从公司信用转变看中国政府职能转变

李金昌

（华东政法大学研究生教育学院，上海 200042）

引 言

无论是改革开放前，还是改革开放后，政府职能转变就一直是我国所面临的一个重要课题，尤其是后发的发展中国家，不断追赶世界潮流，必然需要一个与时俱进的政府。在新时期下，我国的经济发展积累已达到相当程度，社会主义市场经济体制也运行得比较顺畅，但是政府管制功能过强，服务功能过弱;微观管理职能过强，宏观管理职能过弱;市场机制潜能尚未得到充分发挥的问题依然阻碍着我国社会主义事业的进一步发展前进。〔1〕党的十八届三中全会报告明确指出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，切实转变政府职能①本文所讨论的政府职能转变主要指的是政府在经济领域中的职能转变及其与市场体制的互动作用。，创新行政管理方式，建设法治政府和服务型政府。于党的十八届三中全会之前正式挂牌成立的上海自由贸易试验区，承载着推动着政府职能转变的历史使命，其在公司注册资本登记制度方面的改革，促进公司资本信用向资产信用的转变②本文所讨论的公司信用主要是指资合公司的信用，具体是指我国公司法规定的有限责任公司和股份有限公司的信用。，通过放宽市场主体准入，创新政府监管方式，建立高效透明公正的现代公司登记制度，也正是新一届政府转变职能总体部署和改革方案中的一项重要举措。③参见李克强总理于2013年10月25日在国务院常务会议上部署推进公司注册资本登记制度改革的讲话。本文正是以上海自贸区公司注册资本登记制度变革为视角，通过分析该改革所引起的公司信用转变，从而进一步阐述其对我国政府职能转变所带来的契机与影响。

一、新时期我国政府职能转变之剖析

党的十八届三中全会之后，我国将进入全面深化改革的新阶段，被国内外专家学者称为“中国的二次改革”，显然对市场的作用和政府的职能提出了更高的要求。市场机制如何发挥作用、发挥什么样的作用，政府如何履行好职能、履行什么样的职能，其实都归结于如何处理好政府和市场的关系，而政府职能转变便是其中的核心内容，因为相对于市场定位的认识性属性而言，政府职能转变既是认识性的问题更是操作性并且难于操作的问题，还是市场作用能否充分发挥的关键问题。

（一）政府职能模式的内涵

政府职能即以政府名义承担和实际承担的法定任务。它反映一个政府与各种政治的、经济的、社会的力量交互作用的关系，当这种交互作用的关系相对稳定、主要特征明晰的时候，可以认为已经形成了一种模式。一定的政府职能模式包括一定的关于政府的价值标准、政府的责任、政府的职能范围、政府的行为规范、政府的作业程序等要件。〔2〕根据政府职能在国内外的变迁史，人们以政府在经济社会发展中的作用程度为依据，把政府职能模式分为全能型或是控制型政府职能模式、审批型或者主导型政府职能模式、有限型或者服务型政府职能模式等，因此，政府职能转变就是在这些职能模式中选择恰当的模式来改革政府，以适应经济社会的发展需要。无论政府职能模式究竟是如何划分的，抑或准确与否，但是政府职能转变的趋向，不管是从发达国家政府职能转变的历史来看，还是从全面深化改革开放的现实要求来看，中国政府必然要选择从全能型、审批型的政府职能模式向有限型、服务型的政府职能模式的转变。〔3〕

（二）政府职能转变之路径

政府职能转变的路径，亦即政府职能模式的选择、政府职能的构造以及政府与市场的互动关系。2013年3月，李克强总理上任伊始就在总理与中外记者见面会上承诺，本届政府任期内国务院各部门所实施的行政审批事项将要减少1/3。后来，总理又强调，转变政府职能，就是要解决好政府与市场的关系问题，通过简政放权，进一步发挥市场在资源配置中的基础作用，激发市场主体的创造活力;就是要把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务上来。①参见李克强总理于2013年5月13日在国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话。党的十八届三中全会报告指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，建设法治政府和服务型政府。

