挑战与创新：新型城镇化进程中的府际合作

郭彩琴，卓成霞.2

(1.苏州大学中国特色城镇化研究中心，江苏 苏州 215123；2.山东社会科学院，山东 济南 250002)

挑战与创新：新型城镇化进程中的府际合作

郭彩琴1，卓成霞1.2

(1.苏州大学中国特色城镇化研究中心，江苏 苏州 215123；2.山东社会科学院，山东 济南 250002)

新型城镇化的本质是人的城镇化，而要实现人的城镇化必须提升政府公共服务效能，实现此目标的关键在于府际合作的成效。在单一制政体的框架下，中国府际关系存在着纵向层级政府的合作效能较高但竞争力度不够问题，横向层级政府的竞争力度较强但合作性不足的制度性困境。新型城镇化客观上要求不同层级间政府必须从传统的幕后竞争走向当代的台前合作，顺势建立府际合作的规则与协商机制、政府利益与公共利益融合机制、公共问责与监督机制、干部晋升激励与生态补偿机制，这些机制的制度化、常态化有利于促进新型城镇化的发展速度与发展水平。

新型城镇化；府际竞争；合作机制

新型城镇化是一项涉及政治、经济、文化、社会和生态建设的五位一体的系统性工程，是推进人口聚居、产业、生态环境、基础设施、政府服务等的全面协调发展的过程，更需要不同政府层级间协调合作。新型城镇化虽然包括丰富内容，但是其本质与核心是实现人的城镇化，即获得公共服务均等化。人的城镇化的实质不仅体现在人口向城镇的集中，而且直接体现在对公共服务均等化的诉求。新型城镇化视域下的公共服务均等化的实现，必须依靠各级政府之间的合作。府际合作要求在理顺不同政府间横向和纵向的制度关系、权力关系、利益关系等各种关系基础上，明确各自的权利与职责范围，共同承担新型城镇化过程中公共管理事项。政府合作有利于政府运转和治理方式的转变，有助于城镇化过程中市场资源配置效率的提高；新型城镇化水平与质量的提高有赖于政府之间有效合作机制的科学构建与实施，从而在府际合作的良性环境中助推人的城镇化的快速实现。

一、新型城镇化过程中府际合作之相关性分析

客观来讲，在我国社会发展所需资源总量不足的情况下，由于我国各个地区发展的不平衡性这一现实，城镇化建设势必需要整合社会各方力量，形成优势互补，达成资源最优配置，以实现多方收益最大化之目标。因此，新型城镇化与各级政府之间的合作形成高度相关性态势。新型城镇化的高起点要求各级地方政府不仅介入而且要成为推进城镇化的主要力量。作为推进城镇化的重要主体，各级政府必须进行全方位筹划：既要考虑本地区的自然资源承载力以及劳动力的吸纳程度，也要必须考虑本地区的经济发展水平以及能够承载城镇化发展的深度与强度，还要实事求是衡量政府财力以及能够提供可预期公共服务的数量与质量。政府之间的合作不仅停留于口号层面，而且必须体现各级政府集体行动之上。集体行动的发生，必须打破现行行政区划对城镇化发展的刚性控制，消除影响合作局面形成的制约性制度，实现府际间的良性互动和协调。因此，要从本质意义上实现新型城镇化的各项指标，必须脱离传统“各自为政”的城镇化路径，通过政府间有效合作，真正达成人的城镇化目标，使得社会上每个个体都能享受到改革发展的成果。

(一)地方政府执行公共政策效能与利益博弈之间的相关性

新型城镇化作为当代中国发展的一项战略，其本质是实现人的城镇化，这是一项重大系统工程，涉及各级政府的职能与权力的重新配置。我国是多层级政府的框架，每一级政府都有确定的行政区域，都有一套分工明确而又相互制约的权力机构，有明确的公共事务管理范围和责任，拥有相对独立的财权。新型城镇化破除地方政府对耕地有限资源的依赖，从而促使地方利益格局转化。近期，房地产一直成为拉动地方经济的重要引擎。在短期看，房地产是直接拉动GDP的关键要素，但是从战略视角看是非常糟糕的事情，地方政府的债务危机已充分说明问题。可以说，从南到北，从东到西，整个国家都在大兴土木，广阔的良田不去种粮食，而都在“种”房子。“造城运动”的直接后果就是耕地锐减，生态平衡遭遇破坏。虽然中央三令五申要保住18亿亩红线，但有多少省市为了政绩会真正执行、理会这个“纸上”的政策规定？公共政策执行的弱化与政府不作为现象导致某些地方政府公共政策效能的降低。

