基于政府采购理论的体育公共服务供给模式研究

李 勇

（西京学院 体育部，西安 710123）

1 政府采购的概念及内涵

1.1 概念

政府采购是现代市场经济发展的产物，是政府行为规范、廉洁、高效的必然要求。是政府利用财政资金在法定程序下通过社会购买来提供社会公共服务的国家管理行为。因此，可将政府采购的概念界定为：是一国政府部门及政府机构或其他直接或间接受政府控制的企事业单位，为实现其政府职能和公共利益，使用公共资金获得货物、工程和服务的行为［1］。

1.2 内涵

通过对国内外政府采购理论研究成果的分析，认为政府采购行为是指采购当事人，即采购人、供应商和采购代理机构等，根据公共管理服务职能和社会公共利益的需要，在相应权利与义务条件下，本着非营利性和经济性特点，依法签订、履行采购合同的过程。其行为基本特征是：采购资金来源的公共性、采购主体的特定性、采购对象的广泛性、采购活动的非商业性、采购行为的政策性、采购程序的法定性、采购过程的透明性和采购效果的高效性［2］。政府采购应当遵循经济有效原则、公开透明原则、公平竞争原则和诚实信用原则。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。我国从1996年开始进行政府采购理论研究及实践探索，历时7年的努力，于2002年颁布了《中华人民共和国政府采购法》，成为我国政府提供国家社会公共服务产品的基本法律依据。各级政府依此来发挥对国家公共资源的配置、宏观调控国民经济、稳定和发展社会经济、推行国家公共政策、支持自主创新、保护民族产业、促进环境保护和维护国家安全稳定等一系列国家公共管理职能［2］。

2 建立体育公共服务政府采购模式的理论基础

2.1 公共服务理论

公共服务是政府的主要职能。公共服务是以政府等公共部门为主提供的，满足社会公共需求，供全体公民共同消费与平等享用的公共产品和服务［3］。一个国家的社会公共服务水平和实力如何，是判断该国经济发达程度以及综合国力的重要标准。体育公共服务及其产品的供给，是政府公共服务所涵盖的一项重要内容，通过体育公共服务及其产品的供给，可以实现每个社会成员对参与健身锻炼，提高自身健康水平的民生权利的享有，以及随着社会经济发展和进步，带来的社会体育公共服务质量的不断提升，进而促使社会公众的生存健康发展权得以实现。因此，体育公共服务水平的高低，直接影响到国家公共资源配置是否合理、社会公众对政府执政能力的满意度等重要问题［4］。

2.2 市场失灵理论

市场失灵是指市场机制（即价格调整市场的机制）不能实现资源的有效配置，也就是说市场机制造成资源的配置失当，不能使社会经济效益达到最大。造成市场失灵的主要原因是：垄断、外部影响、公共物品和信息的不对称［5］。社会体育公共服务具有公共物品的非排他性和非竞争性属性［6］。一直以来，我国社会体育公共服务的供给都是采用由各级政府和体育行政部门由上而下的垂直统一管理模式，由于政府自身服务能力的不足以及缺乏横向市场服务主体的参与，造成社会体育公共服务目标的官僚化和公众体育需求信息的不对称，最终导致市场失灵。政府是社会体育公共服务及其产品的供给者，但不应成为体育公共服务产品的直接生产者和管理者，否则会带来公共资源分配的不合理、公共服务产品与社会实际需求脱节、资源垄断与产品质量差、产品创新乏力和服务供给的低效率等问题。这些问题也是促使我国推行政府职能转型、建立服务型政府等一系列改革的根本动因。一直以来，我国政府及其各级体育职能部门扮演着生产者、供给者和管理者三种角色，这种包揽一切的公共服务机制势必会造成“绝对权力”和“服务垄断”，严重违背了市场经济发展规律。体育公共服务市场的单一化和统一化，必须通过市场竞争机制的引进来破除，这样才能带来体育公共服务产品的多样化和服务市场的可持续发展。

