环境监管的公众认同：危机与化解

齐 萌

(上海政法学院 国际法学院，上海 201701)

环境问题涉及范围甚广，并非代表公众的政府一己之力所能为，而必须得到公众的支持和积极回应才能顺利有效地开展，也就是说，公众才是衡量环境问题治理成效的最终评判者。但事实上，不论是从真实案例还是立法的规定，都可以发现我国环境监管中政府与公众之间出现的断裂和冲突，从而折射出我国环境监管存在严重的认同危机。环境监管的认同危机从形式上看是对环境污染治理工作成效的质疑，但实质上是对环境监管立法以及政府对环境事件应对策略的合理性和合法性的伦理求证。它向我们提出了以下几个严峻的问题：政府对环境事件的处理方式和效果如何？是否有违背民意之处？什么样的环境监管立法才是合理和值得信赖的？应该如何从现实和立法两个层面解决环境监管的难题，从而真正获得公众的支持和信任?

环境监管的认同危机也引起了学界的关注。相关研究主要集中在以下三个方面：(1)环境监管公众认同的理论研究方面。方洪庆(2000)从公众参与的视角论述了环境监管公众认同的意义和重要性，指出公众参与有利于提高公民的环境意识，有利于政府正确地对待民意，实现环境问题的全方位管理。*方洪庆：《公众参与环境管理的意义和途径》，《环境保护》，2000年第12期。卓光俊、杨天红(2011)从法理的维度分析了环境公众参与制度的制度价值，认为环境公众参与制度是不同社会主体存在利益冲突时的公平解决机制，是程序正义的有效实现方式，是促进法治国家建设的有效途径，是协商民主的具体体现。*卓光俊、杨天红：《环境公众参与制度的正当性及制度价值分析》，《吉林大学社会科学学报》，2011年第4期。(2)环境监管的公众参与方面，朱谦(2012)论述了个体参与环境决策的缺陷，指出应强化公众参与主体的组织化。[注]朱谦：《公众环境行政参与的现实困境及其出路》，《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)，2012年第1期。吕忠梅(2009)指出，我国现行环境保护法律主要依靠行政机制，对公众参与重视不够，应在公众参与方面进行强化和完善。[注]吕忠梅：《监管环境监管者：立法缺失及制度构建》，《法商研究》，2009年第5期。(3)环境监管的监管体制方面。陈虹(2010)从重金属污染的角度审视了我国的环境监管体制，并提出了“整合性监管”的研究范式。[注]陈虹：《环境监管体制的审视：从重金属污染的角度》，《中国地质大学学报》(社会科学版)， 2010年第4期。晋海(2012)指出，修正我国基层政府环境监管失范问题，应确立人本主义原则，完善行政考核制度和健全财税体制，加强社会监督、立法监督和司法监督。[注]晋海：《我国基层政府环境监管失范的体制根源与对策要点》，《法学评论》，2012年第3期。上述研究成果为后期的理论研究和实践运作提供了良好的借鉴和指引。但是，上述研究虽然重视从理论和制度层面完善环境监管制度，但却忽视了我国本土实践所反映出的现实问题；虽然重视对单个环境立法规则的完善，却忽视了对环境法律体系的整体研究。

一、环境监管公众认同的现实危机：个案考察的视角

本文选取了近十年发生的4起环保案例进行分析。这4起案例有较高的“知名度”，为公众所知晓，可以较为典型和完整地展现不同环境监管机构监管方式和监管理念的差异，以及公众对于环境监管的认同度，并且通过个案的发生、进程、发展及结局可以透析并提炼出其中存在的问题和原因。

1.厦门PX项目危机

厦门是世界闻名的旅游胜地。而2007年的PX事件更是让厦门再次成为世人关注的焦点。2007年，某些政协委员向厦门市政府提出搬迁PX项目的请求报告被否定，而PX项目附近的居民也纷纷担忧自身的健康和生活环境的变化，并普遍质疑如此重大且与公共利益密切相关的项目，为何此前并未告知公众。不过，这些似乎并未引起当地政府的足够重视，PX项目的建设在稳步推进之中。正常的参政议政途径走不通，只好借助“第四势力”——媒体。遗憾的是，首先披露这一项目危害性的《凤凰周刊》被收缴，表达市民反对声音的论坛被关闭，短信也被屏蔽。[注]王永章：《厦门人“短信干政”五喜一悲》，《南方都市报》，2007-5-3。随后，厦门当地市民都在转发PX项目对厦门的危害而反对建设PX项目的短信，同时，很多厦门市民手系黄丝带，打着“不要缓建，必须迁移”、“保卫厦门，反对PX”的标语在厦门街头游行。

