中国(上海)自由贸易试验区的经济与政治效应关系初探——以国民待遇为视角

杨向东

(上海政法学院 法律学院，上海 201701)

中国(上海)自由贸易试验区(以下简称上海自贸区)具有一定的价值取向，其采取的“准入前国民待遇”和“负面清单”模式，反映了主流的自贸区基本运作模式。近年来，经济学者热衷以计量经济模型对现有的自由贸易区(FTZ)进行实证研究，包括事前模拟评估和事后评估，进而评估区内外的经济效应。自上海自贸区成立以来，现有的效应分析还处于初步探索阶段，例如学者陈琪指出，上海自贸试验区产生的经济效应既有“正”效应，也有“负”效应，达到区域经济协调发展的目的。*陈琪、刘卫：《建立中国(上海)自由贸易试验区动因及其经济效应分析》，《科学发展》，2014年第2期。也有学者从权力配置与区域经济发展的高度来概括这一问题，指出由于我国权力区域分配结构的变化，会产生制度“红利”，自贸区通过资本流通通道、总部经济通道、人才流动通道实现经济效应。*王树春、王俊：《权力分配与区域经济发展战略的再选择——兼论上海自由贸易试验区的区域经济效应》，《江苏师范学院学报》(哲社版)，2014年第3期。事实上，上海自贸区的成立不仅仅有经济集聚效应，更重要的是政府致力于建设与国际接轨的制度创新，以打破原有的利益格局，推动经济与政治效应的全面辐射，产生溢出效应。

一、国民待遇的经济效应与政治效应

国民待遇在条约中一般以原则的形式出现，由此相应地形成了一系列制度，包括国民待遇的适用范围、条件、标准、例外等。究其本质，国民待遇的基础是市场经济，宗旨是开放市场和促进经济自由。从1982年起，美国开始制定双边投资条约的范本，作为谈判的基础，把准入前国民待遇和负面清单予以推广，撬动各国市场的大门。尤其美国主导并签订的北美自由贸易区协定(NAFTA)中，第3章整合了当时关贸总协定(GATT)第3条内容，第301条规定货物贸易方面的国民待遇，并在第301条附件中提出了负面清单；NAFTA第11章，将国民待遇适用于投资领域。第1102条第1、2款规定：在投资的开业、收购、扩张、管理、计划的实施、经营以及销售或其他投资安排和处置方面，每一缔约方给予另一缔约方投资者的待遇，不得低于在相同情形下给予本国投资者的待遇。[注]参见NAFTA条约第1102条。上述条款，结合NAFTA第1202条服务贸易的国民待遇、第1405条对于金融服务的国民待遇，一起构成了NAFTA完备而详细的国民待遇制度。可以说，该模式既实现了美国的政治意图，也保证了NAFTA的成功。此后，美国将其导入各类区域贸易安排，因为该模式更自由、更透明，所以逐渐成为国际投资规则发展的新趋势。

(一)经济效应

国民待遇的给予及实施水平取决于一国的经济发展水平，上海自贸区采取了准入前国民待遇，这不仅是我国对外开放的必然要求和经济发展模式转变的重要体现，而且表明了我国的经济发展水平达到了一定的自由度。适用全面准入前国民待遇，则表明了全面的反歧视、反特权，追求互惠互利，实现以下效应：

1.降低交易成本，提高社会福利

国民待遇原则最大的功能在于降低或减少国内税费及管理措施，降低交易成本，提高整个社会的福利水平。自由贸易区引入准入前国民待遇，并以法律的形式法定化、透明化，就是要解决内部的议价或决策问题，形成一个信息对称的环境，并以严格的国民待遇原则来限制税费及管理措施，限制政府权力行使界限，促进企业之间公平竞争，促进贸易投资的自由化。有学者指出，“国民待遇一方面，对于个人自由与财产权利的保护可以增进市场竞争和自由贸易，使每一人的福利最大化；另一方面，市场竞争和自由贸易使国内公民以相互增长福利的方式交换财产权利”[注][德]E.-U.彼德斯曼：《国际经济法的宪法功能与宪法问题》，何志鹏等译，高等教育出版社2004年版，第469页。。对我国来说，税费及措施调控着大部分经济领域，不仅容易导致政府权力集中或滥用，而且也容易引发违反国民待遇诉讼。准入前国民待遇约束了政府的外资审查的权力，进一步释放了经济活力。

