高校自主权：落实或扩大？——基于国家教育政策文本的简要分析

卢 晓 中

（华南师范大学教育科学学院院长、教授、博士生导师）

高校自主权：落实或扩大？
——基于国家教育政策文本的简要分析

卢 晓 中

（华南师范大学教育科学学院院长、教授、博士生导师）

一、高校自主权的落实与扩大

高校自主权无论是在高教理论还是在高教实践上都是一个十分重要的问题，它是与高校自治涵义接近的概念，简指高校自主治理学校、自主处理学校内部事务，最小限度接受外界的干预和支配。具体而言，高校自主权具有两种意蕴：

（1）基于学术自由和大学传统的高校自治，更注重大学精神的坚守和大学品质的追求，源自传统大学的文化传统。自主权有利于大学精神的坚守，或者说其本身就是大学精神的意蕴所在。

（2）基于市场规则和效率优先的高校自主，更注重量化的产出和成本的核算。这一意蕴显然受新公共管理理论的影响。也就是说，获得自主权有利于增强高校面向社会自我发展的活力，提高高校的办学效率；有助于高校办出特色、形成优势。

事实上，以上高校自主权的两种意蕴在认识上是可以一致的，因为无论是大学精神的坚守，还是量化的产出，都表征了高校的进步与发展。但在现实中，两者的冲突又时常发生，其中近年来一个不争的事实是，当高校量化产出大幅度提升时，大学精神却出现普遍衰微。究其原因，即传统意义上的高校自治与现代意义上的高校自主权在价值诉求上既有密切关联，但又不是一回事。应当说高校自主权的现代价值诉求更加多元，而价值诉求的多元与不同所带来的冲突又往往难以避免。

对于高校自主权的落实与扩大关系的认识，主要涉及以下需要理清的问题：高校自主权是回归或还原，还是扩大？联合国教科文组织曾有一个重要观点，就是学术自由与院校自治是高等教育永恒不变的两条原则，这便意味着高校自主权有其原生性和本体性，也就是说高校自主权原本就是固有的，或者说高校有“权力存量”。从这一意义上，现在一些所谓的扩大高校自主权，其中相当一部分是对其原生性和本体性的回归或还原。同时，高校自主权又是一个历史范畴，即同样是基于自主权的原生性和本体性，高校在不同时期有其不同的“权力存量”。因此，高校自主权的扩大涉及“权力增量”。不论是“权力存量”也好，“权力增量”也罢，廓清每个时期高校的权力边界是重要的。

与以上认识相联系，高校自主权的落实也同样具有双重意涵：一是高校自主权回归或还原，这一施行主体无疑为政府，政府常常将此情形也称为扩大，扩大即落实；二是高校自主权的施行，其施行主体则主要包括政府和高校，此情形主要涉及使高校拥有的权力得到适当、合理运用。不论何种情形，高校自主权的落实得如何，既取决于政府，也取决于高校。

综上所述，对于当前中国高教体制改革的关键究竟是扩大高校自主权，还是落实高校自主权这一高等教育改革发展的重大理论与实践问题，笔者认为，从中国的实际出发，高校自主权的落实可能要比扩大更关键、更重要。

二、高校自主权的限度与约束

高校自主权的限度与约束，首先是源于政府主管部门的疑问：一是究竟高校需要什么权，二是担心权力下放后“一放就乱”。其次是来自于高校的现实：一是有些高校有权不能适当使用，甚至权力被滥用、被徇私；二是有些高校有权不敢用。不论是政府的疑问还是高校的现实，无疑都可能会影响高校自主权的落实，继而也将影响到高校自主权的扩大。

1.高校究竟需要扩大什么权，又如何把握扩大“度”，这是当前扩大高校自主权的语境下亟需回答的问题。为此，我们可对20世纪80年代至今三个重要的政策文本的有关内容作一简要分析。