而此时，厦门市政府的态度开始变化。5月30日上午8时30分，市政府召开新闻发布会，宣布缓建“海沧PX项目”，并启动“公众参与”程序，广开短信、电话、传真、电子邮件、来信等渠道，充分倾听市民意见。6月7日和8日，25万册图文并茂的科普读本《PX知多少》，免费送到市民手中。让传言止于透明，让偏激消解于沟通。“968123市长专线”、市征集办“2289701专用热线”不停地响起。市民张先生的来电有一定的代表性。他说，原本对这个项目是很担心，看了《PX知多少》后，解除了许多疑虑。他认为，应该加大宣传力度，解除老百姓因对PX项目不了解所产生的担心和疑虑。[注]朱竞若、蒋升阳：《厦门PX项目：续建、停建还是迁建》，《人民日报》，2007-12-19(5)。当然，在厦门市政府一系列努力之后，公众的意见为政府所接受，PX事件逐渐平息，厦门也恢复了往日的宁静。

2.上海磁悬浮事件

2006年7月10日，由浙江省环境保护科学设计研究院和上海环境科学研究院编制的《沪杭磁浮交通工程环境影响报告书》正式公布，进一步验证了此前人们听到的说法：单轨中心线外侧22.5米外处等效噪音影响，已达到上海市环境评价的要求。对沿线居民担心的电磁辐射可能造成的影响，该报告书称，“磁浮系统是一种节能的运输方式，采用二次能源——电能，运行中不排放有害物质，磁浮的强磁场强度仅比地球磁场略高一些，因此对人体是没有影响的”。但对于报告书的解释，沿线的居民并不认可，并表示了广泛的质疑。而作为上海磁浮项目的技术输出方的德国，在试验运行中，两侧的控制线一般都在300米至500米。[注]杨海鹏：《上海磁悬浮：60亿赌注与环评不透明》， http://news.163.com/07/0629/10/3I58UL9900011SM9_2.html，2014年7月10日访问。此后，上海市政府宣布对该项目进行优化，并由上海市规划局在规划局官方网站上以及在“上海环境热线”上公示了经过优化后的机场联络线草案和相关的环境影响报告书。而相关的环境影响报告书声称工程建设可行。

当然，这样的结果和程序并不为附近居民所接受。此后，陆续有居民组织上访和反对磁悬浮的游行。信访办也组织召开政府相关部门和专家与居民代表的协调会，但未能达成共识。2008年1月12日下午，沿线小区上千居民在人民广场集会反对磁悬浮项目，后又向南京路行进，直到下午6时左右游行到南京路河南路路口才停止。18日，磁浮公司和环评单位表示将组织专家研究论证居民的意见和建议。3月6日，时任上海市市长韩正表示，沪杭磁悬浮上海机场联络线工程仍在论证过程中，不在上海确定的2008年全市重大工程之列。至此，磁悬浮事件暂告一段落。[注]郑卫：《邻避设施规划之困境——上海磁悬浮事件的个案分析》，《城市规划》，2011年第2期。