2.推行公平理念，塑造竞争环境

资本具有趋利性，传统的“丛林法则”只会使发展中国家陷入被剥削的地步。发达国家利用国民待遇打开市场的大门，在于实现其经济效应或政治战略意图。例如，跨太平洋伙伴关系协议(TPP)的目标之一就是替代APEC的贸易机制，并对多边的WTO产生影响。外资的准入关系到产业安全，若一味地开放市场，很容易引发外国资本占领国内市场，打击民族工业。因此，必须具有公平竞争的环境，使民族工业得到合法的保护。准入前国民待遇是建立在经济自由化的法律规则之上的，它与生俱来地包含平等性、竞争性和透明性等特性。竞争是市场的动力，充分竞争的前提则是主体权利义务的平等。从我国发展的需要以及与国际接轨来看，我国的外资政策的核心是国民待遇所要求的公平的政策环境和竞争机会以及规范的市场监管体系等。由于我国已经在多边和双边投资协议中承诺了外商投资进入后的国民待遇，并且已经在外商投资法律政策调整中加以实施，所以今后的重点在于准入前国民待遇，[注]郝红梅：《探索准入前国民待遇加负面清单的外资管理模式》，《中国经济导刊》，2014年第10期。它将进一步塑造公平的竞争环境，提高经济自由化水平。

(二)政治效应

国民待遇的政治效应在于，通过规范和限制政府的贸易政策权力实现政府权力体制的优化和公民权利的扩充，进一步促进经济发展。有的学者秉承法哲学上的“法不禁止即为自由”的私法自治理念，认为中国现有的外资准入限制体制将面临重大调整，[注]龚柏华：《“法无禁止”即可为的法理与上海自贸区的“负面清单”模式》，《东方法学》，2013年第6期。这会引发政府管理职能和履职方式上的重大变革。我们也经常提及“制度红利”，其实质反映的是政治效应，这种效应主要体现在以下三个方面：

1.合法过滤贸易保护的政治性力量或利益

经济自由化并不是对每一个人都有利。除了来自进出口竞争者的抵制外，在此过程中保护主义者极容易向政治家寻求庇护。实际上，很多的国内利益团体对于贸易政策的决定具有很大的影响。甚至有人肯定地认为：“经济竞争越来越被政治竞争所取代，经济领域的输家从立法者那里寻求救济、后者拥有使输家变成赢家的权力。一部法律就可以抵消无效率的以往的记录。”[注]Bernard H. Siegan，Economic Liberties and the Constitution,University of Chicago Press,1981,pp.110-182.要消除政治压力对于贸易决策权力的影响，塑造良好的市场，一方面，需要完善国内立法，如根据国民待遇原则，对国内的法律、法规或规章进行修订，从而扩大政府在贸易政策制定过程中的民主参与程度，提高个人权利的司法保护水平。与此同时，国内的进口者、出口者、生产商和消费者也相应地形成了国内的公共利益，限制政府各项任意的贸易政策权力，扩大对行政部门贸易政策的司法审查的范围。另一方面，遵守法治原则，真正落实国民待遇原则，既能够赢得政治上支持贸易投资的自由化的政策，也同时换取外国市场的准入和公平竞争的法律保障，由此所带来的不仅是经济效应，而且是政治效应，从而营造出有利于我国政治经济发展的大环境。