随着新型城镇化的强势推进，地方政府之间的利益链不断加强，各层级政府都清楚地认识到新型城镇化政策的推进中会获得相当多的利益。但客观存在着的多元利益格局，决定了任何一种合作机制都不可能满足所有政府的各种利益要求。地方政府要求建立的不仅是利益均沾的合作机制，而且要求保留实现政府利益的相关空间。因此，新型城镇化一方面要求地方政府公共政策执行效能进一步提高；另一方面，由于存在各级政府之间利益博弈，地方政府公共政策执行效能实际上可能下降。因此，府际合作过程中客观上存在着地方政府公共行政执行效能与利益博弈之间存在高度相关性。如何突破这一相关性难题是新型城镇化推进过程中政府之间合作实践必须理性面对的重要课题。

（二）行政区多项职能叠加与区域分工合作之间的相关性

作为单一制的政体框架，中国社会是政府主导型的社会，政府掌控着汲取、动员和调配一切公共资源的权力。省、市、县、乡的地方政府层级体制决定了地方政府的职能和治理能力不仅受制于中央的宏观制度，也取决于地方政府间的管理体制和权力配置状况。正如约翰·密尔(John M ill)在《代议制政府》中特别强调的那样，“地方代表权的目的本身就是为了使那些具有和一般同胞的利益不同的共同利益的人们可以自行安排共同的利益。每个市，不论大小，都有其特殊的利益，为其全部居民共有。”[1]但“在支配性体制下，下级政府缺乏应有的自主性，上级政府往往会侵占下级政府的权力。”[2]新型城镇化促使行政区的经济职能理性化，因为现实社会中各省市以GDP战绩向中央表明地方发展成果的状况并没有发生根本性的变化。无论中央下放什么富民政策，相关地方政府会一窝蜂都去执行，不管这个地方是否适合这个产业或项目。全国千城一面的根源在于评价官员的指挥棒可能出了问题。各地方政府间争先恐后地大发展，就怕它省领先，自己落后。目前，在我国各级行政区的经济功能和行政功能十分突出，这种行政区分割的体制必然导致各级政府引导下的地方经济结构出现高度雷同的现象，同时也加剧了行政中心与经济中心渐趋吻合的进程。这一现象制约了企业、城市和区域在竞争、合作中的分工。在新型城镇化的推进中，各级政府必然寻求区域边界内的利益最大化，“搭便车”现象就会出现，一方面不想支付开发成本，另一方面却都想分享利益[3]（P8）。这一“利益较量”将会阻碍府际顺利合作，也将制约新型城镇化发展水平与发展质量。显然，新型城镇化过程中府际合作必须确定各区域功能定位，以及相互之间的分工合作关系。

（三）地方政府公共责任实现与官员政绩之间的相关性

新型城镇化的公共责任促使政府考核官员政绩公平化、理性化。官员升迁是中国官僚系统的一件大事，唯有熟悉官场规则，才能仕途得意。有一些官员在地方发展中靠自己的能力和智慧，赢得群众的认可，但未必都能进入领导的提拔视野。有A、B两个相邻贫困县，有1年发大水，A县县委书记不修水利基础设施，年年发大水，年年抗洪，A县书记冲在前面救灾，电视画面年年播放，过了3年，A县书记荣升了。而B县书记大水过后，进行了地势考察，确定了救灾方案，对基础设施进行了改造，第二年后再也没有水灾，B县县书记也很少上电视镜头，B县3年后逐渐脱贫，但B县县委书记反而没有升迁。如果官员与政府的偏好一致，都会导向一个结果，要么都升，要么就使地方群众受益。此事说明了一项事实，我们评判官员的指挥棒必须重新界定标准。事实上，政府本位的绩效评估体制使得各级政府之间的竞争实质是领导人的政绩竞争。在这种体制下，横向间的政绩对比，涉及较多的是数字硬指标，而在人和社会发展的软指标很少涉及，公共责任的实现难以在政府绩效评估中出现。这就使得地方政府在发展中忽视整体利益或人民利益，出现追求自身利益最大化，附加新的社会风险。新型城镇化对于地方官员来讲，既是机遇更是挑战。因为，人的城镇化给他们带来了新的难题，想在GDP方面一枝独秀与提升当地公共服务选择是非常矛盾的事情，在实践操作层面相当难，唯有真正为民的官员可以为责任舍弃政绩。因此，在新型城镇化背景下，学者何精华认为，府际合作的意义在于：“一是府际合作可以解决因区域内资源的稀缺性而引发的各种矛盾，寻求公共管理的解决方案，减少资源的重叠浪费，促进存量资源的有效运用；二是府际合作可以在现有行政辖区分离化的背景下，寻求整合性机制，化解功能区域间的冲突。”[4]城镇化进程中政府公共责任担当与政府官员政绩认定、考核之间的相关性直接决定府际合作的可能性与实效性。因此，上述相关性的确认与解决是实现新型城镇化的重要环节。