所以，根据党和国家领导人的讲话以及党的相关文件的精神，在新的特定历史时期，我国政府职能转变的路径主要取决于当前所面临的问题。针对政府以行政审批与许可等手段提高市场门槛，通过审批中的暗箱操作过多干预市场，所以“简政放权”便成了政府职能转变的中心内容之一;针对市场机制在资本、土地等要素市场上并不是支配资源配置的主要力量，而被行政、垄断等非市场因素所替代，因此，政府在“市场在资源配置中起决定性作用”的定位中管好分内的事，扮演好服务的角色，是政府职能转变的另一中心内容。总之，有限型、服务型、推动型的政府职能模式乃我国新时期政府职能转变的路径选择。

二、上海自贸区公司的信用理念之转变

根据新时期有限型、服务型、推动型政府职能模式转变的路径选择，上海自贸区在公司注册资本登记制度方面进行了广泛而深刻的变革，通过促进公司资本信用向资产信用的转变，以带动政府“简政放权”，并尊重市场机制的决定性作用，这是因为在不同的公司信用理念的商业社会中，政府与市场所起的作用也大不一样。所以，公司信用理念的转变，在很大程度上就伴随着政府职能转变的轨迹。

（一）公司信用的含义

公司信用是一个并不复杂的概念，所以公司法学者对公司信用的概念有个较一致的共识，即在公司法领域内，对公司信用的理解应落脚于公司履行义务和清偿债务的能力上。〔4〕但是，人们对公司信用之基础的看法却未必一致，这也是不同的公司信用理念与公司资本制度形成之根源。理论上，公司可被分为人合公司与资合公司，而资合公司所谓的“资”，究竟是指公司的资本还是公司的资产，亦即公司信用的基础是公司资本还是公司资产，却是公司法上分歧不一的问题。〔5〕

公司到底以何为信用?根据公司法专家学者的不同认识，得出了两种不同的公司信用理念：资本信用理念与资产信用理念。公司资本信用理念就是公司注册资本制度实行较为严格的法定资本制，法律对注册资本的缴纳、登记、增减等作了许多强制性的要求，注册资本被视为公司信用的基础。而公司资产信用理念即公司注册资本制度倾斜于授权资本制，法律对注册资本的保持、变动等仅作少量或不作要求，而把公司信用的基础铸造在公司资产之上。显然，在公司资本信用理念下，政府拥有繁多的干预权力，市场主体的自治性却受到极大限制;而在公司资产信用理念下，政府更多扮演的是全程服务，事中、事后监管的角色，其他的事项都交给市场去安排。因此，从资本信用向资产信用的转变，也正是新时期下政府职能转变的重要内容与体现。

（二）注册资本登记制度变革与公司信用理念转变

从资本信用理念向资产信用理念的转变，是国际上公司法的发展轨迹，也是我国公司法必然的选择，更是政府职能转变的理性要求。公司信用的基础是公司资产而不是公司资本，而上海自贸区公司注册资本登记制度变革也正是以此信用理念为指导而进行的。

与我国现行公司法上对注册资本的严格规定相比②“公司法最新修正案”于2013年12月28日由十二届全国人大常委会第六次会议审议并通过，且该修正案自2014年3月1日起实施，所以，现行公司法不包括最新修正案的内容。，上海自贸区对公司注册作了十分宽松的要求。根据相关规定：除法律、行政法规、国务院决定对注册资本最低限额另有规定之外，取消我国公司法上有关最低注册资本的规定;除法律、行政法规对公司注册资本实缴另有规定之外，实行注册资本认缴登记制，取消公司实缴资本登记制;取消公司设立时全体股东的首次出资额及比例、货币出资比例，缴足出资期限等的强制性规定，并允许股东对认缴出资额、出资方式、出资期限等自主约定，但应记载于公司章程，缴纳出资验资程序也被取消;同时，取消年检制度，出资缴纳情况、公司年度报告以及公司经营异常名录信息等通过市场主体信用信息公示系统向社会公示，任何单位和个人均可查询。①参见《国家工商行政管理总局关于支持中国（上海）自由贸易试验区建设的若干意见》（工商外企字〔2013〕147号）。

