基于最佳用途的土地用途有偿管制机制探索

赵淑芹，刘 倩

(石家庄经济学院 土地与城乡规划学院，河北 石家庄 050031)

基于最佳用途的土地用途有偿管制机制探索

赵淑芹，刘 倩

(石家庄经济学院 土地与城乡规划学院，河北 石家庄 050031)

当前基于现状用途的管制存在管制方式偏行政化、管制手段无偿化导致农村集体土地收益偏向国有、非农产业和城市分配，重塑用途管制制度已显示出迫切性。基于最佳用途，通过“用途差”和“用途差”交易实现土地用途有偿管制的机制，通过用途有偿管制机制不仅可以保护农用地，特别是耕地资源，保障土地资源的可持续利用，而且可激活土地资源价值，特别是有助于农用地资源资产资本化，缩小农村、农业和农民家庭资产与收入与城镇的差距。

土地用途；最佳用途；用途管制；有偿管制

1998年的《土地管理法》第4条规定“国家实行土地用途管制制度”。现行的土地用途管制依托农用地、建设用地和未利用地分类以及土地利用现状分类标准[1]，形成由“用途分类+用途分区+用途变更许可”所组成的管制体系[2]。以土地利用现状为基础的土地用途管制体系，其制度的主要目的是通过农地农用管制保护耕地。有研究者[3]认为现行土地用途管制虽在保护耕地上起了一定作用，但弊端甚多，未能达到提高资源配置和土地利用效率、缓解农业与建设争地矛盾的目的，还在一定程度上损害了农民利益。笔者也赞同这一观点。为保障用途管制制度的实施，国家加强了一系列配套行政措施，如省级以下国土资源部门直管、设置国家土地督察局、开展执法检查、建立耕地共同责任制、行政问责制等。但管制违法问题仍层出不穷，且大多是知法、执法的地方政府官员所为，说明不仅是法制观念和执法意识问题，对用途管制进行全面反思并重塑这一制度已显示出迫切性。

一、当前土地用途管制存在的问题分析

(一)管制方式偏行政化

土地用途管制并非中国特色。美国、加拿大称其为“土地使用分区管制”，英国称为“土地规划许可制”，法国、韩国等称为“建设开发许可制”，是发达市场经济国家或地区普遍采用的土地管理基本制度。如中国台湾地区《非都市土地使用管制规则》中明确规定“限制农田变更使用以控制良田变更使用”，日本先后制订了《农用土地法》《农地调整法》《国土利用规划法》和《城市规划法》等法规以规范土地使用与管理。管制制度不仅包括法规管制，还包括用市场手段纠正“政府失灵”问题。各国和地区在土地用途管制上总目标是一致的，即为了公共利益以及土地可持续发展的需要，通过制定土地利用规划对私人的土地利用行为进行限制。如美国用途管制的主要内容一方面通过立法或行政权力，通过划定城市边界、城市建成区和农业区的方式，强制农业区的土地不准用于非农用途；另一方面在农地上设立限制其用于非农用途的它项权利，比如购买开发权和转移开发权。英国为实施1947年《城乡规划法》，花3亿英镑收购了7年～10年内可能进行建设开发的土地的开发权[4]，保障农业土地不被占用或限制转用。这是一种基于现状和未来用途结合，主要以未来用途为主的管制制度。

我国与世界各国在管制目标方面具有趋同性，但管制机制、管制手段因经济基础差异有所不同。我国土地用途管制是在地权限制难以尽收合理利用土地之效时而采取的一种法律手段[5]。是基于国家主权的以土地所有者身份行使的行政财产权，是对土地资源以强制性手段所采取的一项保护性、救助性措施，并通过土地利用规划实施[6]。主要做法是基于土地利用现状分类编制土地利用总体规划，通过农用地现状转用审批实施用途管制，利用执法监督保障管制。主要是基于现状用途的无偿性的行政规制管制，缺乏相应的市场化补偿制度。