2.3 政府采购理论

政府采购理论为建立新型体育公共服务供给模式提供了重要的解决思路和理论基础。通过对政府采购理论的研究分析，我们对如何确定体育公共服务当事人主体范围、体育公共服务产品的范围和属性、体育公共服务需求表达参与和目标立项机制的建立、体育公共服务市场主体的培育与引进、体育公共产品的供给流程及方法、体育公共服务的成本控制与绩效考核、体育公共服务的质量监督制约机制等控制环节有了较深刻的认识。在此理论的指导下，建立起一套导向明确、机制健全、产品丰富、成本合理、运行规范而又充满市场活力的体育公共服务供给机制，成为我国群众体育健康高效发展的重要服务平台。

3 建立体育公共服务政府采购模式的意义

3.1 积极推动体育行政部门的职能转变

《2001—2010年体育改革与发展纲要》中明确提出：“进一步明确政府和社会的事权划分，实现政事分开，管办分离，把不应由政府行使的职能和社会能够办的事逐步转移给事业单位、社会团体和社会中介组织。体育行政部门要把工作重点转移到贯彻国家体育方针、研究体育事业发展规划、制定体育行业政策、加强管理和提供服务上来。强化体育行政部门的宏观调控、社会行政和行业管理职能。”《纲要》不仅明确了我国体育行政部门的职能定位，也为体育行政部门的职能转变指明了方向。在新的历史时期，体育公共服务政府采购模式的提出，把与体育行政部门职能定位不符的产品生产者和市场管理者的身份进行了剥离，将政府不具有生产优势的体育公共服务向社会组织采购，不仅实现了政府供给体育公共服务的基本职责，而且将政府从体育公共服务的微观生产领域解脱出来，推动了体育行政部门的职能转变。

3.2 合理控制体育公共服务成本，并使其更加高效

以“举国体制”为基础的我国体育事业发展思路，加上体育行政部门的“包办”式职能体制，造成了重竞技体育、轻群众体育和体育公共服务供给垄断的客观现实。由于更多地将竞技体育成绩作为体育行政部门业绩考核的指标，促使体育行政部门及其部门领导不得不将有限的人、财、物等体育公共资源更多地投入到竞技体育。同时，群众体育公共服务供给的单一主体结构和资源的逐级消耗，无疑会造成社会体育公共服务供给的成本增加和质量不高。体育公共服务政府采购模式的提出，实现了供给主体的多元化，使体育公共服务产品以及供给方式更具选择性。体育行政部门以外的体育事业单位、社会组织、体育中介机构和体育企业等为了获得相应的政府订单，会较好地控制产品成本，积极推动产品质量体系建设和技术更新。政府部门则可优中选优，最终实现体育公共服务供给的成本控制和服务水平的提高。

3.3 使体育公共服务经费的投入更具科学性

我国传统体育经费投入模式存在三个问题：一是计划与实际的匹配问题；二是经费的专项保障问题；三是投入产出的制约问题。匹配问题是指经费计划的编制更多地取决于体育行政部门的意愿和对社会体育公共需求的假想判断，由于没有建立起通畅的体育公共服务信息交流机制，服务供给者无法全面真实地了解社会公众的需求与愿望，因此出现了计划编制与需求实际匹配的错位。专项保障问题主要是因为我国政府体育公共服务经费投入形式单一，相关补偿机制不健全，缺乏竞争性及成本控制机制，使绝大部分体育经费都被用到场馆建设、设备器械和人员工资等，而真正涉及更多人利益的体育公共服务项目却无从开展［7］。制约问题是指我国传统体育公共服务供给是事前投入行为，体育财政必须对公共服务产品的生产进行预先投入，由于体育公共服务产品的公共物品属性，政府在该领域并不具有生产优势，因此导致经费投入产出效益低下。体育公共服务政府采购模式，是建立在良好信息沟通、体育公共服务经费的独立使用以及根据服务主体产品质量事后付费的基础之上的，这较好地克服了我国传统体育经费投入过程中存在的问题，使体育公共服务经费的投入更具科学性。