二、新型城镇化推进过程中制约府际合作的因素分析

长期以来，伴随着各地方政府作为相对独立的地区利益主体存在事实，区域之间利益竞争成为一种常态。虽然新型城镇化在客观上要求府际合作，但由于利益竞争惯性的作用，府际合作面临许多制约因素。

（一）共同受益的公平性难以短时期内实现挑战合作的可能

合作中利益攸关方共同受益的公平性难以平衡是阻碍各级政府合作的一个关键因素。中央要求地方政府联动，各地方政府之间决策实践的积极配合是新型城镇化战略实施的重要前提。但在实际操作过程中，新型城镇化又不能游离地方政府的利益属性和政绩分割性来谈合作，即忽视合作中的共同受益的利益分配问题。一般认为，无论哪一级政府之间的合作，都存在着总收益越大，合作解决问题的可能性越大的结局。但事实上受益分配只能保证相对公平。因为，府际合作还有两个条件：“一是合作的总收益必须超过交易成本。二是合作能够使每个参与者至少能富裕起来。除非每个城市都能从中获益，否则它不会改变其服务安排。由于过度消费的损失在增加，参与的各级地方政府更有可能去寻求一种协议来限制资源利用 (Lipercap,1989;Lubell et al,2002;Ostrom,1990;Ostrom,Gardne and Walker,1994）。 共同获益要求帕累托最优产出是存在的，且能够变成现实——这种产出的获得，至少让一个博弈者变得更好。”[5]（P32）共同利益的存在或是为了避免共同灾难，府际合作机制本身并无法保证合作治理的必然到来。相反地，由于跨域事务的公共性，反而促使搭便车(free-rider)行为出现，这对部门之间、不同层级政府之间，以及地方与地方之间合作的必然性提出挑战。

（二）利益主体偏好多样性的客观存在影响合作水平

地方政府作为利益主体，在发展策略上客观存在着多样性的政策偏好，很多情况下各级政府达成合作需要一定的时间协调。虽然当下全国各地都在大力推进新型城镇化，但事实上，每个地区和省市之间存在着发展方向和重点不一致的问题，因此，合作的意向和偏好肯定是多元化的。自古以来，强强联合是公理，若要要求强弱合作，那肯定存在一个不公平的利益让渡协议，才能达成这种不对等的合作。长期以来，我国政府层级划分满足了中央政府对地方权力配置的偏好。这种方式能够在短时期内集结所有力量完成国家重大任务，对国家发展具有强大的积极意义，但这种模式是以牺牲地方政府的利益为代价的。地方政府在“唯上”的思维惯性下，往往又是以牺牲当地民众的利益换取上级政府的认可。那么由谁来承担“集体决策失误”的后果呢？很显然是整个社会来承担，具体到各地区，责任就是由当地民众来承担。因此，虽然新型城镇化是多方联动的政策效应，但地方各级政府作为具体的实施者和贯彻者，要彻底改变传统的 “唯上”思维模式是比较困难的事情。在这种多元地方权力共同应对一元中央权力的框架下，各地之间的竞争成为必然。

