。

1、信息化城市管理

信息技术在城市公共管理领域的不断深入和普及，尤其是电子政务系统和地理信息系统的建立，为在城市管理中实现管理主体多元化奠定了技术基础。中国许多城市的管理中出现了扁平化管理和网格化管理等现代管理理念，推进了精细、敏捷的城市管理体制创新。[1]一方面，城市管理创新借助信息技术和社会力量在政府层级、职能和部门之间对多种智能进行了全方位的贯通。另一方面，数字化和信息化也只有与政府管理模式的变革相结合才能实现。现代信息技术可以改变传统的层级化公共组织架构，建立网络型组织，通过改变政府运作流程和服务职能，建立以公众为导向的政府，从而改变政府管理结构，实现国家、市场与社会的共同治理，促进全方位的城市管理改革和提供高质量的公共服务。

2、包容性城市管理

社会主义市场经济体制改革的快速推进，促进了当代中国社会的解传统化：一个越来越开放、越来越分化、越来越流动、越来越多样的现代社会日渐形成。[2](P84)这就要求政府将“包容性”( inclusion) 作为公共治理、城市的理念和方式。[3](P107)包容性城市管理尊重公民权的基本价值和社会差异，通过民主参与的公共治理结构来寻找解决社会矛盾的有效途径。构建社会主义和谐社会，要求发展“包容性民主”，作为克服当前多重社会危机的现实路径。[2](P99)

3、协作参与型城市管理

协作性城市管理主张共享权力——城市管理秩序是“合作生产”，解决城市管理问题的最佳办法是政府、市场、社会以及公众共同努力，发挥比较优势，促进资源整合。城市管理的核心是维持城市管理秩序，秩序的有效维护取决于城市管理的制度化与公共参与的扩大。因此，城市管理，一方面是加强城市管理制度建设，开发城市管理的体制资源；另一方面是扩大公共参与，推行参与型城市管理，让更多的“利益相关者”参与公共决策，使公共参与和民主治理成为导性的城市管理模式，再造新的城市管理权力结构。[4]在目前政府主导型的城市管理体制下，政府要为社会自身的成长和发展提供更大的空间，培育更多的城市管理主体，并在政府与社会之间建构协商合作机制，需要设计参与式决策过程，促进政府与社会之间的互动和交流，并保证在推动城市管理体制总体转换的各种“合力”中，使积极的、具有正效应的力量占主导地位。

4、预防性城市管理

一个有效的城市管理模式是把问题解决在发生之前，而不仅仅是出了问题后如何解决，这就要求提高城市管理主体的战略思维能力、预警能力、监测能力和迅速反应能力。有预见的城市管理主体要做两件根本性的事情：使用少量钱预防问题，而不是花大量钱治疗问题；城市管理主体在作出决定时，尽一切可能考虑到未来。[5](P205)预防性城市管理重视城市稳定风险评估和城市管理矛盾预防治理，预料未来，而非成为“未来盲”。“十二五”规划纲要提出：“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制。……坚持预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立健全统一指挥、结构合理、反应灵敏、保障有力、运转高效的国家突发事件应急体系，提高危机管理和风险管理能力”，这表明中国政府在“十二五”期间决心进一步加强社会稳定风险管理和社会矛盾预防治理能力建设，构建风险和矛盾评估与预防预警、危机和灾难应对控制、危机和灾难后重建管理的预防性政府治理制度框架。

三、加强城市管理能力建设

1、加强政府能力建设

强有力的政府不仅是推动城市发展的重要保障,更是城市进步的强大推手。历史和现实表明,当重点放在职能界定上时,强调的是在特定条件下的可行性,是用所处阶段和规定概念去描述；当重点放在能力建设上时,则强调在行为方式上的可操作性,强调的是达到目的所用的手段,或更为宽泛地说,强调的是怎样的能力建设才能带来效果。其实,就中国社会所处的发展阶段来说,再定功能与能力建设二者同样重要,分别表明了政府“该做什么”和“应如何做”，这并不是在各不相干的两条路上跑车。当注意力完全集中在“该做什么”时,会造成一种纯理论的规范主义；当仅仅强调“应如何做”时,就会跌进唯工具主义的陷阱。因此,就政府城市管理而言,需要进一步以科学的精神解决以有效性为依归的政府能力建设问题。