3.4 充分激活体育公共服务市场，实现多方共赢

《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》中明确提出：我国个体、私营等非公有制经济不断发展壮大，对全面建设小康社会和加快社会主义现代化进程具有重大的战略意义。支持、引导和规范非公有资本投资教育、科研、卫生、文化、体育等社会事业的非营利性和营利性领域。支持非公有制经济参与公有制社会事业单位的改组改制。通过税收等相关政策，鼓励非公有制经济捐资捐赠社会事业，该《意见》的提出为我国建立体育公共服务政府采购模式提供了有力的法规依据。体育公共服务的政府购买行为，将非公有制以外的其他体育组织机构纳入到体育公共服务供给体系中，有利于供给主体的规模扩张，有利于多种主体结构间市场竞争局面的形成，有助于充分激活体育公共服务市场，进而实现体育公共服务产品成本效益的提高。同时，体育公共服务市场的开放，也为其他所有制体育组织机构提供了广阔的市场空间和利益获取途径，充分激发了其进行技术更新和内涵建设的动力。而体育行政部门从服务产品的微观生产领域中得到了解放，使其能将主要精力放到宏观调控、社会行政和行业管理职能上。所以说，政府采购模式的建立，能充分激活体育公共服务市场，实现多方共赢。

3.5 有效提高社会公众满意度，促进和谐社会建设

社会经济的高速发展带来居民收入的不断增加，人们对提高生命健康质量等问题尤为关注［8］。特别是北京奥运会的成功举办，使得我国人民群众参与体育锻炼的热情空前高涨，体育公共服务需求呈几何级数增长。然而，我国体育公共服务产品的供给，无论是服务规模还是产品质量还远不能满足公众实际需求，严重降低了人民群众对国家公共服务职能的满意度。建立体育公共服务政府采购模式，通过相应的社会采购行为来向社会公众提供与实际需求相符的公共服务，并利用多样化、差异化和规模化的产品结构，可以较好地缓解了体育公共服务供给与公众需求的矛盾，使广大人民群众享受到高质量的体育公共服务。

4 建立体育公共服务政府采购模式的建议

加强理论研究。体育公共服务政府采购模式的高效运行，有赖于健全的体系建设，各种运行保障机制的设计和完善，都必须通过扎实的理论研究来实现。因此，应充分认识基础理论研究的重要性，特别是加强相关理论的实证研究，以确保体育公共服务政府采购模式的科学性、系统性和可操作性。

加强市场孵化机制的建设。要激活市场活力，就必须引进多元参与主体，通过充分的市场竞争来实现。体育公共服务政府采购模式应积极研究制定有关引导、扶植、培养市场主体的法规，充分发挥孵化作用。如果参与主体的不足或产品质量普遍低劣的现状不能得到改观，无疑会使体育公共服务市场失去竞争活力，降低投入效益。

加强信息交流沟通机制的建设。体育公共服务产品是否能得到人民群众的认可，取决于产品自身质量的优劣和是否与社会体育实际需求相一致。只有建立健全信息交流沟通机制，政府及体育行政部门才能及时准确地了解基层群众体育的现状和需要，并以此来规划设计服务产品和供给方式。

加强绩效评估指标体系的建设。体育公共服务政府采购资金的经济性和安全性，主要是通过服务产品的绩效评估来体现，应积极建立各类体育产品和服务的质量标准、监测方法、评价方式、创新因素、绩效等级等考评机制，使服务产品的绩效兑付有据可依。

加强采购过程的精细化管理。管理出质量，管理出效益，体育公共服务政府采购模式涉及的服务领域众多，产品结构复杂，同时又需要多个职能主体参与。因此，必须加强对采购立项、资金预算、计划编制、采购流程、绩效兑付等多个采购环节的精细化管理，以确保采购行为的顺利完成。

［1］曹富国.国外政府采购理论研究［J］.国外社会科学，1998（3）：22－26.

［2］刘源，孙博，管泽锋.国内外关于政府采购基本理论研究的文献述评［J］.中国政府采购，2009（3）：70－73.

［3］陈振明.公共服务导论［M］.北京：北京大学出版社，2011.

［4］张恩利.我国体育公共服务与体育公共政策研究述评［J］.河北体育学院学报，2012（1）：8－11.

［5］邓先娥.经济学基础［M］.北京：人民邮电出版社，2013.

［6］张建会，刘振江.我国群众体育公共服务供给过程中的政府职能研究［J］.河北体育学院学报，2012（2）：10－13.

［7］赖其军，郇昌店，肖林鹏，等.从政府投入到政府购买——体育公共服务供给创新研究［J］.体育文化导刊，2012（10）：7－9.

［8］刘明生.城市社会体育组织参与体育公共服务的发展模式研究［J］.南京体育学院学报：社会科学版，2012（4）：15－18.