(二)管制手段无偿化

《宪法》[7]第六条“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第八条“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”第十条“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”《物权法》[8]第一百二十四条“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”《农业法》[9]第十条“国家实行农村土地承包经营制度，依法保障农村土地承包关系的长期稳定，保护农民对承包土地的使用权。”《农村土地承包法》[10]第二条“农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”第三条“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”第八条“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”第十三条“发包方享有监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地。”第十七条“承包方承担维持土地的农业用途，不得用于非农建设…”。《土地管理法》[11]第四条“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”

上述法律都表明：农户的承包地是用于农业用途的土地，农户拥有的承包权是农地农用承包权，集体土地非农用权利只包括乡镇村企业建设用地、农民自建房屋和村公益设施用地。上述法规没有将集体土地其他非农权利界定给集体所有者，集体所有的主体权利是不完整的。相当于国家通过农地农用的土地用途管制将集体土地的非农权利无偿收归国有，即集体土地农用权利和集体自用的非农利用权力归集体，集体土地非自用的非农权利通过土地现状用途管制无偿国有化。

(三)收益分配偏向化

我国公有制的基本实现方式有集体和国有两种形式，从人口绝对数量和土地实际占有面积考察，集体都占主体，但人们一直把国有作为实现公有制的高级形式，且具有“公”就是国家所有的法规制定的政治和文化潜意识，使上述集体土地非农利用的经济权利无偿国有化具有了法理合理性和法律可行性的制度基础。也符合1980年前我国工业化资本积累时现实经济基础。

《土地管理法》第二条“国家依法实行国有土地有偿使用制度。”市场经济逐步形成了人们的土地经济价值观，人们对土地的认识实现了由无偿到有偿的根本转变。但在我国工业化完成后，法规并没有及时对集体土地所有权进行调整，即没有将集体土地非自用的非农权利归还集体，导致集体土地所有主体的权利仍是不完整的，也没有对农地农用单一行政化管制手段进行多样化改革。比如，当前土地征收补偿的仅限于对集体土地农用权利和集体自用的非农利用权力转为国有环节的补偿，是部分有偿，不是全部有偿，集体土地非农利用经济权利仍通过土地用途现状管制等法规无偿国有化。这就相当于利用土地管制制度将农村集体非农土地收益偏向国有、非农产业分配。

另外，我国当前的市政体制主要是市领导县的体制，《土地管理法》[11]第二条“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”市领导县体制为以城市为主体的土地收益分配机制提供了偏城市的体制环境，管制制度又将偏向性的制度固定化。可见，当前农地农用的土地管制制度导致农村集体土地收益偏向国有、非农产业和城市分配，对集体所有主体是欠公允的。

二、基于最佳用途的土地用途有偿管制机制设计

(一)土地有偿用途管制运行机制假设前提

假设前提一：国有和集体土地所有权同权；

假设前提二：以土地利用现状分类标准(GB/T 21010-2007)[1]为基础，土地用途可选择，且可按最佳用途使用；

假设前提三：可依法限制土地用途，实行土地用途管制。

根据调绘成果，坡体受断层F切割，断层破碎带宽约1.5 m，断层破碎带由角砾、泥质等充填胶结，胶结程度很差，对坡体发展不利。此外，坡体存在一组顺向结构面，倾向160°～170°，倾角40°～61°，这组结构面极有利于滑坡的形成。

(二)土地用途有偿管制运行过程

上述假设是实现土地同地、同权和同价基础，在此基础上，通过下述过程实现有偿土地用途管制：

(1)土地分等、定级与估价成果确认。在城乡统筹的基础上，完善我国已有的土地分等、定级和估价成果，在此基础上确定市、县域范围内的土地级别和相对应的基准地价。

(2)土地最佳用途确定。同一级别土地圈层内可能有农用地、建设用地和未利用各类用地。假设该圈层商业用地基准地价最高，则商业用地为该级别用地的最佳用途。如果住宅用地的价格高，则住宅用地为最佳用途。最佳用途由同一级别土地圈层内基准地价最高的土地类别决定。