2.有效扩充地方自治的内容

任何一个政府，都应以实现资源的有效利用和提高社会的福利水平为己任。国民待遇原则进行制度性的整合，有效地限制了政府的权力，但同时也进一步使立法者和管理者们能够提高自我管理或自治能力，这和限制政府的权力并不矛盾，因为大至一国，小至一村，都无法脱离自己的国情乡情。在法治原则下，各国通过某种社会契约来创立国际政治体系，国家通过法律来对各地区进行管理。在国家体系中，每一成员都有自己的权利和义务，如取得自己的财产的权利，缔约、提出法律请求，获得法律救济的权利等。[注][美]路易斯·亨金：《国际法：政治与价值》，张乃根、马忠法等译，中国政法大学出版社2005年版，第13页。国民待遇原则在国内的实施，使政府会更多地衡量一项国内管理措施是否会违反国民待遇原则，甚至是否对健康、安全和环境构成限制，这在客观上尊重和平衡了政府自由追求合法的国内目标的权利，尊重了民众的权利。[注]Joel P. Trachtman，Lessons for GATS Article VI from the SPS，TBT and GATT Treatment of Domestic Regulation，http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=298760，访问于2014年7月23日。也有学者指出这是一个博弈的过程，是权力和资本博弈的过程，例如，英国伦敦金融中心形成的历史路径就反映了这一点。[注]李清娟：《伦敦国际金融中心形成的漫漫长路及未来发展趋势研究》，《科学发展》，2012年第12期。为了实现或维持地区的特定目标，只有自治权力得到有效的实施，才能保障自由化的成果不被肢解或掠夺。

3.最大限度地保护个人的自由

国民待遇降低了国家与国家、国家与个人的对抗，最大限度地保护了国内个人自由与财产权，这主要表现在两个方面：第一，保护范围的扩充。个人自由的保障在于国家对于权利的尊重和作为。国民待遇的实施，则是对于个人贸易权利的拓展，例如，个人在国内或国外进行自由贸易，具有采取各种贸易方式的自由权。这种自由权显然来自国际和国内两个方面的规范和限制，这间接地促进了个人贸易自由和利益的最大化。第二，义务主体的加强。国民待遇所追求的平等是以国籍为出发点，讲究的是“内外平等”，它凸显了政府作为义务主体的权利和义务，要保障市场公平的竞争环境，同时也要考虑公共福祉和秩序，做出较少的限制，形成相应的国民待遇例外规则。上述规则的形成和执行，凸显了政府作为义务主体的功能和作用，这就迫使在国民待遇的实施过程中，政府要从立法、行政、司法等多角度、多手段积极作为。

二、上海自贸区的经济效应与政治效应分析

近代上海具有发达的自由贸易，但是过去的自由贸易存在不少负面效应。其一，由条约制度安排的自由贸易缺乏宏观治理和协调的贸易制度。其二，片面的最惠国待遇和长期协定关税等，造成了不设防和无选择的对外开放(无明确的负面清单)，产生了不少副作用。[注]樊卫国：《近代上海的自由贸易》，《社会科学报》，2014年5月15日第2版。上海自贸区主要依赖于国内的贸易政策。要有足够的法律去保障实施其要求的非歧视、透明度，实现风险可控，避免打压民族资本，避免进行不公平的竞争，尤其是要防止构筑特权来干预我国经济主权，乃至内政外交。因此，上海自贸区实施国民待遇除了具有上述基本经济与政治效应外，它对上海“四个中心”的建设具有不可估量的作用，进而塑造和巩固开放型经济体系，产生巨大的经济政治磁场效应。当然，实践中准入前国民待遇的制度建设，还有一个逐步认识和接受的过程。[注]胡加祥：《国际投资准入前国民待遇法律问题探析——兼论上海自贸区负面清单》，《上海交通大学学报》(哲社版)，2014年第1期。

(一)经济效应

有学者指出，上海自贸区的经济效应主要表现为三个方面：上海自贸试验区的集聚经济对周边的辐射效应；政府职能转变产生的“制度红利”效应；“可推广、可复制”的示范效应。[注]陈琪、刘卫：《建立中国(上海)自由贸易试验区动因及其经济效应分析》，《科学发展》，2014年第2期。这表明了上海自贸区的经济效应并不局限于上海，它具有积极的整体经济效应，从宏观上看，可归结为以下两个方面：

