论立法程序的效率价值

王铁军

(北京理工大学法学院，北京 100081)

论立法程序的效率价值

王铁军

(北京理工大学法学院，北京 100081)

公正是立法程序的首要和核心价值,但效率同样也是立法程序的基本价值。对立法程序的评价和判断，离不开对效率的审视。我国立法程序的效率相对较低，“拖延立法”和“立法低质”的现象长期存在。对此，可通过提高立法程序的效益和降低立法程序的成本来提升立法程序的效率，以进一步加强和改进当下的立法工作。

立法程序;程序公正;程序效率

2010年，具有中国特色的社会主义法律体系形成，但其本身并不是完美无缺的，须在新的起点上进一步加强和改进立法工作。[1]那么，应当如何加强和改进立法工作?笔者认为，正确评价与完善现有的立法程序，有助于推动立法工作进一步走向规范化、制度化。拉德布鲁赫曾指出:“对任何一个个别的法律现象的无视价值的思考也都是不能成立的。”[2]人们只有基于价值的理念，才能对法律制度做出恰如其分的评判。在当今的法治社会中，“公正”早已被视为立法程序的首要和核心价值，对立法程序的评价和判断，也主要是围绕其是否具有公正性而展开。然而，随着经济学与法学的相互渗透，“效率”问题日益受到立法者的关注，并逐步演变成立法程序的一项基本价值，对立法程序的评价和判断，当然也就离不开对效率的关注。本文拟以立法程序的效率价值为视角，审视当下的立法程序，以期通过提升立法程序的效率来加强和改进立法工作。

一、立法程序的效率影响因素

从经济学层面讲，效率是投入与产出之比，即以最少的投入取得既定的产出，或用既定的投入获得较大的产出。上个世纪中期以来，经济分析法学派逐步兴起，并主张运用经济学的理论和方法评判法律问题。其中不少学者将效率概念引入法学领域，且开始将效率作为价值尺度来分析和衡量法律活动。随着我国社会主义法律体系的发展完善，立法的任务逐年增加，从效率的视角来审视相关部门的立法工作是非常有意义的。详言之，立法程序的效率，是立法程序的成本与效益之比，即以最低的成本投入完成既定的立法任务，或用既定的成本投入超额完成立法任务。立法程序的效率反映了立法过程的经济性与合理性，以及立法任务的完成与目的的实现。可见，影响立法程序的效率因素主要表现在以下两个方面:

(一)立法程序的成本 任何法律的制定都会消耗一定的经济和社会资源，这就是立法程序的成本。从立法实践看，立法程序的成本主要包括两大部分:一是经济成本，指制定法律，从立项、规划、起草、论证、提案、审议、表决、通过到公布等整个立法过程中投入的直接成本，通常包括人力、物力和财力等。这是一种物质性消耗，是立法程序运行必然会耗费的成本。二是社会成本，是指实施法律，在执法、司法、守法和违法等方面所耗费的间接成本。总之，立法程序的成本与立法程序的效率呈负相关关系，立法程序的成本越高，单位立法所消耗的资源就越多，立法程序的效率就越低;相反，立法程序的成本越低，单位立法所消耗的资源就越少，立法程序的效率也就越高。

(二)立法程序的效益 所谓立法程序的效益，即通过立法程序的完善而最大化地获取相应的效果和利益。从立法实践看，立法程序的效益主要表现在两个方面:一是直接效益，是指通过投入一定的立法成本而完成立法任务，制定出公正、有效的法律。二是间接效益，是指通过立法程序所生产出来的产品——法律法规的实施而实现了立法的目的，即维护了社会的良好秩序与和谐运行，满足了国家、社会和个人的需要。总之，立法程序的效益与立法程序的效率呈正相关关系，立法程序的效益越好，单位成本的立法产出就越多，立法程序的效率就越高;相反，立法程序的效益越差，单位成本的立法产出就越少，立法程序的效率也就越低。

二、透视立法程序的效率低下

(一)立法拖延问题较为严重 首先，立法周期随意延长。以个人信息保护的立法为例，目前我国并没有专门的个人信息保护法律，有关个人信息保护的条款只是零散地规定在不同层次的法律法规中，不但在保护内容上欠缺系统性，在对个人信息泄露者的惩处机制上更是缺乏可操作性。可以说，个人信息法律保护力度的不足，是当前个人信息泄露问题愈演愈烈的重要原因。对此，许多全国人大代表在“两会”上已多次呼吁要尽快制定我国的《个人信息保护法》。[3]事实上，早在2003年，《个人信息保护法》便已立项;2005年，草案即告完成，但该法至今没有出台。[4]其次，立法期限随意变更。以物权保护的立法为例，从1993年起，全国人大及其常委会开始启动《物权法》的起草工作，先后召开了百余次立法座谈会和论证会，历经了八次正式审议，并向社会公布全文草案征求意见。但在草案成熟、准备提交表决前夕，某教授以公开信的方式批评了草案，虽然该公开信受到了民法学界的一致声讨，最后还是导致《物权法》草案搁置了一年半时间才得以通过。[5]花费极大资源制定成熟的法律草案居然会因一封公开信而被搁置如此之久，几乎不可思议。