3.渤海湾漏油事件

2011年6月4日，蓬莱19-3油田海面发现少量油膜带；6月17日，C平台发生小型井底事故。随后，有网友在搜狐微博发出了系列海洋污染的图片，并指出这些污染的图片都是中石油位于渤海湾的钻井平台，而这种景象已经出现多天了；6月30日，海洋局介入调查，中海油和康菲石油官方均未作出回应。7月1日，中海油首次回应漏油事故，称渗漏点已经得到控制；同日，康菲石油中国公司也作出回应称已启动应急程序，渗漏点早已得到有效控制，油膜回收工作也已基本完成。7月3日，中海油称原油泄露范围比较小，只涉及200平方米左右，已基本处理完毕，且对事故海域环境影响较小。目前，没有人员受伤，没有任何关于野生生物、渔业或航运不利影响的报告。7月5日，国家海洋局召开新闻发布会，称事故已得到控制，溢油污染840平方公里。[注]佚名：《渤海湾漏油范围仅200平方米》，http://news.5rchina.com/topic/htm/bhwly/16.html，2014年7月2日访问。而国家海洋局向事故责任方康菲公司提出了“两个彻底”的要求，即彻底排查溢油源，彻底封堵溢油，确保不再发生新的溢油风险，限期8月31日前完成。届时如不能完成“两个彻底”，国家海洋局将进一步加大监管力度。[注]马力：《海洋局再次约谈康菲要求月内封堵清除海面溢油》， http://news.sina.com.cn/c/2011-08-18/040023008464.shtml，2014年4月20日访问。8月24日，康菲石油公司就渤海湾漏油事件在北京召开媒体发布会。公司总裁向公众道歉，表示将对溢油事件负责，并称康菲公司目前的工作重点是处理事故，同时公司内部也在做相关调查工作，调查报告将交给政府。

4.云南铬污染事件

比渤海湾漏油事故更触目惊心的环境污染发生在云南省兴隆村。兴隆村走进公众的视野是在2011年6月，与陆良县相邻的曲靖市麒麟区有77头牲畜意外死亡。事后追查表明，从西桥工业园区运出的5 000余吨危险废物铬渣被两名运输司机非法倾倒在路边，污染了当地的水源。继而爆出当地有数十万吨铬渣长年未作无害化处理，堆置在南盘江边。在全国媒体的聚焦下，陆良县卫生局公布了对兴隆村卫生情况的调查：2002年至2010年经县级及县级以上医院诊断为恶性肿瘤的病例为14人，其中11人已经死亡。2008年、2009年和2010年兴隆村民的死亡情况与全县其他乡镇居民死亡情况无显著差异。但实际情况且是，兴隆村的村民可以“轻易”的说出已经死亡的至少20人的姓名。通过进一步调查发现，堆放最多的铬垃圾堆，有28.84万吨铬渣堆料是从1989年建厂投产就开始堆放在此的。铬垃圾堆对环境的污染和人体健康的伤害显而易见，但相关机构无视上述问题的存在，处理始终停滞不前。

观察以上几个案件的发展过程，我们会发现一正一反的两种处理方式和结果。厦门PX案件和上海磁悬浮案件可以说是民意的胜利，当地政府的处理方式和结果最终得到了公众的认可和支持。而渤海湾石油泄漏和云南铬污染事件则直接挑战了公众利益，践踏了政府监管的合法性基础。由此，我们可以发现如下诸多公众无法认同之处：(1)监管理念的异化。尽管厦门PX案件和上海磁悬浮案件最终赢得了公众的认同和支持，但为什么在公众采取上访、游行甚至其他过激方式表达自身的话语时，作为公共利益代表的政府才会倾听公众的意见并接受公众的选择和立场？此外，公众对于与自身息息相关的环境事件具有极大的参与热情，并在参与过程中表现出强烈的主人翁意识，但相关部门大多在事件的初始阶段，非但没有意识到这种情况，反而想方设法地压制和排除这种民众的集体情感。(2)政府信息不公开、公众知情权无法得到满足。在上海磁悬浮事件中，磁悬浮的选址离居民的住宅区只有22.5米，但相关部门缺乏对关键信息的公示，致使政府在整个事件的发展中一直受到民众的质疑和批评。(3)政府机关处理危机事件的能力和诚意以及缺乏回应性机制受到广泛质疑。云南铬污染事件中民众表达了质疑的声音：“这些年来我们不断向上反映，到最后都转回县里，环保局就来做个调查，结果都是‘没有污染’。可是，牛羊一喝工厂边的水就死，庄稼长不出来，每天呼吸的都是刺鼻的气味，简单地回复一句‘没有污染’怎么能让人信服呢？凡事都要讲证据。我们确实拿不出证据说这么多人得癌症就是化工厂惹的祸，但是政府能不能做一次全面的、权威的调查，给我们一个心服口服的说法呢？”[注]佚名：《云南村庄疑受铬污染影响 村民癌症高发频繁患病》， http://news.sina.com.cn/c/2011-08-25/043723046824.shtml，2014年8月2日访问。(4)程序性规则的高度随意化。在前两个事件中，即使政府认识到与公众利益密切相关，而向公众征求意见时，各个地方的政府征求公众意见的时间却各不相同，从几天到十几天都有。而相对于国外的制度实践，一般应为两到三个月，甚至超过半年。而我国政府的征求意见的本土实践体现的则是随意化和符号化的特征。