1.实现规模经济和国家大发展

上海自贸区的核心是进行经济管理体制改革，对外更加融入经济全球化，对内推进市场经济体制的完善。这表明上海自贸区将采取国际标准，包括准入前的国民待遇等，达到促进贸易和投资的便利化，实现经济的增长。由于上海地理位置及战略定位的特殊性，决定了上海自贸区的经济效应：第一，市场扩大效应。能够有效发挥长江三角洲、珠江三角洲及港澳等地区的比较优势，加强地区竞争与合作，推行共同贸易政策，实现产业内专业化分工，增强区域整体的出口实力，实现大市场的规模经济。第二，吸引投资效应。上海自贸区的建立与发展，就是要创造良好的投资区域，吸引国内外资本，尤其是上海金融服务的开放和深入，会进一步促使2020年上海建设成为国际金融中心。第三，优化资源配置效应。随着上海自贸区的发展，会进一步促进企业间竞争力度，加强生产要素的流动，使其依据比较优势转向效率高的产业或部门，进而提高资源配置的效率，提升我国市场经济的发展水平。

2.释放制度红利，促进区域竞争合作

上海自贸区发展在很大程度上要依靠制度创新来完成，通过先行先试，形成法律理念与制度，并通过示范性作用，产生强大的辐射效应，实现区域竞争与合作的良性发展，这主要表现在两个方面：第一，推动国内经济渗透与融合。制度创新推动经济效应的辐射，会引领全国各地自贸区建设的高潮，这既是市场与政府的博弈，也是国内与国际市场的博弈。例如，2013年版负面清单出台后，直接影响到农业和铁路运输、电信、金融等服务业的国际直接投资，尤其是上海金融业的发展。[注]杨维新：《上海自由贸易试验区负面清单对国际直接投资的影响分析》，《对外经贸实务》，2014年第5期。上海自贸区对于金融业的重视，也影响到今后广东、天津等地区未来自贸区的建设，乃至与香港形成竞争与互补的关系，这些微观的经济活动，所导致的是区域竞争的焦点转移与激励，它所累积的能量和效应的释放则进一步推动我国市场经济深度发展和区域竞争的有效整合。第二，形成有利于我国的亚太经济环境。亚太地区是未来世界政治经济的角斗场，目前围绕亚太地区的各类RTAs/FTAs层出不穷，这些协议既反映了大国之间的博弈，也涉及对我国贸易协议的肢解和围堵。例如，美日主导的TPP强调的合作机制和领域，在很大程度上抵消了我国在亚太特别是东亚经济合作中的影响力。[注]彭支伟、张伯伟：《TPP和亚太自由贸易区的经济效应及中国的对策》，《国际贸易问题》，2013年第4期。经济的发展与效应从来不是一枝独秀，都需要依据比较优势，建立经贸伙伴关系。上海自贸区以主流模式启动，一是形成中国效应，强化准入前国民待遇和负面清单模式的收益；二是通过上海自贸区的吸金作用，形成以我为主、合作共赢的新经济秩序，以务实的示范作用，严谨的法律实践，为今后参与TPP谈判打下基础。

(二)政治效应

1.简政放权，强化符合国际标准的规则制定

市场经济的基本要求是要素的流动自由，包括市场主体的进入和退出应当是自由的、平等的。准入前国民待遇的重要特征就是改变了市场的准入问题，尤其是投资领域，根据负面清单，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。例如，《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》(以下简称《管理办法》)第12条规定：“自贸试验区内企业到境外投资开办企业，实行以备案制为主的管理方式，对境外投资一般项目实行备案制。境外投资开办企业和境外投资项目备案办法，由市政府制定。”《中国(上海)自由贸易试验区条例》(以下简称《条例》)第47条进一步规定：“自贸试验区内各类市场主体的平等地位和发展权利，受法律保护。区内各类市场主体在监管、税务和政府采购等方面享有公平待遇。”这种变化实质是政府权力的自我约束，充分保障各类投资者进入市场。自贸区运行模式带来两个方面的效应：第一，国家权力的倾斜。上海自贸区的意义在于试验和探索，中央政府为此向上海市以及长三角地区予以大量授权，允许先行先试。第二，建立起符合国际标准的规范。自贸区的立法涉及多方面的问题，以准入前国民待遇为例，涉及中央和地方法律政策的一致性问题。笔者认为，上海拥有较多的法律资源，应充分利用国内立法约束和巩固试验区的国民待遇原则及相关制度，避免经济主权受损。运用法治思维及方式，参照国际标准，逐步推进各项制度创新与建设。

