论我国多元化纠纷解决机制的完善*

李丽峰， 陈佳丽

(辽宁大学 法学院， 沈阳 110036)

【民主与法】

论我国多元化纠纷解决机制的完善*

李丽峰， 陈佳丽

(辽宁大学 法学院， 沈阳 110036)

目前，我国多元化纠纷解决机制的框架已经搭建起来，但无论是具体方式的适用上，还是诉讼与非诉讼方式的衔接上，都存在制度完善的空间。应从司法权力的合理配置、法院的调审分立及进一步优化司法职能等方面完善诉讼制度；完善人民调解制度的重点是健全人民调解组织的网络布局、提高调解人员的业务素质、规范调解工作程序、扩大人民调解的组织基础和工作范围；仲裁制度的完善主要包括细化仲裁主体、确立仲裁员身份制度、实现仲裁的去行政化、建立仲裁协会等；协商和解方式的完善主要是解决协议效力认定问题；行政裁决制度的完善应从赋予行政裁决主体独立地位、扩大行政裁决适用范围、规范行政裁决程序入手。此外，还必须关注诉讼与非诉讼方式的衔接问题。

法律纠纷； 纠纷解决机制； 司法权力； 诉讼； 人民调解； 仲裁； 和解； 行政裁决

我国正处于转型时期，随着社会的不断进步和经济的飞速发展，社会群体的利益格局也在不断调整，这就导致社会主体间冲突的频率、范围、强度也在显著增加，矛盾日趋新型化、复杂化和多样化。面对如此繁杂的纠纷类型和庞大的纠纷数量，司法资源明显表现出窘态。虽然目前我国多元化纠纷解决机制已初具规模，但是还不够全面和完善，探索多元化纠纷解决机制的健全与完善是解决我国各种社会纠纷的必然选择。

一、多元化纠纷解决机制概述

1.多元化纠纷解决机制的意义

多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和运作方式相互协调地共同存在所结成的一种互补的、满足社会主体多样需求的解决矛盾纠纷的合成机制体系[1]。构建多元纠纷解决机制是化解社会矛盾纠纷、保证社会公平正义、维护社会和谐稳定的有效方法，也是我国正在积极探索并努力实践与完善的纠纷解决方式。

(1) 多元化纠纷解决机制可以满足社会公众的多元化价值选择。纵然大多数人的利益可以依靠法律规范加以维护，但多元化利益的客观存在不容否定。多元化纠纷解决机制致力于平衡不同价值和利益，使其达致公平与协调，使当事人尽量通过理性、自愿的协商达成妥协，从而实现双赢甚至多赢的目标[2]。与此同时，多元化纠纷解决机制能够更好地实现当事人意思自治，比如在程序的选择上、实体权利的处分上以及执行的时间上，当事人都有着相当的自由选择权，能够满足公众的多元化价值选择。

(2) 多元化纠纷解决机制更有利于纠纷的解决。不可否认，诉讼在解决纠纷时扮演着重要角色，但它也会使矛盾公开化甚至愈演愈烈，而非诉讼的解决方式正好能弥补诉讼的缺点，更加注重当事人之间的相互尊重与理解，体现双方的真实意思，以对话代替了对抗，能够更好更快地化解矛盾、解决纠纷，减轻诉累。

(3) 多元化纠纷解决机制有利于和谐社会的构建和发展。法治社会意味着每一种诉求都应当被尊重和理解，都有表达的途径和机会，允许差异性和多样性的存在。必须清楚一点，法治社会不可能避免冲突和纠纷，但是纠纷和矛盾也是内部的，法治社会一定能够有效地解决，而多元化纠纷解决机制为纠纷的合理解决提供了可能性，通过妥善及时且有效的手段处理矛盾、纠纷，有利于实现社会的稳定与和谐。

2.多元化纠纷解决机制的框架体系及存在的主要问题

我国的纠纷解决机制是由公力救济、社会救济和私力救济所构成的多元化机制。目前，我国的多元化纠纷解决机制已初具规模，其中诉讼仍然是解决社会纠纷的主要方式，同时还存在着和解、仲裁、人民调解、行政裁决等多种纠纷解决办法。但目前我国多元化纠纷解决机制立法不完善，使得多元化纠纷解决机制存在不确定性，其权威性也受到质疑。这些方式在现实社会纠纷解决中未能形成一个良性互动、功能互补的多元化纠纷解决机制，而且各种方式自身也都存在着不可忽略的问题。

