哈萨克斯坦跨国界河流管理国家战略分析

涂莹燕 李 菲

(中国－东盟(上海合作组织)环境保护合作中心)

1 跨国界河流在哈萨克斯坦的重要战略地位

哈萨克斯坦(以下简称“哈”)实际水资源总量1096亿立方米，人均水资源量多达7307 立方米，是中亚实际水资源总量和人均水资源量最多的国家。但是，由于哈水资源分布不均、局部地区缺水严重，以及管理不善等原因，面临着水资源总量降低、跨界河流水情恶化、水资源不合理利用等水安全危机，导致地方、部门间经常发生水事纠纷，甚至出现流血事件。哈政府历来重视跨国界河流问题，并将跨国界河流视为影响其外交、政治、对外经济合作的重要国家战略问题，当前哈与周边国家错综复杂的跨界水关系问题被列为哈水资源管理突出问题之一。

在哈2014年发布的国家水资源战略——《哈萨克斯坦共和国2014—2040年国家水资源管理纲要》(以下简称“《水资源管理纲要》”)当中，已专章列出了中哈跨界河流合作的重难点问题，并提出了开展中哈跨界河流合作的具体举措。考量哈自然环境及国情，分析主要有如下原因:

一是，哈深处亚欧大陆中部，属严重干旱的大陆性气候，是欧亚大陆严重的贫水国之一。哈境内河流数量不少，但水量很小，且分布极不均衡，中西部缺水问题十分突出，东南部山区水资源虽丰富，但利用率不高。哈实际水资源总量1096 亿立方米，人均水资源量多达7307 立方米，是中亚实际水资源总量和人均水资源量最多的国家。但是，由于哈水资源分布不均、局部地区缺水严重，以及管理不善等原因，面临着水资源总量降低、跨界河流水情恶化、水资源不合理利用等水安全危机。扣除国内生态、湖泊等自然消耗水量，哈丰水年实际可利用水资源仅为46 亿立方米，缺水年份实际水量23 亿立方米，仅为正常水量的一半，且哈因拥有众多大型内陆湖而成为生态脆弱区。

二是，哈境内48% 地表水资源来自跨国界河流，是一个“上下游，国内外”水资源利用均受到限制的国家。据估算，哈1010 亿立方米地表水仅有563 亿立方米在哈境内产生，其余449 亿立方米均源于哈中、哈俄、哈吉、哈乌间跨国界河流，而其中42.6%的水量来自中国。因此，哈对跨国界水资源极为重视，并一直密切关注包括中国的周边国家对跨界河流的利用和保护。

三是，哈近年发展迅速，哈2000年－2010年GDP年均增速为8%，成为世界上发展最快的三大经济体之一，哈人均GDP 也达到1.2 万美元，经济的迅速发展必然增加对水的需求。哈区域内河流的适宜开发利用的水电资源蕴藏量不到理论上可开发量的1/5。此外，哈人口因素对用水量也有一定影响，哈2011年人口数净增长18 万，较快的人口增长势必对水资源造成较大压力。由此观之，哈水资源和需求状况让水成为哈重要战略资源，哈方对跨国界河流的重视和关注也成必然。

此外，咸海环境管理的失败经验也是哈政府对跨国界河流高度警惕和担忧的重要原因之一。哈社会经济发展受制于境内河流、湖泊生态环境的保护，哈境内咸海危机、巴尔喀什湖和伊犁河三角洲生态环境的恶化，对哈过度开发利用水资源敲响了警钟。哈环境保护主义者担心，中国实施西部大开发，如果继续加大从伊犁河和额尔齐斯河引水，对当地环境的破坏将是不可逆转的。哈环境律师埃里克·西弗斯批评哈政府签订了几乎放弃所有权利的协定。他注意到:中哈2001年9月签署的共同利用和保护跨界河流的合作协议第四条规定“考虑到双方的利益，任何一方都不得限制另外一方对跨界河流水资源的合理利用和保护”;另外，在1997年联合国大会投票表决《国际水道非航行使用法公约》时，中国是投反对票的3 个国家之一;综合这些因素，意味着哈必然在处理与中国的跨国界河流问题上采取高度谨慎、以攻为守的策略。