无论是立法周期的随意延长，还是立法期限的随意变更，都折射出我国立法效率的低下问题。该问题的长期存在，在某种程度上可以认为是对“科学立法”的重视，是一种“审慎立法”的行为，但更多的可能是为了应对来自社会舆论以及某些部门的压力，不求能够完成立法任务，只求立法不出差池。

(二)立法质量问题值得反思 首先，宣言式立法广泛存在。以老年人权益保护的立法为例，2012年通过的《老年人权益保障法》第18条第2款规定:“与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人。”这一条款被广泛解读为“常回家看看”入法。该条款自被提出始，即受到广泛的质疑。据参与立法者解释，该条款的立法初衷是为了突出老年人精神需求的重要性。[6]“法律是公正和善良的艺术”，法律有引导人们向善的作用，从法律上强调“常回家看看”，有助于弘扬我国的孝道传统。但这种规定更多的是一种宣言、一种倡议，根本不具有可操作性，难以实现立法的目的，必将会因为难以执行而损害法律的权威。其次，重复性立法乐此不疲。重复立法在我国当前的法律体系中广泛存在，在地方性立法中尤为明显。以禁止公款消费为例，目前由不同地方、不同层级部门制定的“禁令”已多达上百项，多年前，更是有人大代表提交议案，建议增设“挥霍浪费罪”来遏制愈演愈烈的公款吃喝，且受到了相关部门的关注。这些所谓的“禁令”实际上是一种立法的重复，或可称之为低质量的立法。正如有专家指出，根据现行刑法，公款挥霍浪费很多情况下都可以贪污罪或滥用职权罪加以惩处，这不是立法问题，而是严格法律实施的问题。[7]

笔者认为，在国家立法资源有限的情形下，无论是宣言式立法，还是重复性立法，都不可能给社会带来实际的效果和利益，实际上折射出我国立法效益的低下问题。该问题的长期存在，在一定程度上可以认为是对某些问题的重视，是对依法治国方略的践行，但更多的可能是为了政绩、政治的需要，为了应对来自社会舆论以及人大代表等的压力，不求能够达成何种立法目的，只求顺利完成立法任务。

总之，从立法程序的视角来看，“拖延立法”和“立法低质”问题之所以长期、普遍存在，其中一个重要原因是立法程序的不规范，立法程序欠缺刚性。我国没有专门的立法程序法，很多立法程序都来源于立法惯例，并不具有“必须实施”的法律上的强制力，这就使得立法程序的效率极为低下，使人们怀疑立法工作的正当性。

三、程序效率的效率提升路径

(一)通过降低立法程序的成本来提高立法程序的效率 第一，合理限定立法程序的周期。就立法程序的效率而言，应当绝对排斥的只有两种情形:时间等成本耗费为零或者为无限大。[8]如果立法周期过短，可能以牺牲公正来满足效率;如果立法周期过长，必然会增加立法成本，降低立法程序的效率。所以，像诉讼程序那样给立法程序配置一个明确的时效期限，既是必要的，也是可行的。当然，立法工作有其自身的规律性，是一个漫长的过程，需要发扬民主，征求各方意见，因此，立法期限的设置必定要远远长于诉讼期限，且要针对不同的立法类型设置不同的期限。如此一来，可以使立法工作尽可能地不会因代表或领导的更替以及相关部门职能的调整而搁置。换言之，限定立法程序的周期，有助于避免立法周期的随意延长和立法期限的随意变更，控制立法程序的成本，进而提高立法程序的效率。

第二，继续强化委托立法程序。从惯例来看，一部法律的制定往往需要由行使相关职权的数个政府部门来推动，由于各部门利益纠葛严重，立法时往往会将部门利益最大化，这有失立法的科学性;而且，近年来不断进行的机构改革和部门职能调整，也使得某些立法工作难以保持一贯性。与普通立法不同的是，委托立法的参与者往往是某领域的专家学者或中立的第三方机构，他们与利益各方一般没有利害关系，具有一定的超然性，运用自身专业知识独立地完成起草工作，更能增加立法的科学性和公正性。另外，从目前我国立法机关的编制来看，是不可能将繁重的立法任务大包大揽的。相反，我国的社会团体、科研院所以及高校有着丰富的人力资源，以中国政法大学为例，该校有上百个在编和非在编的法律研究机构，可以说在每一个法律方向上都汇聚了一批专家学者，如果把立法的起草、论证等技术性工作委托给他们去完成，将会大大节约立法资源，降低立法程序的成本，进而提高立法程序的效率。