2.运用法治思维，实现权力创新与监管并重

制度创新反映了公权力行使路径的变化。张淑芳教授将其称为五种创新：由政府管理到社会治理的法治创新；由政府高权到法律主治的法治创新；由全面干预到自主调节的法治创新；由政府导向到竞争协调的法治创新；由本土精神到全球视野的法治创新。[注]张淑芳：《负面清单管理模式的法治精神解读》，《政治与法律》，2014年第2期。由此可见，自贸区主要是以法治的方式来实现管理。例如，《条例》第八章规定了坚持以法治思维、法治方式在自贸试验区开展各项改革创新，包括优化创新权力的行使和监管：第一，准入前国民待遇引导备案制改革。2013年，上海通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于促进改革创新的决定》和《管理办法》，核心就是运用法治思维，优化服务，积极创新，完善监管。经过法治轨道下的创新推进，2014年《条例》第14条明确了准入前国民待遇备案的“单一窗口”工作机制和制度保障。第二，准入国民待遇意味着监管创新。国民待遇是一个具有风险的市场工具，不能一味地强调开放和创新。在约束权力的同时，应该加强对于私权的监管。世界上没有完全充分的投资自由，进入敏感行业都会有严格的审查和监管，例如金融业、农业领域等。美国2007年通过了《外国投资和国家安全法》规定，只要有足够的证据证明在美国发生的并购行为对国家安全产生威胁，总统就有权暂停或中止该并购交易，总统授权“联邦外国投资委员会”行使该权力。[注]蒋姮、伍燕然：《外国投资国家安全审查：美国的新举措及其借鉴》，《国际经济合作》，2007年第9期。《条例》第37条规定：“自贸试验区建立涉及外资的国家安全审查工作机制。对于属于国家安全审查范围的外商投资，投资者应当申请进行国家安全审查”，其中国家安全的范围和标准还需进一步明确和定位，应把威胁国家利益及公共利益的外资项目限制在特定区域内。

3.连接市场，抗压国际贸易自由化风险

上海自贸区能应对跨太平洋伙伴关系协议(TPP)乃至泛大西洋伙伴关系协定(TTIP)的谈判的冲击。毋庸置疑，自贸区要建设起更加全面并具有法律约束力的贸易环境，可减轻对外贸易的压力。笔者认为，国民待遇的适用能够更好地连接国内和国外市场，把国内的贸易保护降到最低，实际上提高了政府的公信力，巩固和扩大了平等待遇。上海自贸区的良好实践，针对国际市场而言，会有三个方面的良好效应：第一，赢取政治上支持进口的自由化，同时换取外国市场的准入和公平竞争的法律保障，这也在一定程度上驱动国内政治的内部平衡，使政府更能够考虑进口自由化所能带来的经济和政治效应，由此确立和加强保障进口自由化和国内竞争自由化的法律。第二，国民待遇嵌套在国内的自贸区相关法律、法规、规章及其他规范性文件之中，这些法律法规的适用和解释将会在很大程度上扩大对行政部门贸易政策的立法和司法审查的范围，从而保障国际竞争和国内竞争的良性循环。第三，上海自贸区适用国民待遇，将更有效地形成国内法的辐射能力，使国内的自贸区规则更加成熟、精确、统一，从而促进上海自贸区在法律制度的突破性变革，产生显著的外溢效应。