2 哈萨克斯坦将跨国界水资源管理列为重要国家水资源管理战略内容

2.1 哈萨克斯坦跨国界水合作现状

跨界水在哈萨克斯坦地表水资源重要的政治、经济、环境地位，因此《水资源管理纲要》专门对跨界水相关问题作出了指导。由于缺乏长期互利的跨界水域协议，在中亚地区新地缘政治条件下，锡尔河水资源利用矛盾导致国家间的各种矛盾。

(1)哈萨克斯坦与中亚各国的水资源矛盾

比如吉尔吉斯斯坦(水力发电)、乌兹别克斯坦与哈萨克斯坦(农业灌溉)间的争议;乌兹别克斯坦与哈萨克斯坦在取水量问题上的争议;吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦(国民经济用水)与哈萨克斯坦(三角洲及海洋生态环境用水)的争议等等。上述种种中亚各国实施单边国家水资源战略在水力发电、经济取水等问题上的矛盾，被哈政府列为水资源安全威胁的三大因素之一。

(2)哈萨克斯坦与俄罗斯的水资源争议

哈萨克斯坦与俄罗斯两国的水资源合作的基础是1992年8月签署的《哈俄关于共同利用和保护跨界水的协定》。哈俄联合委员会机制较为有效，两国水资源需要解决的主要有如下四个问题，包括推动哈俄中建立共同利用和保护额尔齐斯河水资源三方合作机制;协调大乌津河、小乌津河水利平衡;俄奥伦堡州和哈阿克托别州经济活动对乌拉尔河污染及过度使用问题;托博尔河流域紧张的水利平衡和复杂的水质问题。

(3)哈萨克斯坦与中国的水资源争议

哈萨克斯坦与中国签署的《中哈关于利用和保护跨界河流的合作协定》是哈方认定的两国跨界水合作基础。萨克斯坦认为中国在跨界河流分水问题上始终立场强硬。

哈国家水资源战略中专题描述了与中国的争议问题，包括哈方认为伊犁河水环境恶化的主要原因是中国未经协调大量取水发展农业灌溉、并向河中排污;哈方还认为中方加快的西部大开发增加了对额尔齐斯河取水量需求，导致额河枯水年水资源不足、水质恶化、河漫滩生物生产力下降、水生态系统恶化等问题。

2.2 哈萨克斯坦加强跨国界水资源管理的主要措施

目前，哈萨克斯坦与邻国的水资源关系建立在政府间合作协议上，并成立哈俄共同利用和保护跨界河流委员会、中哈利用和保护跨界河流委员会、中哈环保合作委员会、哈吉使用楚河和塔拉斯河水利设施委员会、中亚国家间水利事务协调委员会等多双边协调机制。虽然哈萨克斯坦建立多项双边、多边跨界水合作机制，但哈政府仍认为现有协议和组织不能完全解决跨界水资源争议问题，并希望建立平等的国际协定和健全的水利基础设施保障跨界水资源的平等分配。

为此，哈萨克斯坦《水资源管理纲要》提出了一系列关于推动建立多边跨国界水资源与环境管理的国际协议、双边合作协议和计划、及推动跨国界环境影响评价的建议措施，包括以下方面:

(1)提高用水效率:研究制定《中亚地区有效利用水能资源构想》并推动制定水能资源国际协议;研究制定并采用统一的针对跨境流域水资源的计量系统、评定系统及其使用制度，同时在径流形成和分散地区应使用区域监控系统;

(2)加强与邻国多边跨界水资源合作:推动签订《关于使用锡尔河流域水资源和能源资源的哈萨克斯坦共和国、吉尔吉斯斯坦共和国、塔吉克斯坦共和国和乌兹别克斯坦共和国政府间协议》、《使用和保护额尔齐斯河流域水资源方面进行合作的三方协议(俄罗斯，哈萨克斯坦，中国)》、推动签订《在中亚水工建筑物安全领域进行合作的政府间协议》等3 项协议;

(3)加强与邻国双边跨界水资源合作:研究制定《中哈跨境河流水资源分配技术工作的主要方向的计划》、推动签订《中哈政府间关于跨境河流水资源分配问题的协议》、《有关使用锡尔河流域国家间共用水利设施问题的哈萨克斯坦共和国与乌兹别克斯坦共和国政府间协议》、《有关使用楚河和塔拉斯河的国家间共用水利设施问题的哈萨克斯坦共和国与吉尔吉斯斯坦共和国政府间协议》等4 项协议;