二、环境监管公众认同的立法困境：基于环境法律规则的统计分析

从上述个案的微观视角，可以发现环境监管认同的诸多障碍，其本质源于立法制度安排上的缺漏。

关于一部法律规则究竟是否能为公众所认可和支持，以及在多大程度上获得支持，考察的方式和指标有很多。笔者认为，从普通民众的认同感和普遍正义的角度出发，一部环境法律规则能否被公众认同，至少应该包括以下几个主要要素：公众参与、纠纷解决、法律责任、定义、机构、注意义务、具体目标、政策等。其中公众参与是公众参与环境治理的主要途径，也是立法文件能否被公众认同的重要依据之一。由于环境法律的浩瀚繁杂，受时间和空间的限制，笔者选取16部环境污染和保护的立法规则，探究这些立法规则中公众参与规定的特点和存在的问题。

表1 公众参与条款在环境立法规则中的体现

续表1 公众参与条款在环境立法规则中的体现

资料来源：笔者搜集整理。

从表1可以看出，在选定的16个法律文件中，有12个规定了公众参与条款，从表面上看我国环境法律规则中的公众参与制度较为完善，但仔细推敲就可以发现以下问题：

第一，以上法律文件中有公众参与身影的条文，基本放在法律文件中的总则部分，而且条文内容基本一致，比如《环境保护法》作为我国的环境基本法，规定一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。对保护环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。但凡涉及公众参与规定的其他法律文件，基本都是如出一辙。比如《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》等环境保护单行法中都有类似的规定。如果认可以上规定是广义上的公众参与，我们不禁要问：如果公众对于破坏环境的行为进行检举和控告，相关机关应该如何回应，公众的意见如何采纳，公众如何知晓相应的信息？可见，我国目前大多数环境立法文件都存在着公众参与的规定原则性强、可操作性差的问题，对参与代表、参与范围、参与方式、参与程序等都缺乏明确的规定。

第二，《环境影响评价法》涉及公众参与的第五、十一、二十一条中反复多次出现鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与，应征求或考虑有关单位、专家和公众的意见等字眼。但相关单位、专家、公众如何确定都没有具体规定。此外，第十一条规定了专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，并听取相关人员的意见。该条规定用了“应该”等词，表达了对公众意见的重视和强烈的听取欲望，但仔细推敲，我们发现：首先，如果该规划不直接影响公众环境利益，就没有必要举行听证会、论证会，并听取公众的意见，这实际上是限制了公众参与的范围，势必无法得到公众的认可；其次，进一步讲，直接影响到公众环境利益，何谓“直接影响”，具体标准是什么，这恐怕就直接取决于行政机关的自由裁量，同样是在限制公众的参与范围和广度。再次，作为公众利益代表的政府，应当开诚布公地听取公众的意见，而不论该事件是否造成不良环境影响或者直接涉及公众利益，如果已经造成不良影响并直接影响公众利益，恐怕不是举行听证会、论证会可以解决的。

第三，一个完整的公众参与制度，至少应该包括公众参与的主体、程序、形式、范围(什么阶段可以参与哪些事项)、回应机制、激励措施等。而其中最为关键的是公众参与的程序和公众意见的回应机制，但遗憾的是，从以上法律文件中，我们无从寻觅以上制度要素的身影。也正如学者所言：由于公众参与程序的任意性及其“恩赐”性质，我们很难指望行政官员在规则制定过程中认真对待公众的诉求。况且，行政机关也无需对其制定的规则说明理由。而对于行政权行使的理性化来说，说明理由应当是一个不可拒绝的要求。很显然，正是参与程序的恩赐和随意，导致公众无法理解和认可立法规则的实施，这也导致公众参与的进程和法治社会的发展处于迷失的路途中。[注]王锡锌、章永乐：《专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程中的一个分析框架》，《中国社会科学》，2003年第3期。