(1) 具体纠纷解决方式存在的问题

① 诉讼方式存在的问题。诉讼是当代社会主要的纠纷解决方式，调整着诸多的利益冲突，保持着社会的基本秩序，对各种纠纷起到终局性解决的作用。尽管某些当事人能够从诉讼中获益，但是从全局角度考察，诉讼过程产生的诉累往往大于诉讼利益，诉讼代价过高。此外，诉讼是有局限性的，并不适于解决所有的社会矛盾。

② 调解方式存在的问题。调解制度在基层纠纷的解决过程中发挥的作用有目共睹。但社会在飞速地发展，伴随着各种新型的案件纠纷不断涌现，这一制度的弊端也初露端倪。大多数人民调解员并没有正规地接受过法律教育，使他们无法适应时代变化来应对一些新型的纠纷，这就使得当事人对调解缺乏足够的信赖。调解理念落后于人民权利意识提高的速度，导致其以缓解矛盾、息事宁人为目的。倚重道德来解决纠纷的调解制度，与现行的法律规定、维权意识发生摩擦，使调解的可接受性和公正性受到损害。这反映出我国调解制度并没有随着法治化程度加强而得以适当的推进并发挥应有的作用。

③ 仲裁方式存在的问题。仲裁解决机制具有鲜明的特点，在纠纷解决中具备自身的独特功能和优势。然而我国的仲裁机构统一化建立、行政化严重，制约着其多样化发展。我国仲裁通常仅用于商事，并没有被广泛地应用到其他纠纷解决中，这跟仲裁队伍不够专业化、仲裁的运行机制不够完善有很大关系。此外，法院对仲裁的监督几近对于二审程序的监督，导致仲裁一裁终局，独立性的特点无法得以发挥，这就削弱了仲裁本应具有的作用。

④ 协商和解方式存在的问题。和解是一个很好的化解当事人之间矛盾的方式，促使当事人双方经过协商各自妥协，以必要的牺牲来解决纠纷。但是不得不说，双方其实很难心平气和地坐在一起研究如何解决实体利益的分割，而且最重要的是即使双方经过和解意思达成一致或者达成和解协议，也不能保证纠纷双方按照已经达成的协议去执行，因为毕竟双方的协议在法律上也仅仅是个民事合同而已，并没有强制执行力。由于双方当事人的利益不能得到有效的保障，如何保证和解协议能够及时有效地被执行是需要解决的一大问题。

⑤ 行政裁决方式存在的问题。行政裁决的主体缺乏独立性，我国行政裁决机构绝大部分隶属于行政机关，欠缺独立地位，不能保证中立裁判；行政裁决适用的范围狭窄，我国法律仅仅笼统地规定了权属纠纷、损害赔偿、侵权行为等可以提起行政裁决，并未规定行政裁决的明确范围[3]；行政裁决程序欠缺；行政裁决结果缺乏法律约束力和强制执行力。

(2) 诉讼与非诉讼衔接存在的问题

诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制的有效运行，整合了纠纷解决资源，降低了纠纷解决成本，加快了纠纷解决速度，在引导纠纷主体正确选择纠纷解决途径以及维护稳定等方面的作用日益凸显，但具体实践中也存在一些问题急需改进。其中最为突出的问题是，多种纠纷解决机制尚未形成一个协调统一的整体和化解纠纷的链条，行政机关、仲裁机构、基层调解组织、行业组织尚未与法院形成良好沟通交流，多元化纠纷解决方式的功能仍没有得到有效发挥。

二、不同种类纠纷解决机制的完善

完善的多元化纠纷解决机制能够有效、及时地解决当事人之间的纠纷，平衡社会关系，从而实现社会秩序的稳定[4]。要达到这样的理想状态，最重要的是完善各种纠纷解决方式自身，只有它们各自达到自身的理想状态，才能在互相协调运作中取得完美的效果。

1.诉讼制度的完善

诉讼是法治实现的必要途径，其“要求法院作出判决实际上是国家司法体制对司法者的要求，通过司法者具体的审判活动展现国家司法权力的品格。”[5]121毋庸置疑，诉讼在解决纠纷的各种途径中地位尤为突出，完善诉讼制度亦成为多元化纠纷解决机制构建的关键一环。诉讼制度主要通过以下几个方面予以完善:

(1) 优化司法权力的配置。司法权力的配置一直是我国司法制度改革的重要内容。“司法面临的矛盾和问题，至少是主要矛盾和主要问题都同司法与其他主体权利边界不清、或权力边界不清，或权力关系不合理相关。重新合理配置司法权力是解决中国司法现实矛盾和主要问题的根本出路。”[6]优化司法权力的重中之重是处理好法院与人大及政府之间的关系。不应在司法改革中对此问题进行回避，而要制定合理的制度来处理三者之间的关系。

(2) 完善法院调解制度。法院调解在司法制度中得以确立，在于其具有成本低、及时、带有一定强制性的特点，能够弥补法律制度存在的缺陷。然而，“判调合一”使得调解和审判丧失了各自的制度特点，相互间的区别模糊化，调解倾向于审判，调解的优势受到弱化[7]。因而，法院应成立专门的调解庭，确保调解制度的价值得以实现。

(3) 进一步优化司法职能。司法部门作为国家解决纠纷的专职部门，要有为人民服务的司法理念，及时便捷地为当事人提供权利救济的方式和途径，对待当事人也要给予充分、耐心的关怀，这样才能使当事人对法院产生认同感，法院的判决结果才会产生良好的社会效果。合理的程序是裁判公正、公平的前提和保障，程序的复杂度应当是适度的，法院在坚持程序的基础之上，应当对案件进行分流，使得当事人的权利得到及时的实现，提高审判效率，确立司法权威。

2.调解制度的完善

调解方式适合我国传统社会的文化，应当因势利导发挥其作用优势。首先，应当完善人民调解制度，在组织机构和调解人员方面积极培育具有较高专业水平的民间调解组织，扩大民间调解组织的范围，还应当扩大调解的内容范围、规范调解工作程序等。其次，应加强司法机关对人民调解工作的指导，提高调解的专业化水准及纠纷解决质量。

3.仲裁制度的完善

(1) 实现仲裁机构的多样化。允许商会及其他行业性组织根据行业特点组建仲裁机构，促进仲裁机构的多样化、扩大化，适应经济不断发展所带来的大量需要仲裁的案件的需求，保证仲裁机构运行的规模化和新型化。

(2) 确立仲裁员的身份制度。仲裁员的素质决定仲裁的质量，仲裁员身份制度的价值源自仲裁员之于仲裁制度的重要性。应依法对仲裁员的资格要件进行规定，着重关注候选人介入到具体案件中成为正式仲裁员应当遵循的程序要件。仲裁员指定程序的合法性影响着仲裁程序的正当性，对仲裁员身份合法性的监督保障了仲裁的公正性[8]。针对我国现行仲裁制度中存在的问题，完善仲裁员身份制度显得尤为重要。

(3) 实现仲裁的非行政化。仲裁机构具有非营利性和自主性，不具有行政性特点，所以应降低仲裁机构中行政机关人员的比例，在人事管理上实行聘任制度，规定负责人不得由行政人员兼任。打造专业化的仲裁人员队伍有利于优化仲裁质量，使得仲裁裁决更容易被当事人及大众接受。应积极完善仲裁机制，减少其行政色彩，扩大其影响力，实现其应有的作用。

(4) 建立仲裁协会，对仲裁机构进行监督。我国至今没有建立仲裁协会，而彻底实现仲裁委员会的非行政化、将其完全转变为非营利性民间组织，则离不开行业协会的监督。可以充分借鉴美国的相关经验，即由政府负责仲裁协会的建立及监管，而此处的监管仅包括对仲裁委员会、仲裁委员会的组成人员及仲裁员违纪行为的监督。

4.协商和解制度的完善

和解虽然是个很好的解决纠纷的方式，但是最令人担心的地方就是和解所达成的协议效力如何认定。大陆法系和英美法系的法律原则，尽管规定上各有差异，但都承认和解合同具有不可反悔的确定效力。我国法律对和解合同效力的模糊态度己造成许多因和解而产生的民事纠纷，因此协商和解效力的确定对于纠纷解决机制的完善具有很重要的作用。可以借鉴对调解协议效力予以确认的办法，通过法院的程序干预来确认和解协议的效力。

5.行政裁决制度的完善

(1) 赋予行政裁决主体独立地位。行政裁决是行政权与司法权的有机结合，只有保证裁决主体的独立性才能保证裁决的公正、公平，保障裁决的权威性。当前我国行政裁决的一个重要问题是行政裁决机构分散，应当建立独立的层阶式行政裁决机构体系[9]，外部有整齐划一的体系，内部有按部类划分、区别争议进行管辖的部门，以保证行政裁决的独立性。