显然，同现行公司法的资本制度规定相比，上海自贸区的公司注册资本登记制度变革破除了注册资本的各种壁垒，当公司法最新修正案生效后，法律对公司的注册资本几乎没有要求，因而以注册资本为基础的公司信用理念也必将逐步“瓦解”;另一方面，上海自贸区又强调公司信息披露机制与企业信用的建设，而此正为公司资产信用理念之要求，因为从财务上来看，公司资产，包括有形与无形的资产，才是公司的真正实力体现，而公司资产主要形成于公司资本与负债两部分②公司的资产主要产生于两部分：一部分是公司的资本，即股东的出资;另一部分是公司的负债，包括股东权益和真正的公司负债，而后者尽管是公司的负债，但也会随着公司经营而产生相应的资产。，当公司资本被仅作少量或不作要求时，若要准确判断公司的实力，公司负债也就自然成了外部人所关注的中心，但是变动不居的公司负债也必然使公司资产千变万化，因此，以公司资产为基础的资产信用就必须依赖于动态的信息披露，所以，公司资产信用理念必将逐步确立起来。〔6〕显然，上海自贸区公司注册资本登记制度的变革体现的正是资本信用信念向资产信用理念的转变态势。

三、政府职能转变在公司信用转变中的体现

在上海自贸区公司注册资本登记制度的变革中，被标以“管制与安全”色彩的公司资本信用理念将逐步退出舞台，而以“市场与效率”为导向的公司资产信用理念将逐步得以确立。在公司资产信用理念的商业社会中，政府管制职能得以收缩，服务意识得以增强，而公司参与各方则拥有更多意思自治空间紧跟市场变化，并寻求安全高效的安排来确保各自的正当利益。因此，在资本信用理念向资产信用理念的转变过程中，内在地包含了政府职能转变过程中的价值取向与职权伸缩的变化。

（一）政府职能的价值取向由安全优先逐步向效率优先转变

安全与效率始终是公司注册资本制度所追求的两大根本的而又对立统一的法律价值目标。显然，我国现行公司法上公司注册资本制度由于奉行严格的法定资本制，规定了注册资本最低限额、出资实缴以及出资方式、期限和评估验资等，侧重于保护债权人的利益和交易的安全，强调安全优先的法律价值。在这种资本信用理念下，公司登记机构、政府监管部门等在履行职责时，就得强化对公司注册资本的缴纳、转让、增减等的事先审查，以确保资本的真实性与交易的安全性，因而“安全第一”成了政府部门履行职能的取向。

然而，改革后的上海自贸区公司注册资本制度，逐步向授权资本制靠拢，因而不仅在很大程度上取消了这些强制性规定，而且还赋予了市场主体在公司注册资本制度方面更多的意思自治，以让公司的设立、运作更加灵活效率化，高效便捷化，其释放的信号就是要寻求转向效率优先的法律价值目标。在这种资产信用的理念下，意味着政府机关在履行职能时，首先要尊重市场主体的自主安排，遵循市场机制在公司资本要素市场发挥决定性的作用，而不能以安全为理由去干涉市场本身可以解决好的问题。市场意味着效率，没有市场就没有明天。〔7〕因此，新时期下“效率”是政府职能在经济领域的重要价值目标。所以，以后不仅是在商品市场、服务市场，而且在资本、土地等市场，只要市场本身可以调节好的，首先必须充分尊重市场，让市场机制在更广更深的领域发挥积极作用，用市场增进效率，这也与十八届三中会报告中所强调的“使市场在资源配置中起决定性作用”的政府职能转变精神相一致。

（二）政府的职能由全面管制型逐步向有限服务型转变

诚然，公司法为维护交易秩序和安全，将许多有关公司注册资本的监管责任赋予了公司登记机关或其他政府监管部门。公司成立前，登记机关对公司是否及时足额出资、出资方式合法与否等进行事先审查;公司成立后，公司监管部门要对公司注册资本的增减，股东有无虚假出资、抽逃出资以及公司股份发行等全过程都负有监管义务。〔8〕在这种资本信用理念下，公司登记机关或其他政府监管部门对公司资本的管理可谓“事无巨细一把抓”，公司在资本融资方面缺乏活力和创造力，因为公司信用到底如何很大程度上掌握在政府公权力的手中，所以公司投资者也常常就依赖于政府公权力因监管而得的信息资源来判断公司信用。