(4)加强哈国内跨界环境影响评估、损害赔偿的法律基础:包括推动批准并执行《对跨境环境影响的评估协定》的《生态策略评价议定书》、以及《保护和使用跨境水流与国际湖泊协定》和《工业事故跨境影响协定》的《公民责任和对跨境的工业事故造成的损失进行赔偿的议定书》;

(5)加强哈跨国界河流水利基础设施建设:推动东哈萨克斯坦州的边境河—乌尔肯－乌拉斯特河联合水利枢纽的建设、改建边境河—松别河的引水设施。

3 讨 论

3.1 高度重视跨国界水问题在哈国重要战略地位

从哈萨克斯坦水资源禀赋来看，哈萨克斯坦“四边入流、中部缺水、尾湖众多、大进大出”，哈属于对跨界水依存度较高、水资源利用受限的国家。因而，哈萨克斯坦与周边国家签署的协议松散、约束力不强，开展的跨界水合作关系错综复杂，例如哈与吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦等周边国家签订跨界水协议有十几项，其中还不包括涉及到能源换水的能源合作协议。虽然如此，上述协议仍然在一定程度上发挥了维护地区稳定、避免引发竞争和冲突等积极作用。鉴于跨界水在哈国的重要战略地位，建议我在开展相关合作时，应从高度重视跨界水问题是涉及到哈萨克斯坦国家政治、经济、安全、外交大局的重大国家战略问题，加强研究哈国跨界水国内外政策和措施。

3.2 积极拓宽环保合作内涵

据哈官方估算，哈萨克斯坦地表水资源48.5%源于跨国界河流，其中42.6%的水量来源于中国，因此中国在哈跨界水国家战略布局中占有重要位置。《水资源管理纲要》中积极推动的7 项跨界水合作协议中有3 项与中国有关也体现了这一点。当前，中哈两国政治关系发展密切，哈也将发展与中国的全面战略伙伴关系列为哈外交政策的重点之一。建议我在开展中哈环保合作时，以中俄环保合作为范本，立足发挥中哈政治关系优势，切实抓好跨界河流环保工作，以务实的合作推动两国环保坦诚、有效的合作。

3.3《水资源管理纲要》执行机构变更对哈水资源管理的影响

2014年4月哈政府出台《水资源管理纲要》，8月哈政府宣布进行大部制改革，即原环境与水资源部水资源利用保护、环保等职能纳入农业部，可再生能源、绿色经济等职能纳入能源部。哈《水资源管理纲要》的实施工作也随之由原统一归口部门分散至农业部和能源部。机构变更是一国大事，水资源与环境部的撤销是否意味着哈政府工作重心更加偏倚经济发展有待进一步考察。如，哈农业部门使用水资源量一直占哈国水资源利用的70%以上，而农业部出台约束自身行为的政策显然动力不足。

4 研究小结

2014年4月，哈萨克斯坦颁布《水资源管理纲要》，作为哈萨克斯坦独立以来第一份重要水资源国家战略文件，该纲要将跨界河流管理列为了重要内容。本文通过研究跨界水在哈萨克斯坦的重要战略地位，分析哈萨克斯坦政府对跨国界河流国际合作的重要观点、认识和采取的策略。本研究指出，哈萨克斯坦政府高度重视跨国界水问题在哈国重要战略地位，积极拓宽环保合作内涵，《水资源管理纲要》执行机构变更对哈水资源管理的产生重要影响。哈萨克斯坦政府对跨国界河流国际合作的重要观点、认识和采取的策略，对于处理好我国跨界河流环保合作问题具有重要积极的现实意义。

［1］王俊峰，胡烨．中哈跨界水资源争端:缘起、进展与中国对策［J］．新疆大学学报，2011(9):99－102．

［2］邓铭江．哈萨克斯坦跨界河流国际合作问题［J］．干旱区地理，2012(5):365－376．

［3］龙爱华，邓铭江，李湘权，等．哈萨克斯坦水资源及其开发利用［J］．地球科学进展，2010(12):1357－1366．

［4］联合国欧洲经济委员会(UNECE)．哈萨克斯坦与邻国在跨界水问题上的合作［R］．2006．