(2) 扩大行政裁决的适用范围，实行行政裁决前置。适当扩大行政裁决的适用范围，可以在一定程度上减轻法院的负担，提高司法的效率及办案质量。根据我国现阶段的实际情况，可以依据案件的性质在某些领域内适用行政裁决前置。

(3) 制定行政裁决程序法。程序法是保障实体权利的有力武器，行政程序的缺失，导致在具体案件中处理的程序规范不统一，相同案件不能得到相同的处理结果。因此，我国立法机关应当在其他行政程序法律法规的基础之上，制定专门的行政裁决法律法规[10]。

三、诉讼与非诉讼衔接制度的完善

1.调解与诉讼的衔接

(1) 应重新架构人民调解与司法调解、诉讼的关系，实行人民调解前置。在审前阶段设置先行人民调解制度，可以促使案件分流。代表性国家和地区法院设置调解前置制度已取得成功经验，我们可以比较借鉴。

(2) 加强对人民调解委员会工作的业务指导和培训。各级司法行政机关要积极履行对人民调解工作的管理和指导职责。与调解业务相关的人民检察院和法院也应强化业务指导，可以采取对调解员培训、由检察官和法官就法律知识和调解技巧进行讲解、邀请调解员旁听案件、聘请有经验的人民调解员担任监督员或陪审员等具体指导方式。

(3) 定期邀请人民调解员参加案件的旁听，学习审判经验。旁听案件的审理能够比较直观地感受法院审判的专业性、程序性和审判人员驾驭庭审的技能。人民法院应多通知基层人民调解员参加案件旁听活动，特别是旁听一些民间矛盾纠纷案件的审理调解，使他们通过庭审活动有所启示，提升法律业务素质，提高调解工作能力。

(4) 加强与调解组织的沟通交流，互相配合。人民法院要严格依照法律规定，对经人民调解委员会调解达成的有民事权利义务内容并由双方当事人签字或盖章的调解协议，当事人如果申请司法确认的，法院依法审查后应赋予人民调解协议以强制执行力。对审理涉及人民调解协议的民事案件时调解协议被已经发生法律效力的，在判决变更、撤销或者被确认无效时，要及时将裁判文书送达相关人民调解组织，并有针对性地进行指导和沟通，逐步提高人民调解组织在群众中的威信。定时与各人民调解委员会召开联席会议，互通信息，掌握矛盾纠纷动向，确保其得到及时解决。对当事人不接受人民调解委员会调解或经人民调解委员会调解不能达成协议的，指导人民调解组织说服和引导当事人进入诉讼程序处理，并及时沟通调解情况及案件简情，以便纠纷及早解决。

(5) 实行调解建档制度。人民调解委员会调解案件灵活性高、方便简洁、工作效率高，是其他方式无法比拟的，但也存在一定的缺陷，如没有制作调解笔录、调解协议，之后当事人反悔造成调解失败等。人民法院应该指导人民调解委员会建立调解建档制度，调解的案件要有调解过程、调解协议记录等，防止当事人事后反悔，或为当事人事后可能提起的诉讼需要提供证据。

2.仲裁与诉讼的衔接

应加强法院与仲裁组织的沟通交流，提高仲裁工作质量。可以采取会议协调、座谈、定期研讨、仲裁人员与相关审判人员共同培训等做法[11]。但需要注意的是，法院监督要遵循适度监督、审查程序的原则，以保证仲裁的独立性。

3.行政裁决与诉讼的衔接

(1) 加强行政裁决机构与司法机关的沟通交流。诉讼是我国解决纠纷最有效力、最专业、最权威的方式，司法机关具有丰富的解决纠纷的经验。因此，行政裁决机构应当与其加强沟通交流，以促进纠纷的解决。

(2) 明确行政裁决的可诉性。关于行政裁决是否可诉的问题，在理论界一直存在较大的争议，而我国法律亦没有作出明确规定。根据《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》规定，公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当作为行政案件受理。根据上述规定，实践中法院对行政裁决案件作为行政诉讼案件受理。此外，最高人民法院发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》也未将行政裁决案件排除在受案范围之外，审判实务中对行政裁决案件属于行政诉讼受案范围的认识也渐趋一致。但是，法律毕竟没有对行政裁决的可诉性作出清楚明确的规定，为了更好地促进行政裁决与诉讼的衔接，有必要明确行政裁决的可诉性。