(三)相互关系

1.上海自贸区本身就是经济与政治的产物

有学者指出，中国(上海)自由贸易试验区蕴含了四个主题词。第一个主题词是“中国”，即上海自贸区是国家战略，反映国家意志。第二个主题词是“试验”。上海自贸区要以先行先试的原则，勇往直前、义无反顾地改革创新。第三个主题词是“开放”。就是以开放倒逼改革，我们所有的成就在很大程度上是逼出来的。第四个主题词是“改革”。上海自贸区是中国政府在上海设立的立足上海、服务全国的自由贸易园区，是整个国家实施更加深入的改革和开放战略的试验田，必将带动上海乃至全国的新一轮开放和改革，为我国经济、政治、社会和文化体制的改革与创新注入新的活力与动能。[注]周汉民：《建设中国(上海)自由贸易试验区，以更大的开放促进更深入的改革》，《国际商务研究》，2014年第1期。对于自贸区寄予的厚望基本上反映了我国当前经济发展的路径，因为在过去改革开放36年内，治理的理念过度追求GDP，公共权力以追求经济增长为责任，认为发展是硬道理，能解决一切问题。在此过程中，政府通过垄断经营、税收的调控以及各种集资和摊派行为，将财富不断地向政府和利益阶层集中。时至今日，靠行政权力追求经济发展已成颓势，自由竞争的市场要求政府的功能导向应该是服务市场，建立起法治下的市场经济体系。在现有的局面下，我们需要一个突破口，上海自贸区就是新的“驱动器”，承担起相应的任务。这个任务的目标或效应表现为经济效应，但是单纯的经济效应是无法复制、推广、升级的。唯有政治效应才能够更好地实现自贸区的目标。从这个意义上看，自贸区是经济政治的产物，制度或政治效应推动了经济效应，而经济效应的成功，则验证了政治效应的结果。

2.经济效应更多地转换为政治效应

上海自贸区的运作将促进贸易和投资的自由化，此为经济效应，由此而形成的规则，例如国民待遇原则、透明度原则等，将成为区内外必须遵守的规则，这不仅不会限制国家经济主权的范围，而且迫使立法者与管理者在实现经济利益的同时，利用规则追求合法合理的国内和地区特定的目标。例如，在贸易中对于贸易与环境、知识产权、劳工标准、反垄断等经济问题的政治化，已成为很多国际和区域组织的发展趋势。我们常言：“不谋全局者，不足谋一域。”上海自贸区有国家及上海地区的立法进行规范与限制，实际上也形成了经济效应“倒逼”政治效应、政治效应加速经济增长动力，最终实现全面、协调、可持续发展。例如，在金融业领域，上海自贸区的重要任务是进一步放开资本项目管制，加快利率市场化改革，人民币可自由兑换与实现人民币国际化战略，开展与离岸贸易相适应的离岸金融业务等。这就决定了主权国家要遵守国际或外部的金融约束。资本流动、解除管制和金融创新都将改变我国的货币政策和金融体系。

三、保障经济效应与政治效应的自贸区法制配套问题

埃德蒙德·菲尔普斯曾说过，“繁荣依赖于活力，活力取决于制度”。[注]吴敬琏：《国家的经济繁荣：繁荣依赖于活力，活力取决于制度》，《比较》第41卷，中信出版社2009年4月版，第2页。上海自贸区的经济与政治效应，来自于以“准入前国民待遇”和“负面清单”的模式为核心的一整套法律规范。依法治路径形成“可复制、可推广”的经验，服务于全国的市场经济发展，在此压力和要求下的自贸区立法目前还缺乏相应的授权支持，经济与政治效应的分析表明了我们需要高瞻远瞩、攻防兼备、立竿见影的自贸区法律，对此至少需要以下配套事项。

