郑州市郑东新区拆迁安置法律问题分析

李蕙杉

（河南司法警官职业学院，河南郑州 450002）

一、调研方式与调研工具

调研方式采用问卷自测形式。在郑州市郊区拆迁户中随机选择200户发放问卷进行调研，对于无能力填写问卷者，调查人员给予协助，有效问卷192份，问卷有效率为96%。调研问卷的编制由调研组进行。调研问卷的内容主要包括四个部分：第一部分：基础信息，包括调研者的年龄、性别、学历、收入、家庭人员总数、拆迁态度、家庭收入来源、家庭生活习惯，共计8题;第二部分拆迁满意度测试：拆迁补偿、回购安置、就业问卷、生活环境、生活成本、住房经济价值、安置房满意度等共计20题;第三部分：对郑州市郊区房屋拆迁的看法与建议。数据处理工具为SPSS16.0，Excel。

课题调研组在郑州市郊房屋拆迁居民中进行随机抽取，其中参与调研人员的结构构成：①性别结构：男性被访者126人，女性被访者74人;②年龄结构：年龄在25岁以下占13.5%，年龄在25—35岁占21.5%，年龄在35～45岁占38.5%，年龄在45—55岁占27.5%，55岁以上4%;③学历结构：小学及以下占35.5%，初中学历占36.5%，高中学历占17%，大专及本科学历11%;④家庭收入状况：家庭月收入在1000元以下为10.5%，家庭月收入在1000元到3000元为51.5%，家庭月收入在3000元到5000元为23%，家庭月收入在5000元到8000元为13%，家庭月收入在8000元以上为2%。

二、调研分析

此次参与调研分析的200户中，对拆迁整体满意度为76%，影响满意度的主要因素有拆迁补偿、回购安置、安置房条件、政策落实。

1.家庭收入低者拆迁满意度低于家庭收入高者。在调研中家庭月收入在1000元以下为10.5%;家庭月收入在1000元到3000元为51.5%;家庭月收入在3000元到5000元为23%，家庭月收入在5000元到8000元为13%，家庭月收入在8000元以上为2%。其中家庭月收入在3000元以下为低收入者，调研结果显示，“非常满意”为10%，“满意”为35%，“一般”为30%，“不满意”为25%。家庭收入在3000元以上调研者中，“非常满意”为23%，“满意”为38%，“一般”为28%，“不满意”为11%。由此可见，低收入家庭满意度明显低于高收入家庭。

2.高学历者拆迁满意度低于低学历者。在调研中，将高中及以上学历定义为高学历者，而将初中及以下学历定义为低学历范围。在学历结构分析中发现小学及以下为35.5%，初中学历为36.5%，高中学历为17%，大专及本科学历为11%;而在这些群众中高学历者“非常满意”为20%，“满意”为25%，“一般”为25%，“不满意”为30%;而低学历者“非常满意”为35%，“满意”为28%，“一般”为27%，“不满意”为10%。

3.拆迁态度积极者普遍满意度较高。在调研者中，对拆迁态度积极者的拆迁满意度调研显示“非常满意”为35%，“满意”为42%，一般为18%，“不满意”为5%;而拆迁态度不积极者中“非常满意”为12%，“满意”为26%，“一般”为45%，“不满意”为22%。

三、拆迁安置存在的问题

上述调查表明，拆迁户对拆迁存在相当多不满意的地方，主要表现在对拆迁补偿安置制度本身及实施的不满意、对安置房位置及条件的不满意、对拆迁时间过长的不满意及自己家庭收入降低的不满意等。此次调研反映出城建拆迁中一系列影响拆迁满意度的问题，而这些问题在全国具有较强的普遍性〔1〕，在一定程度上代表了我国现阶段城建拆迁中普遍存在的主要问题：

1.拆迁中利益分配不均

（1）拆迁补偿费用普遍偏低。马克思说过，人们所奋斗的一切，都同他们的利益相关。〔2〕在商业性拆迁中，拆迁人总是不断地追求成本的最小化，其基本手段就是最大程度压低拆迁补偿安置费用。而在行政性拆迁中，各基层政府在财政紧张的情况下，倾向于追求出让金最大化，也容易出现拆迁补偿费偏低的状况。对拆迁户来说，有限的拆迁补偿费，加之拆迁后增加的生活成本，以及近年来不断上涨的物价等等，造成了他们实际生活水平的下降。

（2）拆迁安置房位置较为偏远。基于城市整体规划或新的商业项目开发，拆迁户往往不能实现回迁。与拆迁前的自家房屋相比，异地安置的住房普遍离闹市区较远，客观上造成拆迁户在一定时间内无法公平享受到社会公共资源。加剧被拆迁户家庭成员的就业、就学、就医的困难，降低了拆迁满意度。另外，由于资金或者赶进度等问题，部分地方建成的安置房会存在一定质量问题，这也容易激起拆迁户的不满。