4.法院附设非诉讼纠纷解决机制的建立

法院在多元化纠纷解决机制方面扮演着重要的角色，但“对抗性的诉讼程序使许多冲突因过于简单化而扭曲了事实。因此，许多纠纷出于无奈不得不提交法院，因为这是最终的唯一解决场所。”[12]241由于非诉讼纠纷解决方式可以更多地考虑其他因素，较诉讼具有其自身特有的优势，因而两大法系的代表性国家都努力寻求实现诉讼与非诉讼纠纷解决方式的融合与互补，法院附设非诉讼纠纷解决机制即是典型做法。我国法院在附设多元化纠纷解决机制方面相对薄弱，应当尽快从以下几个方面进行完善:

(1) 法院附设人民调解制度。在法院附设多元化纠纷解决机制中，法院附设调解应该是最为重要的。考虑到我国在法律传统和法律文化上的特殊性，比较理想的做法是在法院附设人民调解制度，将人民调解与法院调解予以衔接。简单来讲，法院附设调解就是由法院委托中立的第三方或者由法官辅助协同进行调解，最终使双方当事人达成合意，解决纠纷。

(2) 建议建立法院仲裁制度。我国法院无附设仲裁的基础，在我国不适合建立法院附设仲裁制度。根据我国纠纷解决机制的现状，建议建立法院仲裁制度，即当事人将纠纷起诉到法院后，法院就是否进行仲裁提出建议，将仲裁的适用范围、具体的操作规则及其优缺点与诉讼进行比较并提供给当事人，当事人可以对仲裁与诉讼进行再次选择。

(3) 加大消极司法向能动司法转变的力度。近年来，我国法院注重司法的能动性，强化“案结事了”的职能，节省了诉讼资源，减少了诉累，将案件繁简分流，使审判效率得到了极大的提高。法院采取了诸如法官进基层指导解决纠纷、诉前调解、委托调解、和行业协会建立联席制度等有效办法，使诉讼和非诉讼纠纷解决机制有效衔接，积累了实践探索的有益经验。必要时应及时将这些经验转化为立法成果，以确保多元化纠纷解决机制的制度化和法律化。

[1] 范愉.以多元化纠纷解决机制保证社会的可持续发展 [J].法律适用，2005(2):1-8.

[2] 潘媛.论我国多元化纠纷解决机制的完善 [J].法治与社会，2010(8):128-129.

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[5] 汪习根.司法权论:当代司法权运行目标模式的方法与技巧 [M].武汉:武汉大学出版社，2006.

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[9] 周佑勇.我国行政裁决制度的改革和完善 [J].法治论丛，2006，21(5):35.

[10]陈恩.浅议我国行政裁决制度的完善 [J].经济与社会发展，2007，5(10):39-42.

[11]赵文岩.仲裁与诉讼衔接制度研究 [J].北京仲裁，2008(12):88-101.

[12] 罗杰·科特威尔.法律社会学导论 [M].潘大松，译.北京:华夏社会出版社，1989.

OnperfectionofdiversifieddisputesettlementmechanisminChina

LI Li-feng, CHEN Jia-li

(Law School, Liaoning University, Shenyang 110036, China)

Nowadays, the framework of diversified dispute settlement mechanism has been established in China, but there is something to be improved in institutional perfection both in the application of specific way and the connection of litigation and non-litigation measures.The litigation institution should be perfected from aspects of proper allocation of judicial power, division of investigation and trial of the court, and further optimization of judicial function, etc.The keys of perfecting people’s mediation system are perfecting the network layout of people’s mediation organization, improving the service quality of mediating personnel, standardizing the work procedure of mediation, and enlarging the organizational basis and work range of people’s mediation.The perfection of arbitration system mainly includes refining the subject of arbitration, establishing the identity system of arbitrator, realizing the non-administration of arbitration, and establishing arbitration association, etc.The perfection of negotiation mode mainly means solving the problem of validity recognition of agreement.The perfection of administrative adjudication system should started from giving independent status to administrative adjudication subject, enlarging the applicating range of administrative adjudication, and standardizing the procedure of administrative adjudication.In addition, the connection of litigation and non-litigation measures should be paid attention.

legal dispute; dispute settlement mechanism; judicial power; litigation; people’s mediation; arbitration; negotiation; administrative adjudication

2014-04-16

辽宁省教育厅科学研究一般项目(W2012007)。

基金项目: 李丽峰(1964-)，女，辽宁康平人，教授，主要从事民事诉讼法等方面的研究。

* 本文已于2014-07-18 13∶24在中国知网优先数字出版。 网络出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20140718.1324.006.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2014.05.11

D 926

A

1674-0823(2014)05-0449-05

(责任编辑:郭晓亮)