(3)“用途差(或发展权)”分类。由于土地用途不同，用地收益不同，由于不同地类的基准地价间存在价格差异，则土地转用形成潜在收益(或损失)。将这种能产生潜在收益(或损失)的用途差别定义为“用途差”，相当于国外的发展权。按照基准地价由高到低或者由低到高对一定区域同级别内的各类用地按序排列(如，Y商,Y住…)，不同的用地之间形成各类“用途差(或发展权)”，比如，Y商-住表示商业与住在用地的“用途差”，Y商-耕表示商业与耕地的“用途差”，依此类推。

(4)“用途差(或发展权)”定价。各类“用途差(或发展权)”的价格用Pi-j表示,比如p商-住表示Y商-住的价格，p商-耕表示Y商-耕的价格，依此类推。假设某级别内只有三类用地分别为住宅、工业和耕地，按序排列为住宅、工业和耕地。假设某宗地现状用途为耕地，规划用途为工业用地，可形成三种“用途差”，假设耕地与工业用地间“用途差”价格为p工-耕，工业与住宅用地间“用途差”价格为p住-工，耕地与住宅用地间“用途差”价格为p住-耕，则，p工-耕+p住-工=p住-耕。

(5)“用途差(或发展权)”交易机制。各类“用途差(或发展权)”可交易，且价格遵守：

P最佳(最佳用途土地价格)

=P现状+P规划-现状+P最佳-规划

=P现状+Pj-现状+…+P最佳-i

(6)土地用途有偿管制机制。按照家庭土地承包权确权、宅基地证、集体建设用地和国有建设用地使用权证书上标定的土地用途作为土地现状用途，上述各类土地承包权和使用权主体土地均可按最佳用途获得“用途差(或发展权)”，“用途差(或发展权)”权利可交易，土地利用规划是“用途差(或发展权)”实现途径。例如，农户现有耕地，管制用途为耕地，农户耕地和最佳用途之间“用途差(或发展权)”价格归农户，国家向农户支付农户P最佳-现状实现初始土地用途管制，可用“地票(按价折股)”形式支付。农户可以出卖P最佳-现状给购买者，也可以出卖P最佳-规划，或者出卖Pj-现状给购买者，购买者支付现金获得相应的“用途差(或发展权)”，则农户所拥有的剩余“用途差(或发展权)”相应减少。土地转用必须经过审批，土地按规划用途使用，实行有偿与行政相结合的管制。

(7)最终实现由基准地价向地价的转换。

三、有偿管制机制可行性分析

(一)土地定级估价成果为实施提供了前提

城市土地产权比较明确。2013年中央1号文件[12]提出“健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。”农村土地确权已经给出了时间表。城乡土地资源资产和资本化具备了政策基础。

我国县以上城镇区域都有定级估价成果，城镇土地估价规程规定土地估价成果每两年更新一次。农用地定级估价也有规程，全国各地也有定级估价成果。在城乡统筹的基础上进行土地定级估价，这为有偿管制提供了技术前提。

(二)逐步成长中的土地市场可提供交易平台

我国县级以上城市都有型土地市场，如地产大厅、土地交易中心。土地网络平台与网上交易比较安全。土地“招牌挂”等土地交易也为“用途差”建议提供经验。我国土地交易有法可依，土地市场逐步成熟，这都为有偿管制提供了交易技术基础。而且，解决了不同所有权类型土地单独交易产生的问题，形成土地交易一盘棋，不仅可以回避单独集体建设用地上市及收益分配中的矛盾，也可以为土地征收与征用提供依据。

(三)农用地实体资源价值化

党的十八大报告要求建立公共资源出让收益合理共享机制。2013年中央1号文件[12]提出继续推动城乡发展一体化。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