虽然共同收益是必需的，但它远远不能成为建立合作关系的基础。一般认为，对不同层级间政府合作而言，博弈者的偏好偏离了政策目标本身，就是一种竞争。城镇化的发展是地区经济发展的新引擎，随之而来的是各层级政府间为获得新项目而展开的相互竞争。如果A省赢了，B省必败的线性思维逻辑在区域政府政绩比较框架下客观存在。因为，新企业等经济组织进驻任何一省本身带有消费上的排他性和竞争性。比如，A、B邻近大省需要利用区位优势和资源建立大型的加工区，这是双赢性的一个投资政策，但绝对拒绝C省的介入，这就是政府行为中有限的合作性和排他性。目前，政府合作中普遍存在的一种现象，就是利益共同偏好不能多次被分割，因为，C省的加入可能会分割A、B的共同受益，降低他们的绩效。

（三）层级政府行政地位与权力之间的不对等性增加合作的难度

竞争是无任何条件的，但任何的合作都具有一定的条件。随着市场经济发展和制度环境的变化，“地方政府客观上逐步演变为一个具有相对独立的利益结构的行为主体，并在同上级政府和地方观众的双重委托代理关系中形成了自身特殊的效用偏好和行为准则，由此，使得传统层级政府间行政命令体制与地方政府自主性之间的矛盾日益加剧。”[6]（P7-8）尤其是对于权责划分比较刚性制度下，不同层级、跨省际的合作尤为困难。比如，新型城镇化要提高人口红利，破除户籍制度壁垒，把农民变市民，这是何等的艰难。虽然我们国家这些年也一直在推动一元化的户籍制度改革，但在现实层面却有许多切实的在短时期难以跨越的难题，府际合作任重道远。因为在现实的制度下，每个地方政府相对于其他政府所拥有的权力是由三个因素决定的：“达成合作以提供服务的需要 （即会考量现状或者可替代选择的价值），贴现因素（服务被迅速供给是多么重要），和他们的风险规避程度 （一个可靠的交易与一个可能更好的交易）[5]（P33）。 ”

作为利益的博弈主体各级政府，如果合作主体的权限不太对称，二者就没有合作的可能性。因为一些博弈者的权力可能导致他们需要从合作协议中获得更多，协议达成时，较强势的博弈者将能够从成果分配中要求更多。“某些资本密集型的基础设施项目，比如供水和排污处理系统的平均成本下降，人口最多的城市可能要求更大的权力。因为按其规模和权限，它也能独立运作这个项目，甚至没有必要与其他政府合作。如果他们与其他政府合作供给这种服务，它们可能迫使低一级政府的城市承担与其实力不相称的成本，”[5]（P34）在省级政府看来，县级政府已经从中获利，他们应该承担发展中的部分责任。竞争性力量的强弱决定着政府选择什么样的服务、服务的品质以及对产品负责的组织或行动者，这也增加了府际合作的困难。

三、新型城镇化促进府际合作的优势分析

尽管在推进城镇化过程中，府际合作面临诸多困境，但从发展前景看，府际合作也伴随政策的调整日益成为现实，各级政府间的合作应该成为城镇化发展的主流。

（一）地理密度的区位优势使得不同层级政府合作成为可能

公共政策理论指出，地理区位通过多种方式影响着地方政府合作。因为地方政府都是由地方限域的，菲沃克认为，“虽然他们能够通过兼并或者联合来扩张其区域，但终究不能轻易改变的。地方政府一般与地理上临近的政府合作。理论上，一个城市能够与坐落在省或国内的其他城市签订契约，但距离太远显著增加该契约成本的收益率。例如，在本县范围内输送干净水至一个城市就会比跨省输送更为便宜。 ”[5]（P48）中国地域辽阔、情况复杂，发展很不平衡，东中西部不一样，山区、平原不一样，不同的发展阶段要求不一样，不同地域特色不一样。从目前全国的城镇化水平来看，各地之间存在明显的不平衡性。这些不一样与不平衡性决定了各区域之间进行全方位的交流与合作为成为必然，也为府际合作提供可能。另外，“地方政府在地理上的集中性将增加不同管辖区内的地方官员之间的联系和互动的可能性；将增加不同管辖区内的居民跨区生活、工作和休闲的可能性，而这些“可能性”又为各层级政府与各地方政府之间合作提供了政治激励；也增加了地方政府政策溢出的可能性，所有在地理上密集的地区的地方政府都可能产生外部效应。最小化正负外部效应都能够促进地方政府合作。”[5]（P49）府际合作的成功案例之一体现在我国20世纪以来的渤海环境治理中。对渤海环境有管理权的政府部门有九大管理主体，分散的管理体制使得各管理主体间协调困难，与渤海环境的整体性产生矛盾。面对日益严重的渤海环境问题，我国政府高度重视，逐步构建了集体协商的府际行动机制，有效解决了渤海环境管理难题。