2.主管部门管理不到位

（1）政策操作性不强，补偿标准滞后。在实践中房屋价格是在不断波动的，而拆迁公告以及补偿标准公布以后，可能会经历几个月甚至几年的时间，才会签订拆迁补偿协议。这一段时间间隔，将导致拆迁合同中的房屋补偿标准与实际的房屋市场价格存在差距，由此产生拆迁补偿标准滞后的问题，降低了拆迁户群体的满意度。

（2）法规、政策宣传不到位，村民对拆迁补偿安置制度认识不足。拆迁补偿安置方面的法律法规具有一定的专业性，对一般村民而言晦涩难懂。虽然政府拆迁管理部门在征地拆迁前会张贴告示或召开村民代表会议，但涉及范围较窄，大部分人不能清楚地认识到如何依据相关政策法规履行自己的义务、保障自己的权益。

（3）存在拆迁程序不正当及强制拆迁的行为。2010年5月27日，郑州市须水镇发生一起强行拆迁致人死亡的事件。2010年河南晟烨置业有限公司对金帝门窗五金大世界的强制拆迁引发拆迁户强烈不满。2010年郑州市二七区为建设京沙快速路实施非法强制拆迁，将非法强制拆迁上升到政治高度，对钉子户采取恐吓、威胁、甚至付诸暴力。种种个案的发生表明拆迁过程中拆迁人的行为也是拆迁冲突的导火线。“一些地方的拆迁之所以成为火药桶，一个重要的原因就是群众工作不到位，方法简单，甚至以强迫、威胁等方式对待被拆迁群众，致使矛盾不断激化。”

（4）无就业安置与缺乏有效的就业培训。前些年的征地拆迁，部分地方采取了就业安置的补偿方式，而现阶段的补偿方式都采用货币补偿，不再使用就业安置的方式。在被征地拆迁的农民中，有部分人是依赖地上收入或房屋出租或利用自家房屋做些小生意来维持家庭开销。房屋被征地拆迁之后村民丧失了原本的营生方式，但又缺乏谋生技能，根本无法达到之前的生活水平。大部分地区缺乏专门的就业培训中心，即使有也常常流于形式，没有发挥应有的作用。

（5）拆迁队伍管理不到位，从业人员素质有待提高。北京大学法学院教授沈岿、中国人民大学法学院教授王轶都认为房屋征收实施机构禁止以营利为目的，应为政府事业单位而不应该是拆迁公司。而部分地方政府则推行基层政府拆迁部门成立拆迁公司，作为房屋拆迁的具体实施队伍，以实现拆管分离。但公司本身就是以营利为目的，加之让有限公司承担社会稳定的无限责任，更容易引发各种矛盾。具体到各个拆迁实施队伍的准入制度，存在审核不当、把关不严的问题，这使得拆迁队伍素质参差不齐。

3.拆迁人不能践行承诺

（1）补偿款不能及时到位。拆迁双方就拆迁中涉及的主要内容，如采取何种补偿方式和补偿标准、采用哪个房屋补偿评估机构等问题进行协商，达成一致意见之后，签订拆迁补偿安置协议。拆迁双方应严格按照协议的内容履行承诺，尤其是政府作为拆迁人更应该重视其信用。这样民众才能信任政府，才能提高拆迁满意度。实践中，拆迁补偿费的拖欠十分严重，许多地方政府财政上根本无钱补偿给拆迁户，却仍旧轻易许下承诺，导致政府公信力流失，引发公众不满。

（2）超前征收导致土地撂荒。有些地方把未经过审批的土地先行征收、出让，并迅速拆迁，或者把超出使用规划的房屋也一并征收、拆迁，从而产生了农民房屋被拆迁并被安置到了新的小区，而原本征收房屋的土地被严重撂荒，严重浪费了土地资源。

（3）安置房的建设与拆迁不同步。房屋拆迁补偿应当奉行“先补偿，后拆迁”的准则。而现实中普遍存在“先拆迁，后建安置房”的现象。安置房的建设，往往是由于资金链跟不上或手续不全等原因而致使进度缓慢。延迟合同上约定的交房时间，使拆迁户不能按时入住，这将极大地降低拆迁的满意度。〔3〕

四、做好拆迁安置工作的对策

1.完善政策、法规，合理分配利益

（1）引入“公共利益”确认程序。《宪法》、《土地管理法》、《物权法》及《条例》都规定了征收、征用土地及房屋的前提是基于“公共利益”，但是却都没有对其进行明确具体的表述。仅靠地方政府对是否属于公共利益进行自由裁量，容易使政治与经济活动相混淆、公共利益与商业利益相混淆。所以，首先要明确“公共利益”的判断标准，其次再进行相应的立法解释并确定其范围，最后通过一个合理的程序来考察是否符合公共利益，即建立公共利益的听证程序与监督机制。