通过用途管制不仅可以保护农用地，特别是耕地资源，保障土地资源的可持续利用，而且，可以实现实体资源价值化。工业化进程的实质是人类将自然资源转化为社会财富。土地是有价自然资源，也是实体资产，由于限制流转而导致收益受到抑制。土地实体资源通过土地资源利用转化为要素资产，又通过“地票”的形式转化为要素资本，激活了土地资源价值，特别有助于农用地的资产资本流动性，在增加农村、农业和农民家庭财产和缩小与城镇居民财产差距的同时，增加农民参与工业化、城镇化的机会。

〔1〕 土地利用现状分类标准(GB/T 21010-2007)[EB/OL].(2014-02-10)http://cpc.people.com.cn/GB/64093/82429/83083/6212113.html.

〔2〕 杨惠.土地用途管制法律制度研究[M].北京：法律出版社,2010.

〔3〕 郑振源.城市土地应不仅属国家所有[EB/OL].(2014-02-10)http://www.chinareform.org.cn/Economy/Agriculture/Report/201302/t20130209_160731_1.htm.

〔4〕 张曙光,沈开举,郑振源.经济学家和法学家就中国土地制度的对话与争鸣——天则经济研究所“〈土地管理法〉修法建议”研讨会实录[J].甘肃行政学院学报,2010(2):98-116.

〔5〕 魏莉华.“十二五”:土地管理要助推转变经济发展方式[J].中国土地,2010(11):8-11.

〔6〕 李珍贵.土地用途管制制度比较研究,中国土地资源态势与持续利用研究[M].昆明：云南科技出版社,2004:293-300.

〔7〕 中华人民共和国宪法[EB/OL].(2014-02-10)http://www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62714.htm.

〔8〕 中华人民共和国物权法[EB/OL].(2014-02-10)http://www.gov.cn/flfg/2007-03/19/content_554452.htm.

〔9〕 中华人民共和国农业法[EB/OL].(2014-02-10)http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-09/12/content_30998.htm.

〔10〕 中华人民共和国农村土地承包法[EB/OL].(2014-02-10)http://www.china.com.cn/chinese/PI-c/196651.htm.

〔11〕 中华人民共和国土地管理法[EB/OL].(2014-02-10)http://www.china.com.cn/chinese/law/647616.htm.

〔12〕 2013年中央1号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》[EB/OL].(2014-02-10)http://www.farmer.com.cn/xwpd/tjyd/201302/t20130201_805057.htm.

(责任编辑 吴 星)

Research on the Regulation Mechanism Based on the Best Use of Land with Compensation

ZHAO Shu-qin， LIU Qian

(Shijiazhuang University of Economic, Shijiazhuang, Hebei 050031)

There exists problems of the current land use control based on the present situation include partially administrative control method and free change control mode. This leads to the rural collective land income mostly owned by the state, the non-agricultural industries and urban. It is urgent to reshape the land use control system. Based on exploring the best use of land,this article uses "USES difference" and "USES differential price" to realize paid land use control mechanism.It reveals that the usage paid control mechanism can not only protect agricultural land, especially cultivated land resource, but also guarantee sustainable utilization of land resources. It can activate the land resource value, and is especially helpful for agricultural land resource capitalization, and can increase the assets of rural, agricultural and peasant household.

land use; best use; use control; paid for the controls

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2014.04.007

2014-05-16

http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2014.04.007.html 网络出版时间：2014-09-02 15：30

河北省2011“三三人才工程”资助项目“第三代农民的土地供养问题研究”；河北省科技厅软科学项目“基于城乡公共服务均高化的河北新生代农民转移条件及路径选择”(13456107D)。

赵淑芹(1965—)，女，河北沧州人，博士，教授，石家庄经济学院土地与城乡规划学院党总支书记，中国土地学会学术工作委员会委员，中国矿业联合会矿业城市经济工作委员会委员，主要研究方向：国土资源经济与管理制度与政策。

F301

A

1007-6875(2014)04-0035-04