三、环境监管认同危机的化解：在监管理念和监管制度之间

(一)监管理念的重塑与修正

以上通过对环境治理公众认同立法和实践两个层面的观察和思考，可以发现诸多问题和缺陷。而以上问题和缺陷反映出监管主体存在的理念误区。首先，监管机构并没有将公众参与作为环境治理的必选项，只是作为一个临时选项，在正常情况下公众参与没有独立价值，具有的仅是象征意义。其次，监管机构未认识到公众知识的重要功能，可以有效地避免监管机构智慧不足和信息不充分的问题。再次，即使公众参与具有象征意义，监管机构却未发现具有象征意义的公众参与到环境立法和监管中，其实是对立法者和监管机构的督促和激励，可以防止权力的肆意乱为。事实上，公共参与规定的集体缺席和环境监管实践中公众认同危机的根本原因在于，立法者和政策的制定者以及监管机关并没有将公众参与作为环境治理的一个根本要素，这种自上而下的监管中心主义体现在每一个法律文件当中，对公众的义务性规定较多，而相应的权利则模糊其词，而这种监管理念根本无法得到公众的认同，其合法性和合理性的根基也因此松动。而如何更有效地进行环境监管，得到公众的认同，笔者认为，最根本的应从监管理念的转变和更新入手，建议引入多中心主义的监管理念，以社会治理的精髓来构建和达到环境监管的公众认同。

与监管中心主义相比，多中心主义的优越性主要体现在以下几个方面：第一，由于信息偏差等因素的存在，监管机构对于监管实践及其变化，因缺乏足够的考量和观察，容易导致监管失灵。同时，由于立法和监管机构因应的滞后性，无法适应和规范社会经济的发展。第二，现代社会利益之高度分化，传统的监管中心主义因缺乏足够的利益整合机制，而对各方利益的融合缺乏足够的考量；多中心主义则将公众意见和知识作为环境监管的必选项，而非仅具有象征意义。第三，监管中心主义须以国家制裁之力为后盾，加之缺乏必要的弹性，其运行成本颇高。多中心主义可有效避免上述监管中心主义的不足，成为社会利益调节的有机组成部分。[注]郑少华：《简论社会自我管制》，《政治与法律》，2008年第3期。

任何治理活动都是一个系统性工程，环境监管亦然。倘若秉持“监管中心主义”立场，仅仅着眼于监管机构本身来进行制度设计，那么这种单一的视角很容易遮蔽关于潜在的违法行为何以被有效阻吓的重要知识，忽视了同样可以发挥积极治理作用的各种社会力量，特别是最终决定环境监管成败的普通公众，实际上仍然无法突破执法资源严重不足的现实瓶颈，仍然没有解决执法负荷的 “无法承受之重”。[注]吴元元：《信息基础、声誉机制与执法优化》，《中国社会科学》，2012年第6期。在这个意义上，将宏观层面的监管理念从“监管中心主义”转变为“多中心主义”，并及时将社会治理从《环境保护法》等立法文件的象征性词语，转换为有效聚合普通民众、社会组织、行业团体、监管机构的制度实践，可以为破解当前的环境监管困境铺设一条平坦的道路。

(二)监管制度的设计与完善

简言之，根据立法和实践方面的分析得出的问题和缺陷，我们认为，在制度资本层面应该着重设计和完善环境监管中的信息披露制度和程序性保障制度。监管机构和公众之间需要合作和信任，而合作所需要的信任并不是盲目的。信任意味着各方对彼此的行为要有一定的预测。预测表明“你并不会只是因为一个人说他这么做，就会相信他真的会去做。你要知道他的性格，他所面临的选择及其后果，它的能力，等等”。[注][美]罗伯特·D.普特南：《使民主运转起来——现代意大利的公民传统》，王列、赖海榕译，江西人民出版社2001年版，第200页。有学者将每一个公共政策对应的公众参与行动，划分为公共事件阶段、有序参与阶段、决策落实阶段。[注]王锡锌：《公众参与和中国新公共运动的兴起》，中国法制出版社2008年版，第16、17页。而在三个阶段中，最需要加强和完善的是公众参与的信息披露制度及相对应的程序性规定。实证研究表明，现阶段大多数的公众参与不是公众自发的、自愿的行动，而是需要政府的引导和督促。但这并非是法律和立法者所预想的公众参与。由于法律缺乏对公众参与的程序性规定，公众也无从知晓参与环境监管的目标和内容，导致这种公众参与在政府不引导和不倡议的情况下，就会处于瘫痪状态，也就无法实现法律所预定的公众参与的效果和意义，只能沦为一种浮于外表的花瓶。[注]郑少华、齐萌：《生态文明社会调节机制：立法评估与制度重塑》，《法律科学》，2012年第1期。因此，改进和设计公众参与的信息披露和程序性保障制度，就成为环境监管能够实现公众认同、达到效率最大化的关键和核心。