(二)通过提高立法程序的效益来提高立法程序的效率 第一，不断完善立法评估程序。立法评估，是指对立法效果的分析和评估。[9]进行立法评估是提高立法程序效益的有效途径。这是因为，国家的立法资源是有限的，在一定时期内对立法活动的投入一般都是相对固定的;通过对立法进行评估，可以解决立法的方向性问题，使有限的立法资源得到合理的配置，避免宣言式、重复性立法，避免有限立法资源的不必要浪费。立法评估要坚持以效益为基准，围绕以下三个方面进行:一是必要性，即立法的不可或缺性，预测分析立法的进行是否出于社会发展的实际需要，以及是否已经存在类似的立法，减少没有效益的重复性立法。二是可行性，即立法的可操作性，预测分析立法的实施效果以及可能出现的问题，减少缺乏实效的宣言式立法。三是科学性，即立法的客观规律性，预测分析立法是否符合客观规律，以及是否能够有效地指导实践，推动社会的进步，减少立法错误的出现。总之，以立法评估为手段，以效益为基准，必将会提高立法程序的效益，进而提高立法程序的效率。

第二，发展规范超前立法程序。进行超前立法也是提高立法程序效益的有效途径。过去某些立法往往滞后于改革开放的需要，待到问题已发展到十分严重之时，才急忙制定相应的法律加以控制，此时社会已为无法可依的局面付出了沉重的代价。[10]科学的立法，总是具有一定的超前性，因此，把握时机，适当发展超前立法很有必要。但要“超前”并不意味着任何立法都要提前，脱离社会发展而一味追求法律齐全，只能是浪费立法资源而不可能取得预期的立法效益，因为立法者无论多么的高瞻远瞩，都无法制定出适应一切情势的法律。当然，立法者可以通过完善立法程序来规范超前立法，以获取更好的程序效益，提高立法质量。其中，最重要的就是将“做好立法预测”工作写入立法程序，推动立法者运用不同的手段观察社会的发展变化，了解社会对法律的需求，制定出符合社会发展规律与立法规律的“超前”法律，而不是事到临头“抱佛脚”。总之，在立法资源既定时，通过发展规范超前立法来提高立法程序的效益，将有助于提高立法程序的效率。

[1]吴邦国.全国人民代表大会常务委员会工作报告[J].中国人大，2011(06):4.

[2](德)Go拉德布鲁赫著，王 朴译.法哲学[M].北京:法律出版社，2005.

[3]张进中.制定“个人信息保护法”刻不容缓[N].光明日报，2014-03-08.

[4]庄春晖.个人信息保护国标下半年实施[N].东方早报，2012-04-06.

[5]谢 丁.《物权法》草案搁置?[N].21世纪经济报道，2006-01-02.

[6]肖金明，范传贵.“常回家看看”入法引质疑，参与立法专家回应——误读“常回家看看”，淹没立法真实价值[N].法制日报，2013-07-04.

[7]舒 锐.公款浪费入刑无须重复立法[N].法制日报，2013-12-22.

[8]孙 潮，徐向华.论我国立法程序的完善[J].中国法学，2003(05):57.

[9]王保民.立法评估:一种提高立法质量的有效途径[J].青岛行政学院学报，2007(06):80.

[10]郭道晖.立法的效益与效率[J].法学研究，1996(02):57.

Research on the Efficiency Value of Legislative Procedure

WANG Tie-jun
（School of Law,Beijing Institute of Technology,Beijing,100081）

Justice is the core and primary value of the legislative procedure.Efficiency is also the basic value of the legislative procedure.Evaluation and judgment of the legislative procedure cannot do without the analysis of efficiency.At present，the efficiency of our country's legislative procedure is relatively low.The phenomena of"Legislative delay"and"The low quality of legislation"have existed for a long time.In this regard，it is feasible to improve the efficiency of the legislative procedure by improving the benefits and decreasing the cost of the legislative procedure.Doing so will strengthen and improve the present work of legislation.

legislative procedure;procedural justice;procedural efficiency

DF01

A

1674-0882（2014）05-0013-03

2014-07-05

北京市哲学社会科学“十一五”规划项目（1013e F x 084)

王铁军(1987-)，男，山西代县人，在读硕士研究生，研究方向:法理学。

〔责任编辑 赵晓洁〕