重构我国政府与大学关系的关键——从行政性权力关系到契约性权力关系

赵 婷 婷

（北京航空航天大学高等教育研究所教授、博士生导师）

重构我国政府与大学关系的关键
——从行政性权力关系到契约性权力关系

赵 婷 婷

（北京航空航天大学高等教育研究所教授、博士生导师）

政府与大学的关系是高等教育改革的核心问题。近年来，在我国历次重大的高等教育改革中，理顺政府与大学关系都是改革的重点。政府与大学关系的改革主要集中在两个方面的内容：从政府的角度讲，主要集中体现为政府职能转变；从大学的角度讲，主要集中体现为扩大高校自主权。虽然这些改革取得了一定的成效，但也应该看到，我国政府与大学的关系还存在着矛盾和问题，随着我国高等教育改革的全面深化，这些矛盾和问题越来越凸显出来，成为阻碍高等教育进一步改革的瓶颈所在。这就要求我们要用新的视角重新审视我国政府与大学的关系。

从理论的角度讲，我认为，政府与大学关系的核心问题主要有两点：一是两者关系的性质是什么，二是两者的权力边界如何划分。为什么说这两个问题是研究政府与大学关系的核心呢？因为权力关系的性质决定了政府与大学两者的地位，而权力边界划定了两者的权力范围。只有在权力地位和权力范围都清晰的基础上，政府职能的转变和大学自主权的下放才会有明确的方向。

我们知道，西方大学起源于行会组织，其产生之时就奉行大学自治的原则。一般认为，西方大学之所以有比较强的学术自由传统，是因为早期是一个自治组织。从组织文化的视角看西方大学自治，我们可以说，今天西方那些一流大学之所以能够有比较强的办学自主权，是因为其办学文化传统的传承。如果从权力关系的视角看，大学作为一种行会组织，它在产生之时是个不依附于城邦国家，甚至不依附于教会的组织，这为大学奠定了其独立的地位，赢得了自治的空间。在以后漫长的大学发展历史中，大学利用各种“武器”与世俗权力，与教会权力，甚至与政府进行抗争，目的都是为了维护其早期的独立地位。比如我们所熟知的剑桥大学的成立、达特茅斯学院案等，都是大学争取独立地位的体现。经过几个世纪的不断努力，西方的大学，尤其是西方的传统大学的独立地位不仅在社会公众和文化传统中得到认可，更在法律上得到了明确的肯定。我认为，在欧美等国的大学发展史中，大学独立地位的形成是至关重要的，这意味着大学与政府的关系是契约性的权力关系，双方的地位是平等的，而双方权力的划分可以通过法律、协商等方式来解决。

但是中国的情况却截然不同，大学在中国不是一种行会性质的自发组织，它是政府用以抵抗外来侵略、培养自身所需要人才的机构，因此大学从产生之日起就与国家、政府有着天然的联系：政府是大学的出资者和管理者，大学要为政府服务。因此，从大学的产生来看，中国的政府与大学的权力关系是行政性的，政府占据两者权力关系的主导，大学的权力更多地由政府赋予。

这两种政府与大学的权力关系导致了完全不同的两种情况。在契约性的权力关系中，政府与大学两者的关系是平等的，无论是政府拥有的权力还是大学拥有的权力，都是法律赋予的；在法律没有涵盖的领域，双方通过协商方式来进行权力分配，或者政府通过市场经济的手段让大学自愿选择。尽管当今西方社会政府对大学的影响越来越深，但双方的权力关系从根本上讲还是契约性的，政府的政策是在尊重大学独立地位的基础上制定的，政府较少对大学进行直接的行政性干预，政府与大学的权力边界是相对清晰的，基本不会受到政府变动、政策变化的过多影响。但在行政性权力关系中，政府与大学的关系就会有很大的不同。在这一关系中，政府与大学是不平等的，大学更多地要依附于政府的资源和权力，大学与政府的权力分配主要是由政府主导的，基本上是通过行政方式划分的，大学有多少自主权、在哪一方面拥有自主权主要是由政府赋予的。其实这可以很好地解释为什么这么多年来我国持续在理顺政府与大学的关系，但两者关系始终无法得到很好的平衡：如果政府不能赋予大学独立地位，那么政府与大学的关系就始终是行政性权力关系，政府给大学什么权力，大学才能拥有什么权力，政府与大学的权力边界就始终无法明晰起来。大学所应拥有的权力就要始终受到政府政策、职能等许多因素的影响，而得不到法律的尊重和保护。政府与大学权力边界是随意的，是变动的，它势必会随着政府的更替、政策的变化而变化。

日本大学的产生背景与中国有着相似之处，但日本政府较早地意识到了这一问题，从20世纪90年代末开始进行了国立大学独立法人化的改革，赋予了国立大学独立法人的地位，其目的也是从根本上理顺政府与大学的关系。尽管这些根本性的改革需要持续多年才能看到成果，但对日本来说，这一改革使得其国立大学迈出了与西方一流大学同台竞争的关键一步。对中国的大学来说，这种根本性的改革已势在必行，政府需要下定决心，做好顶层设计，从根本上解决制约政府与大学关系的核心问题，以全面深化我国高等教育改革。