新型城镇化体现的是全国一盘棋思想，根本在于打破城乡二元结构，在不同省际内形成优势互补、利益整合、良性互动的局面。例如，我国东南地区，人口密集、产业聚集，这些城市具有接纳国际先进科技、信息技术、高端人才、金融等桥头堡和洼地作用，中小城镇具有发挥吸纳农业人口的功能；西北部广大地区，地广人稀，产业分布密度不够，就应当大力发展县城及地级市城市、省城等为主，走大中城市为主的路子。不同省市的发展路径，体现出了府际合作的种种契机和可能，特别是资源的优化整合。这就要求有发展经验的地区利用自身的优势向周边地区和广大的农村地区进行辐射，带动郊区、农村一起发展，这也是先富带后富的一种发展策略，更符合中央精神。另外，“府际间的正式或非正式协议都有助于区域合作，协议可能规定地方政府间的工作分配，而这可能（或可能不）需要在各缔约政府间进行资金转移。城市官员之间的非书面协议，通常是地方官员之间的“握手”协议，服务责任的分配是不言而喻的。例如，基于城市和县公园与休闲部分负责人的共识，市可能会维修在其管辖区内的县的公园。”[5]（P48-49）地方官员间的长期互动以及建立的合作关系如同创造了一个巨大的信任池，产生了显著的绩效期望值，为地方政府间合作提供了丰富的土壤。

（二）公共服务均等化使得府际合作成为可能

新型城镇化是以追求人民生活水平的提高，让更多农村人口过上城镇居民的生活，享受到与城镇居民相对均等的公共服务作为终极目标，这为层级政府间合作提供了种种可能。虽然政绩的竞争是不可撼动的，但公共服务的均等化是每一级政府的共同使命。因此，从这层意义上说，区域相近或相邻的政府在推行公共服务政策上更有可能达成合作。

在制度性集体行动的框架下，地方政府配置影响公共和私人政策决定、适用于公民的服务供给选择、地方单位通过集体行动来解决区域问题的能力。“以权力下放为核心的扩权政策的实施，有效地增强了基层政府的自主性，优化了省市县三级政府间的权力配置，提高了行政效率和履行政府职能的能力，改善了发展的制度环境，大大促进了县域经济的大发展。 ”[6]（P4）另外，“快速交通缩短了城乡之间、区域之间的距离，使得相互之间没有行政隶属关系的城市合作成为现实。城市群的出现不会改变城市原有的行政隶属关系，但必然要求强化城市政府之间的合作。这种合作触及府际关系全局，上可以触及省级地方政府，下可以触及到区县、乡镇。”[7]比如，农民变市民的问题，就必须突破户籍与福利合一的社会管理制度。而在目前看来，政府之间启动服务合作信息资源的共享是推动人的城镇化的关键一步。正如国务院发展研究中心韩俊建议的，应建立合理的农民工市民化支付机制，在有条件的地方逐步实施融居住登记和就业、社保、租房、教育、计生等多种服务管理功能于一体的居住证制度，让“一证通”助力实现农民工在子女就学、社会保障、技能培训、公共卫生、养老等方面的待遇均等。而这些目标的逐一实现，在很多的情况下，是靠政府推动的，府际合作是发展的必然。