但是，改革后的上海自贸区注册资本制度，赋予了公司在出资比例、时间、方式等方面的充分自主权。同时，公司不再参加年检，但应在相关信息公示平台上依法及时报告、公示其注册资本变更等的信息，且由公司自己对报告信息的真实性、合法性负责，从而形成一套自我约束、自担责任的注册资本管理机制。在这种资产信用理念下，公司监管部门一般情况下不再履行对公司注册资本的事先审查职能和年度检查职能等，从而让部分职权回归到市场主体本身或把某些职权限缩在“笼子里”。登记机关或其他政府监管部门则把精力集中在加强对公司在信用方面的违法违规行为处罚，集中在为公司参与方获得公司资产信息，为公司准确、及时、全面披露资产信息提供平台和服务。这正是上海自贸区在加快政府职能转变的措施中所强调的，即推进政府管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管，建立一口受理，综合审批和高效运作的服务模式，完善信息网络平台。③参见《国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知》（国发〔2013〕38号）。也是与有限型、服务型的政府职能转变要求相符合的。

上海自贸区公司注册资本登记制度变革引领的公司资本信用向公司资产信用的转变，既是新时期我国政府职能转变的内在要求，又是当下政府职能转变的重要动力。简单地说，在资本信用理念下，“政府之手”对公司注册资本的认缴、出资、变动等抓得甚是严实，事无巨细均要过问;公司信用到底如何，人们主要依靠国家法律的强制性规定与政府机关的严格监管来加以判断，这样虽然形式上的“安全价值”得以保障，但效率却是低下的;而在资产信用理念下，不管是“一元注册”的公司还是“四万亿元注册”的公司，政府均不过问，由市场去安排;一个公司的信用究竟怎样，几乎全部交给市场去判断，其信用好坏与否，由市场主体根据公司披露的资产信息加以辨别。相反，政府对一般的市场行为并不加以事前审批，而是集中加强对违法违规行为的事中、事后监管，更多的是为公司资产信息供求的市场各方提供有效的平台服务，为市场机制的顺畅创造优质发展环境。而这正是在全面深化改革的新时期下，通过“简政放权”，尊重市场在资源配置中的决定性作用，以打造有限型、服务型、效率型政府职能转变路径所追求的目标。

结 语

诚然，上海自贸区公司注册资本登记制度的变革，将极大促进公司信用由资本信用向资产信用的转变，但是这种转变也是不完全的。因为相对而言，上海自贸区对公司资本制度的改革乃至于公司法最新修正案也仅是对现行公司资本制度的局部修正和补充，因此，这也就决定了政府职能在公司资本领域的转变也是不完整的。但我们有理由相信也十分期待公司资本制度乃至整个公司法律制度更加深入的修改，以让政府职能转变的步伐跟得上国家经济社会的发展与时代发展潮流。

〔1〕周志忍.新时期政府职能转变的几点思考〔J〕.中国行政管理，2006（10）：14.

〔2〕〔7〕张国庆，李丹阳.市场选择与政府推动：新时期中国政府职能转变的价值抉择〔J〕.湖南社会科学，2007（4）：28，30.

〔3〕杨建顺.论政府职能转变的目标与其制度支撑〔J〕.中国法学，2006（6）：27;张国庆，李丹阳.市场选择与政府推动：新时期中国政府职能转变的价值抉择〔J〕.湖南社会科学，2007（4）：28-30.

〔4〕赵旭东等著.公司资本制度改革研究〔M〕.北京：法律出版社，2004.19.

〔5〕〔6〕赵旭东.从资本信用到资产信用〔J〕.法学研究，2003（5）：109，122.

〔8〕郑宝明，姚清水，彭文伟.试论公司注册资本制度的改革与完善〔J〕.中国工商管理研究，2013（1）：42.