(一)推进分层次立法

上海自贸区已形成了相应的地方性法规和政府规章，如《中国(上海)自由贸易试验区条例》和《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》，解决了无法可依的问题。从中央角度看，应着重解决自贸区的合法性和正当性问题。例如，德国的基本法规定了其自贸区的地位，美国有《对外贸易区法》。[注]吴敏：《美国对外贸易区的贸易便利化制度及对我国保税港区的启示》，《法制与社会》，2010年第8期。这些立法都属于国家层次，涉及法律的稳定性和统一性、改革性与创新性等一系列问题。从我国立法路径来看，试验往往是“先地方后中央”，这也决定了上海自贸区的地方立法模式，将是立法推进的重点：第一，以理性的态度，积极探索国民待遇制度建设。负面清单虽然是其控制方式，但市场开放后，更应依靠国民待遇规则，加大力度取消容易扭曲贸易和投资限制的税费和管理措施，健全一般例外和安全例外制度，参考多边体制及TPP的国民待遇标准，形成以我为主的国民待遇立法和优惠政策。第二，以高度务实的态度，进行分领域立法。自贸区侧重于物流、投资、服务、金融等领域，上海市人大及政府应充分考虑其自身能力及政策的特殊性，分阶段加速完成服务开放细则、金融开放细则等相关立法的完善，包括涉及领域税收国民待遇的实施与税收竞争政策等。第三，以循序渐进的态度，构建出亚太地区的区域合作机制。[注]郝红梅：《探索准入前国民待遇加负面清单的外资管理模式》，《中国经贸导刊》，2014年第10期。跟踪最新的TPP谈判进程，建设符合规范的安全标准、竞争政策、知识产权、政府采购、劳工保护等敏感领域的综合性制度，培育我国面向全球的竞争新优势。

(二)协调重点立法

自贸区市场放开，并不意味着放弃监管。自由与保护并重、创新与合作共赢的思维方式，将有效地促进重点立法的推进，进而有效地激发上海自贸区的经济效应和政治效应，转换为符合实际、具有特色的规则。笔者认为，上海自贸区的立法应提高民主性，更多地转向由上海市人民代表大会进行立法，尤其是涉及上海自贸区有关国家安全及公共利益、环境保护的内容。这就需要：第一，协调外资审查的立法。《管理办法》第30条授权管委会建立安全审査相关机制，但这并不意味着不需要中央和地方政府的协助。外资审查涉及国家经济安全，有关外资安全审查的范围、标准、程序等问题，关系到我国的自贸区的价值取向和战略目标，应重点协调实现投资自由化与国家经济安全的平衡，保障个人权利与国家权力的平衡。第二，协调好知识产权方面的认定和保护，加强行政保护与司法保护的衔接机制。突出建立统一的执法和知识产权争议解决机制。第三，协调好特殊的环境法律法规，加强对环境破坏行为的监管。对自贸区的环境保护，要适当提高标准，加强处罚力度，为进入自贸试验区的国内外企业创造良好的自然经营环境。[注]商舒：《中国(上海)自由贸易试验区外资准入的负面清单》，《法学》，2014年第1期。为了产业安全和国家安全，我们要重点协调好这些具有战略性、全局性和前瞻性的领域，防止损害社会公正与大众利益，增添国家经济及政治风险。

(三)调整体制立法

自贸区取得成功的关键在于有一个良好的管理体制。国外自由贸易区的模式有组织管理模式、行政管理模式和混合管理模式。[注]刘剑文：《中国自由贸易区建设的法律保障制度》，《财税法论丛》第3卷，法律出版社2004年版，第384页。上海自贸区的管委会制度取自我国现有的保税区管理模式，这种管理模式往往受到地方政府及相关职能部门的掣肘。笔者认为，上海自贸区应形成中央授权、地方管理、区内自治的管理模式，这就需要对现行的管委会制度进行调整，要树立起区内自治的示范作用。第一，管委会作为派出机构，应进一步明确其独立的行政主体地位，扩大其在贸易、投资、金融、税收等关键领域的权责。第二，建立管委会的自治事项。根据现有的权力来源，管委会的权力来自法律法规的授权，不存在自治事项。从各国的实践来看，区内自治是自贸区成功的关键。我们能否在进行授权的基础上，通过区内规范性文件扩大民主参与程度，营造自主改革、自主创新、自主发展的氛围。第三，建立与中央政府的沟通机制。上海自贸区具有自身的特色，它由上海市政府进行管理。建立起与中央政府良好的沟通机制，将有效推进自贸区建设的重点领域和关键环节。美国自由区贸易委员会进行承授管理，即对自由贸易区所在地的承授机构进行授权，使其拥有建设、运营和维护自由贸易区的特权，并通过联络员制度进行沟通。笔者认为，其中的联络员制度具有借鉴性，并由其对上级或中央政府进行业务相关事项沟通，实现中央政府、上海市政府、管委会科学分工、放管结合、高效统一的工作机制。