（三）节约发展的成本使得不同层级政府合作成为现实

目前，我们国家确立了五位一体的发展格局，特别把生态文明建设提升到战略位置，在资源、环境的约束下，如何发展成为各级政府的首要难题。当地方政府相信可替代的服务供给者可以节省成本时，他们就会寻求合作。比如，城镇化推进中，县政府可能与其他邻近的省政府签订污水处理方面的合同，因为这些县级政府没有强大的税收基础来修建自己的处理设施，这时合作成为一种必要和可能。事实上，“地方政府寻求可替代的服务供给者的决定是由其自利的政策目标驱使的。节约发展成本是发展必须遵守的一项规则，府际合作是现实的必然选择。金太军认为，“由于资源禀赋的差异、经济发展阶段的不同，各行政区域间客观上存在着通过互利合作实现利益最大化的相互需要”[3]（P17）。新型城镇化推进中，最为突出的问题之一就是有限土地的合理节约、使用问题。府际合作成功的案例之二是我国的长三角、珠三角经济区，属于跨地域互不隶属的不同层级的府际合作关系。从交易费用视角下，应提高府际合作交易频率，分担交易费用成本，降低各地政府为促进经济、政治等各方面发展产生的费用，适应经济一体化的发展趋势。

“确定共同政策目标就是地方政府集体行动的一个重要因素。共同的政策目标可能来自成本节省、服务的连续性或者被供给的物品和服务的特性。潜在的成本节省是服务合同所援引的最普遍的原因之一。（Stein,1990;Ferris and Grady,1986;Morgan and Hirlinger,1991）。 ”[5]（P57） 新型城镇化的快速推进，“使得同级地方政府之间的横向关系和非同级政府之间的斜向关系更加紧密，以协调地区治理与发展，同时，适当调整行政区域的划分和相关地方政府的体制定位，最大限度地使行政区与经济区之间的紧张与矛盾得以协调，使地方政府能够将行政区划内的社会建设与经济区域内的经济建设有机结合起来”[7]（P37），在节约存量资源的硬性目标下，以求共同发展。

四、新型城镇化推进过程中府际合作机制创新

新型城镇化是五位一体的城镇化，需要各层级政府的合作与协调。在此框架下，府际合作必须建立有效的机制来保障合作的有效性，以此在更深层面上推动城镇化进程。

（一）建立府际合作的游戏规则与协商机制

长期以来，在中央强大权力配置下各地方政府间关系保持着相对和谐竞争的关系，但新型城镇化要求各政府层级间产生联动效应，区域合作成为主流。在这一认识框架下，府际关系必须走出权力配置的定向思维。既然在单一制体制下，各地方政府无法改变权力层级，我们必须坦然面对这一现实并在政府层级的框架下，积极发挥各主体的能动性，推进城镇化进程。毕竟，城镇化的主要实施主体是地方各级政府。这就要求地方各级政府之间在既有的权力配置下进行分工与合作，既包括省级政府之间的合作，跨省府际合作，又包括省内府际合作等多维度、多层次的合作。“涉及到府际权力配置的优化问题，主要是指地理空间分权，旨在促进地方公共服务资源有效利用及治理网络体系的发展”[8]。

建立府际合作的制度机制应进行体制设计和地方制度设计，从行动指导层面，规划立法和政策指令、建构政策框架、设计和维持执行轨道；从操作层面，完善管理政策过程。第一，制定府际合作的法律法规。通过制定府际合作的法律法规来保持区域政策的一贯性和持续性。如制定《府际合作章程》、《府际合作法规》、《府际经济合作条例》等，使其成为区域协作和区际交往的必需原则，使地方政府在处理府际关系时有法可依。第二，建立府际协商机制。各级政府可以通过协商解决多元利益分配的议题，在遵循共同的游戏规则下，将彼此间的利害得失，通过谈判协商，相互妥协，降低争端产生的机率。第三，设立公共服务最优化的就近原则。美国经济学家奥茨“分散化”定理给出了政府间分权的一个关键原则：如果低级政府能够和上级政府一样提供同样的公共产品，那么由低级政府来供给更好。正如美国经济家斯蒂格利茨认为的，“地方政府与中央政府相比，更接近于自己的公众，从而对所管辖地区的居民的效用函数和公共产品需求比较了解”[9]，这使得府际合作的协商机制成为可能。