（1）1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称1985年决定）提出：在计划外接受委培生和自费生；调整专业的服务方向；制订教学计划和大纲、编写和选用教材；建立教学、科研、生产联合体；提名任免副校长和任免其他各级干部；有权安排国家拨发和自筹经费；等等。对不同的高等学校，国家还可以根据情况，赋予其他的权力。这是在经历了“文革”后，尤其是长期计划经济体制下我国高等教育体制改革上的一次重大的思想解放，旨在使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。

（2）1993年《中国教育改革和发展纲要》（以下简称1993年纲要）提出：逐步建立政府宏观管理、高校面向社会自主办学的体制。在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高校真正成为面向社会自主办学的法人实体；要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作与交流等方面进一步扩大高校办学自主权。该纲要强调了依法办学，确立高校的法人实体地位，使权责得以统一。

（3）2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称2010年纲要）提出：高校自主开展教学、科研、技术开发和社会服务，自主设置和调整学科专业，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。扩大高校在办学模式、育人方式、资源配置、人事管理、合作办学、社区服务等方面的自主权。该纲要强调有中国特色的现代大学制度建设，特别是试图通过大学章程制定来明确高校与政府、与社会的关系，确定其权力边界和内容。

从1985年决定、1993年纲要和2010年纲要三个国家教育政策文本可以看出，它们对高校自主权尽管都给予了高度的重视和专门的强调，但又更多的是原则规定和方向引导，并没有明确具体下放什么权力，更没有详细的权力清单。应当说，近30年高校扩权“路漫漫”仍在“上下求索”。

笔者以为，当前需从两个方面来扩大高校自主权。一是立法。尽管早在1998年我国就颁布了《高等教育法》，该法也规定了高校自主权，但同样存在过于宏观和原则、操作性不足的问题。因此，亟需加快“大学法”（或“高校法”）的立法进程，从而不仅使高校自主权的扩大具有法律依据和法律效力，同时可以通过更富有针对性的法律条款，使高校自主权的扩大得以真正落实。二是扩大省级政府扩大高校自主权的自主权。正如2010年纲要所强调的“加强省级政府的教育统筹，完善以省级政府为主管理高等教育的体制”，这对于绝大多数省（市）属高校来说尤其重要。如2013年广东省政府提出高教体制改革“36条”，明确下放12个领域36个方面的权力给高校，包括招生自主权（分类考试、综合评价、择优录取，招生批次的动态管理）、学科专业自主权（自主设置本专科专业，自主动态调整学位点）、用人自主权（职称制度改革、岗位设置管理自主权）等。近日广东省政府又提出按照“一校一策”的方式扩大和落实高校自主权，探索高校管理负面清单模式，扩大高校自主改革空间，增强高校自主发展活力。

2.约束机制如何建立？这里包括两个方面：

（1）外在规约。来自政府与社会的规约，包括评估与法规及舆论监督。实际上自20世纪80年代高校自主权扩大这一问题被提出，对高校自主权的外在约束就提上议事日程。例如：1985年决定提出国家及其教育管理部门要加强对高等教育宏观指导和管理，教育管理部门还要定期对高校办学水平进行评估，办好的给予荣誉和物质支持，没办好的整顿以至停办；1993年纲要则提出政府“运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理”；而2010年纲要特别强调“推进专业评价，鼓励专门机构和社会中介机构对高校学科、专业、课程等水平和质量进行评估。建立科学、规范的评估制度。探索与国际高水平教育评价机构合作，形成中国特色学校评价模式。建立高校质量年度报告发布制度”。

（2）自我约束。如1993年纲要重视高校自我约束机制的建立，强调高校要用好权、善用权，“学校要善于行使自己的权力，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制”。2010年纲要则提出进一步完善高校内部治理结构，包括完善党委领导下的校长负责制，制定大学章程，切实落实校务公开、民主管理等制度，来建立健全自我约束的运行机制。

注：本文为2012年度全国教育科学“十二五”规划国家一般课题（项目编号：BIA120068）的阶段性成果。