鉴于此，笔者建议在这三个阶段中，公众参与环境监管决策，一般应按以下程序和内容进行组织：第一，在公共事件阶段，应及时公开披露某些事件的发生、初步原因及应对措施，派出专人或工作组前往相关区域了解和发现并及时吸纳和汇总公众的意见等，因为在这一阶段，公众的认同感最直接和最原始，如果处理不当，容易引发群体性事件或冲突。同时，还要积极创造条件，将该事件影响的不同利益群体纳入吸收意见的范围。一般而言，利益明显受到损害的公众有着极大的参与热情，会发出较大的反对声音和采取直接的抵制性行动，而受益的公众往往是间接的或潜在的，虽然数量较大，但相对而言较难发出支持的声音和采取支持性的参与行动，需要决策者积极动员这部分公众，以形成不同类型公众参与行动之间的平衡。[注]袁莹：《增强公众参与公共决策的程序保障》，《领导科学》，2012年第28期。此外，根据不同群体和利益关系的影响程度，确定公众参与的途径。一般而言，公众参与公共决策的途径包括听证会、论证会、问卷调查、公民个人或非政府组织发起的参与、关键个人接触(主要是专家学者)、电话或网络建议等。这些参与形式并非所有的公众都可以适用，而是不同的参与形式适用于不同的公众类型。因此，应根据该事件涉及的群体特征和影响程度，针对不同的利益群体，适用不同的参与途径，以增进各方的相互沟通，保证公众参与的广泛性和有效性。

第二，在有序参与阶段，应进一步公开事件的前因后果，处理相关责任人的初步意见，受损公众的救济手段、赔偿程度和范围，对第一阶段中的公众意见和建议进行回应并予以具体说明；启动公众参与程序，而鉴于我国目前公众参与的相关规定较为模糊和原则的缺陷，应该在启动公众参与程序时，由政府和公众及相关组织联合并根据该事件的发展和影响，做出一个公平、公正、公开的公众参与的路线图。这一阶段是整个参与过程的主体阶段，公众与政府之间如何互动，公众的意见是否被接受和吸纳，事件的处理是否能够公平、公正、公开，将直接影响到整个事件的走势和公众对于环境监管的认同度。在这一阶段可以设置公众质询制度，该制度的核心在于将事件的相关责任人和监管机构的负责人员直接与公众对话，接受公众的质询，且应对公众的质询当场作出回应和答复。该制度可以有效地监督监管机构的行动，使监管机构的决策暴露在阳光下，有利于公共利益的保护和公众认同的实现。

第三，在决策落实阶段，应全面反映和落实公众的意见，兑现前两个阶段的承诺，处理相关的肇事责任人，总结整个事件的发生、进展和结果，并将涉及国家秘密和个人隐私之外的信息全部公开，对公众的意见作全方位的回应等。这个阶段的核心是对公众意见的全面性回应以及对信息的全方位公开。有学者认为，公众参与的关键不在于让不让公众参与，而是如何实现有效的公众参与。公众参与以后其意见是否能被接纳，公众如何能了解所受到的损害，如何要求停止污染损害，如何参与决策制定等，这些都要求在相关法律中有可操作性的规定进行保障。[注]胡苑、郑少华：《从威权管制到社会治理——关于修订〈大气污染防治法〉的几点思考》，《现代法学》，2010年第6期。

此外，笔者建议，上述制度和政策应该由最通俗易懂以及简洁明了的语言表达出来，而不是由一种讳莫高深的符号式言语所代替，这样可以拉近法律和民众之间的距离，减少民众和法律之间的张力和冲突。也正如学者所言：法律被一套复杂的行业语言所垄断，被法官们高高在上的面相所幻化。以至于普通的民众每天都在各种各样的法律中生活，却似乎又感受到法律离他们的生活越来越远，越来越变得令人难以理喻，越来越失去可触及性和亲近感。[注]舒国滢：《在法律的边缘》，中国法制出版社2000年版，第96页。