（二）建立府际合作的政府利益与公共利益融合机制

由于利益的驱动以及地区之间的差距和发展的不平衡性，地方政府涉及角色调适与转型，这是权力与利益的多元博弈过程。市场经济规则的引入，“为地方政府的行为选择构建了特定的约束条件和激励机制，规定了地方政府行为选择的不同策略，塑造出了市场化进程中不同时期的政府角色模式”[10]。无论我们是否承认政府存在自身利益的正当性，但在现实中确实存在，所以新型城镇化不能游离政府利益与公共利益的博弈，这是不争的事实。因此，二者利益的节点是府际合作的关键。制度性集体行动产生的动机在于单独行动无法实现集体利益（Feicock,2002），它是在地方政府单位面临集体行动问题时订立政治契约的动态过程中产生的（North,1990;Libercap,1989）。“地方政府促进经济发展、减少污染、缓解扩张和其他提升都市生活质量的政策行动，能够产生正外部性，并溢出到周边管辖区。这些外部效应或溢出效益会使大都市中的社区产生强烈的合作动机以实现共同的或区域性的目标。当潜在的利益很高，谈判、监督和执行政治契约等交易成本很低时，合作行动和制度就会产生 （Hackathorn and master,1987）”[5]（P4）。

同时，由于各级地方政府特殊利益诉求的存在，有些地方政府都不愿主动承担社会发展的公共责任，使地方政府利益与公共责任之间的矛盾而不断凸显。此时，利益融合机制势在必行。第一，确立适当的激励机制，实行绩效管理。只有在制度安排或契约协议中建立利益相容的激励机制，才能实现政府利益和公共利益的多赢。新型城镇化促使地区之间的相互依赖程度提高，政府间需要横向协调的事务越来越多，一系列跨域公共问题，如环境污染、公共安全、社保体系建设等，依靠一个地方政府无法独立解决，这就需要相关多元利益主体的合作共治。第二，建立科学合理的公共利益融合机制，加强府际纵向、横向和斜向关系的合作，使政府间关系演变为共同承担责任、共同解决冲突的政府间合作体系成为必然[11]。各级、各地方政府必须破除基于自身利益考量而引发“各自为政”现象，抛弃片面对抗竞争的狭隘观念，树立合作共赢求发展的新理念；提高合力解决共同问题的自觉意识与共同承担发展问题的社会责任感，实现公共项目最优配置，形成公共问题协同解决的合作态势。第三，构建集体行动机制。制度性集体行动机制能够使地方政府之间、不同层级的政府之间、不同地方政府单位和社区其他行动者之间达成合作。关注公共利益已经成为各级政府追求各自利益最大化的关键环节，也是各级政府间共同协商作出制度安排的内在动力。

（三）建立府际合作的公共问责与监督机制

府际合作的公共问责，必须以健全的问责机制为基础，通过立法确保各级政府部门和官员的权力始终处于负责任状态。不但要从立法上细化层级政府和官员的权责，而且更需设计出明确的合作效能不足的惩罚措施。更为重要的是，公共问责机制的内驱力要落实在群众的监督权上，应建立事后问责的监督制度，对免职官员的复出进行制度约束。推进人的城镇化，府际合作涉及民众的许多切身利益，实际操作过程中更会引发问题联动效应。因此，我们必须关注府际合作中的社会公共责任实现问题，合作重点不仅在于不同各级政府间的社会管理权责划分的法制化、制度化，更在于各级政府推进公共服务过程中的责任意识与风险承担。

府际合作涉及民众的许多切身利益，在现实的操作层面会引发问题联动效应，因此，我们必须关注府际合作中的社会管理风险。在府际合作框架中，落实跨区域、跨部门政务合作方案，以有效解决区域内或跨区域间有关社会治安、交通、环保及教育等议题。第一，必须建立责任与风险承担主体机制。“通过国家最高权力机关、投票或购买等方式，督促各级公共部门或提供公共服务的行政主体，履行其职责并提供优质的服务，以维护公民权益。第二，建立完善的监督和惩罚机制。缺少监督和惩罚机制的合作往往不能长久，设立特定的协调机构是实现对府际合作监督和惩罚的必要载体。当出现纠纷和争执时，承担裁决职能的协调机构能够及时对违规行为给予惩罚。”[12]第三，建立公共服务效能评价机制。新型城镇化既是经济资源向城镇聚集的过程，也是农民变为市民化的过程，必须突破现行政策、体制机制上的障碍，着力解决农民进城后的居住、就业、教育、社保等难题。近年来，我国社会领域的矛盾一直突出，主要的原因是地方政府不严格执行国家有关法律和政策，中央政府没有足够的权威保证其制定的有关法律、法规和政策在地方得到落实。因此，要在实施城镇化发展战略中，“创新土地管理制度，创新农村融资体制，创新产业发展方式，创新户籍管理制度，农村社会保障制度，创新城镇管理体制，创新农民就业安居制度，流动人口管理和农村公共服务体系”[13]，构建科学的效能评价体系势在必行。