2、加强公众能力建设

公民参与城市管理是大势所趋，既凸显了权利的落实，也具有正当性基础。从某种意义上来说，公民具备达成理性共识的能力，这也是在社会管理大格局下的城市管理应该认知到的一个事实。城市管理是与公民切身利益相关的公共事业，诸如城市规划和环境卫生等公共服务，承载着公平正义以及利益合理分配的内涵。以民生为先导，在实际的交互实践理性中，通过政府引导、放权、培育和推动，社会自我管理能力会得到提升，也将意味着公民在互惠准则、和谐共融等方面理性共识能力的提升，如此，将对城市管理中的政社互动大有裨益。

四、正确处理创新城市管理的若干问题

要推进城市管理创新这一宏大的系统工程，必须坚持创新改革的正确方向并正确辨析、妥善解决关于城市管理的重大问题。

1、坚持正确的方向

2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”党委领导，既要发挥好党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，又要组织动员基层党组织和广大党员积极投身于直接服务群众的工作；政府负责，主要是提供更多更好的城市管理服务，努力使城市管理主体的管理更加有效；社会协同，主要是发挥好基层群众性自治组织、社会组织、企事业单位的协同作用，形成城市管理主体各方力量互联、互补、互动的城市管理和公共服务网络；公众参与，主要是动员组织群众依法理性有序参与城市管理和公共服务，实现自我管理、自我服务、自我发展。

2、要正确认识城市管理创新与化解社会矛盾、公正廉洁执法的关系

三项重点工作密切联系、相辅相成： 城市管理创新能够提供改革和发展的新资源、新元素、新动力，改善城市管理有助于减少社会矛盾，改善执法状况；而化解社会矛盾、公正廉洁执法为社会管理创新提供了更大的空间、更好的条件。

3、要正确认识城市管理创新的基本法治界限

创立新制度、建立新机制、采用新方法，涉及到一些基本的要求和规则，总体上概括为:对于公民来说，属于选择性、赋权( 权利) 性、授益性的创新举措和制度规范可以宽松一点，属于禁止性、限权( 权利) 性、损益性的创新举措和制度规范则应非常谨慎和严格对待；创新举措和制度规范的出发点、目的性必须正当，必须坚持以人为本，实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡，尽可能体现帕累托改进，降低成本，减少伤害;创新举措和制度规范的社会效果应有助于贴近其出发点和归宿点。

总之，城市管理工作的根本目的在于服务城市发展，在创新社会管理的新视野新视域下，城市管理也亟待创新。通过观念的转变、价值的重塑，引导体制机制创新，在坚持正确方向的前提下注意解决实际问题，新型城市管理模式一定能够实现其根本宗旨。

参考文献：

[1]兰乾威.公共服务的流程再造：从“无缝隙政府”到“网格化管理”[J].公共行政评论，2012,(2).

[2]鲁恂·W·派伊.政治发展面面观[M].天津：天津人民出版社，2009.

[3]安东尼·吉登斯.第三条道路：社会民主主义的复兴[M].北京：北京大学出版社， 2000.

[4]吕志奎.中国社会管理创新的战略思考[J].政治学研究，2011,(6).

[5]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门[M].上海：上海译文出版社，1996.

[中图分类号]C916

A

1671-2803(2014)03-0064-03

①[收稿日期]2014-04-02

[作者简介]韩大贤(1989—)，女，安徽霍邱人，南京大学法学院宪法学与行政法学2013级硕士。

贺俊春