（2）制定统一的城市房屋拆迁法，对农村房屋拆迁进行专门立法。现有规范房屋拆迁的基本依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》只是国务院制定的行政法规。所以，制定一部专门的城市房屋拆迁法律迫在眉睫。另外，我国并没有专门的农村房屋拆迁法律法规，参照适用容易滋生矛盾与纠纷，应该尽早制定符合农村、郊区房屋拆迁特点的法律规范。

（3）合理扩大补偿范围，科学制定补偿标准。相对于国外的拆迁补偿范围，我国规定的只有被拆地产市场价格、搬迁补助费、临时安置费、适当的经济损失。我国可以根据需要借鉴其土地使用权补偿、潜在收益补偿、失业损失补偿等，尤其是重视土地使用权补偿。补偿标准设立的初衷是为了弥补拆迁户实际受到的损失，能否科学地确定补偿标准直接关系着能否公平地补偿、能否保证拆迁户的合法权益。现有补偿标准都是综合损失程度与评估机构的意见给予酌情补偿。过多的不确定性与过大的自由裁量权容易引发矛盾。所以，法律应根据拆迁是否为公益目的、被拆迁的土地使用性质是否属于私房用地制定不同的补偿标准。

（4）完善拆迁工作程序。制定合理、系统的拆迁工作程序，并严守程序进行拆迁，是保障拆迁户权益的有效途径。首先，拆迁前要积极宣传、加强沟通并依法进行公示。其次，拆迁过程中应始终坚持公平与公开的原则。再次，拆迁中要保障当事人的权利，慎用强制拆迁。最后，拆迁过程中注重公民的参与，引入补偿听证程序。

2.完善拆迁管理机制，加强监督制衡

（1）明确拆迁管理部门的职责。实践中，部分地方出现一部门兼管城市房屋拆迁管理和集体土地上建设管理两项工作的情况，容易出现混淆适用政策、法规的局面。还有些地方政府部门在拆迁中既充当组织者又充当参与者，对补偿标准的制定直接干涉，对安置工作大包大揽。对此，应该明确拆迁管理部门的职责，做到权责分明。

（2）加强拆迁资金监管。一方面可以建立拆迁补偿金多层审核机制。比如评估拆迁结果低于100万元的，由拆迁办对拆迁公司、房管局对拆迁办、财政局对房管局依次实行审核;超过100万元的，在此基础上再加上主管领导及各部门召开联合会讨论通过。若补偿数额较大，应提前把数据及资料向检察部门备案。

（3）加强监督，建立阳光拆迁机制。一方面向居民发放拆迁政策法规指南，并收集拆迁户的情况反馈表，发挥民众的监督作用;另一方面房管、财政、国资、监察几个部门互相监督，共同对拆迁公司实施监督。

3.保障协议践行，增加违约成本，完善救济制度

实践中，常常出现签订拆迁协议后，拆迁人不按约定履行协议内容的情况，对此有以下三点建议：

（1）明确拆迁协议的违约责任，为承诺的践行提供法律保障。“在拆迁中，拆迁人的有限理性选择和机会主义倾向随时存在。”〔4〕“制度规范决定着利益主体的行为选择”。〔5〕拆迁人基于利益追求与制度规范不足而产生未能践行承诺的行为。所以，制度上首先要明确拆迁人不能践行承诺的违约责任及惩罚机制，以增加其违约成本从而约束其行为。

（2）利用网络平台，为承诺的践行提供社会舆论监督。建立拆迁协议履行的信息公开平台，如同网上快递送货的即时公示，拆迁协议的履行也可以通过网络接受公众的监督。

（3）完善房屋拆迁的救济制度。拆迁中，政府既是公共利益的代表，又是拆迁主体。当拆迁主体未履行补偿协议而与拆迁户发生矛盾时，充当行政复议裁决者的政府，往往不能公平、公正地解决纠纷。此时，完善救济制度，尤其是建立房屋征收纠纷仲裁制度，显得至关重要。仲裁机构的中立性更有利于拆迁补偿协议履约纠纷的解决。

〔1〕叶继红.南京城郊失地农民生活满意度调查与思考〔J〕.江苏广播电视大学学报，2011（2）：70.

〔2〕马克思恩格斯全集（第一卷）〔M〕.北京：人民出版社，1995.82.

〔3〕王锋，赵凌云.我国被征地拆迁居民满意度调查——以浙江省湖州市为例〔J〕.安徽农业科学，2010（2）.

〔4〕叶剑平.我国城市房屋拆迁的制度缺陷与路径选择〔J〕.华中师范大学学报，2010（5）：49.

〔5〕白丽云.关于强制拆迁问题的思考〔J〕.中国行政管理，2011（4）：42.