（四）建立府际合作的干部晋升激励与生态补偿机制

新型城镇化是生态型城镇化，不同层级的地方政府在合作中必须考虑生态责任的承担与补偿问题。官员作为府际合作的主要推动者，其晋升是主要的激励措施，各种政绩的获得必须依托地方资源。评价府际合作的效能，一方面体现在府际公共服务能力的提升视角，另一方面也体现在对政绩考核与生态保护良性互动这一关系层面。因为，政府公共治理所有政绩的获得是依托生态环境来完成的。因此，府际合作不仅要看经济效益是否提升，更要注重评价生态环境是否得到有效保护。党的十八大以及2014年中央经济工作会议提出把生态文明理念和原则融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。推进新型城镇化与各级政府的生态治理应达成辩证统一。在不同区域竞争的发展格局中，不免会出现生态破坏的风险。究竟哪级政府来承担发展中的代价应有制度性的规定，要在地方政府间达成区域生态治理的共识，建立地方政府区域生态协作的治理制度。

加大城镇生态环境建设的力度，提高城镇生态环境的承载力，以良好的城镇生态环境支撑新型城镇化发展，以资源节约型、环境友好型城镇建设支撑新型城镇化发展。第一，实施科学的干部升迁激励机制。“地方政府合作中各项政策、决策和决议的制定和执行都要靠地方干部的身体力行，官员是推进政府各项决策的先行者和组织者。新型城镇化的府际合作必须建立促进区域共同发展的科学的考核体系，变革传统的唯政绩干部考核机制，破除地方行政首脑过度干预和直接操作本地区经济活动的内在冲动”[14]，应按照 “五个统筹”来构建新的政绩观考核体系。第二，“必须建立完善的生态补偿机制，为生态保护和建设提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道，使“在发展中保护、在保护中发展”思想得以长期、稳定实施。”[15]第三，建立规范的利益补偿机制。通过规范的利益转移来实现公平，它的建立更有利于地区间的协调发展和整个社会生态的全面进步。新型城镇化是生态型城镇化，不同层级的地方政府在合作中必须考虑合作中的生态责任的承担与补偿问题。不同区域竞争的发展格局中，不免会出现生态破坏的问题，究竟哪级政府来承担发展中的代价应有制度性的规定，要在地方政府间达成区域生态治理的共识，建立地方政府区域生态协作的治理制度。

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Challenge and Innovation:intergovernmental cooperation in the new urbanization process

GUO Cai-qin1,ZHUO Cheng-xia1.2
(1.Suzhou University China Urbanization Studies Center,Suzhou,Jiangsu 215123;2.Shandong Academy of Social Sciences,Jinan,Shandong 250002)

The New Urbanization in China is essentially the urbanization of the people.In order to accomplish the urbanization of the people,governmental provision of public service must be improved and the key to this lies in the effectiveness of intergovernmental cooperation.Under China’s unitary system,due to institutional reasons,vertically-related governments show strength in cooperation but lack in competition,whereas horizontally-related governmentsmanifest strong competitiveness but lag in cooperation.The current urbanization requires governments of differing levels to move out of the traditional behind-the-scene competition to frontal cooperation.Rules of cooperation,communications,accountability,staff incentives,ecological compensation,fusion of governmental and public interestmechanismsmust be devised and implemented so as to speed up and deepen this urbanization development.

New Urbanization；intergovernmental competition；mechanism of cooperation

D 035

A

1000-260X（2014）03-0078-08

2013-11-20

全国教育科学“十一五”规划2009年度国家一般项目“城乡教育一体化研究”(BGA090017)；教育部人文社会科学重点研究基地中国特色城镇化研究中心重大项目“新型城镇化视角下社会体制改革与社会稳定长效机制研究”（GJ213103）

郭彩琴，哲学博士，苏州大学教授、博士生导师，从事区域社会发展、地方政府治理研究；卓成霞，山东省社会科学院副研究员，从事政治学、地方政府治理研究。

【责任编辑：张西山】