基于三方联动的进城务工人员权益保障问题研究

北京工商大学商学院 蒯鹏州

北京师范大学经济与工商管理学院 王明华 康凯恒

一、问题的提出

伴随着市场化改革的不断深入、工业化发展的纵深推进，中国城镇化水平不断提高，到2011年城镇化率首次突破50%，达51.3%。①国家统计局:《中国统计年鉴2012》，中国统计出版社2012年版。也就是说，在总量规模上，城镇人口已经超过农村人口，这标志着中国城乡二元经济社会结构已经发生根本性转变。近年来，伴随着阻碍劳动力城乡流动政策壁垒逐渐消融，在城市劳动力市场上出现了一个身份特殊、数量庞大、流动性强的社会群体，即我们所说的“进城务工人员”，也成为俗称为“进城务工人员”的新群体。

这个群体在工作的同时也接触到现代城市的生产运作方式、生活方式和现代思想观念。但受制于严格的户籍管理制度，他们却不能成为正式市民。根据清华大学最近发布的调查数据，2013年的数据显示，中国的户籍城镇化率仅为27.6%，但2012年年底的名义城镇化率则达52.77%。②清华大学经济数据中心:《数据中心公布清华大学城镇化调查初步成果》，http://www.chinadatacenter.tsinghua.edu.cn/news.php?id=309。也就是说，全国有近7亿人口属于城镇常住人口，但其中却有超过有3.3亿人口长期在城镇工作和生活，却不具有户籍居民的身份。

由于缺乏制度认可的市民身份，进城务工人员群体在城市就业的过程中不但难以享受市民待遇，还经常面临正当权益受损，并引发了一系列社会问题。根据国务院2006年颁布的《关于解决进城务工人员问题的若干意见》，进城务工人员权益保障状况堪忧。这些权益受侵害的现象主要包括:工资偏低、被拖欠现象严重;劳动时间长、安全条件差;缺乏劳动保障，职业病和工伤事故多等。③国务院:《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，2006年1月21日。邓峰(2011)的调查研究表明，此前进城务工人员权益受损的问题并未得到缓解。其研究表明，目前进城务工人员权益受侵的问题仍然极为普遍，并表现为:克扣工资、欠薪逃匿的现象大量存在;节假日极少，经常加班加点却得不到相应报酬;从事高危行业而没有必要的防护措施，职业病和工伤事故频发;劳动合同签订率低且不规范，发生职业伤害后难以获得及时、足额补偿等四个方面。④邓峰:《农民工权益保障的问题与对策》，载于《人民日报》2011年4月14日。近年来，进城务工人员权益受损的社会影响持续发酵，引发了一系列突发性事件，并给社会稳定带来隐患。

基于此，本文试图以调查数据为基础，归纳新时期进城务工人员权益保障的基本状况和潜在风险，定位进城务工人员权益保障的矛盾症结，并据此提出政府、个人和企业三方联动，破解进城务工人员权益保障难题的相关举措。

二、进城务工人员权益保障现状堪忧

本文使用“2013年进城务工人员生存状况调查”数据，围绕进城务工人员的主要用工形式、劳动时间、基本劳动权利及维权策略等问题进行了描述性统计，并得到表1。

根据表1，可以得到以下结论:

首先，进城务工人员的劳动合同签订状况仍不容乐观，签订率不足80%。进城务工人员主要通过企业用工、劳务派遣和自雇佣三种形式实现就业。其中，企业用工规模最大，劳务派遣和自雇佣形式相对较少，三者占比分别为85.2%、7.4%和7.4%。除去自雇佣者，签订劳动合同的进城务工人员占比仅为78.4%。根据人力资源与社会保障部公布的统计数据，2012年全国企业劳动合同签订率为88.4%。①人力资源与社会保障部:《2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2013年5月30日。对比两方面数据，企业中未能签订劳动合同者以临时雇用的进城务工人员为主。考虑到劳动合同是权益保障的基础，进城务工人员的权益受损状况不容乐观。

其次，进城务工人员劳动时间过长问题极为普遍，加班情况较为严重。根据1994年制定的《国务院关于职工工作时间的规定》职工每日工作为8小时，每周工作为40小时。②劳动部、人事部:《国务院关于职工工作时间的规定》，1994年2月8日。亦即，法律规定的月均休息日至少应为8天、日均工作时间应为8小时。但根据表1，进城务工人员中仅有9.5%的月均休息日达到7天以上，休息4天以内者最多，占比达81.5%;日均工作时间为8小时及以下的进城务工人员占比仅为22.0%，另有8.2%的进城务工人员每天工作时间在12小时以上。进一步数据分析表明，进城务工人员的月均休息日不足3天，日均工作时间超过9.4小时，进城务工人员加班情况极为普遍。

再次，进城务工人员基本劳动权利受损情况严重，尤以工资拖欠最为常见。数据结果表明，进城务工人员的基本劳动者权利难以得到有效保障。在享有劳动报酬方面，超过半数的进城务工人员曾有过被拖欠工资或加班费的经历;在享有社会保险和福利方面，有28.77%的进城务工人员未能享受足额缴纳的社会保险;在获得劳动安全卫生保护方面，有21.03%的进城务工人员曾遭受工伤却未得到及时赔付，另有18.03%的受访者曾在工作场所遭受过职业伤害以外的人身伤害。

表1 进城务工人员权益保障基本状况统计表

最后，面对权益受损，不少进城务工人员存在过激反应倾向，应引起高度关注。在被问及当正当权利受到侵害时的应对方式时，有近200名受访者选择采取极端手段抗争，另有1018名受访者选择回避该问题。除去这1018人后，存在过激反应倾向的进城务工人员占比达3.5%。考虑到进城务工人员群体的巨大规模，3.5%的比率并不算低，进城务工人员的过激反应倾向问题应引起各界的高度关注。进一步的数据分析还表明，存在过激反应倾向的受访者主要集中在男性、30岁以下、学历在初中水平和高中水平之间、收入水平偏低的进城务工人员群体中，并与社保和工伤赔付等权益保障问题密切相关。

三、改善进城务工人员权益保障的现实障碍

如前文所述，进城务工人员权益受侵状况极为普遍，且不利于和谐社会的建设。这与针对进城务工人员群体的权益保障体系缺位有关。目前，进城务工人员群体权益保障体系的建设面临政策、个人和企业层面的三重障碍，并表现为以下几点:

(一)制度建设相对滞后，无法适应城镇化的新趋势和新要求。

政策层面的制度障碍主要来自于三个方面:户籍制度及其背后的公共品歧视性分配政策、城乡和区域分割的社会保障制度以及缺乏约束力的劳动争议调解仲裁制度。

首先，户籍制度人为地对城市居民分类，不利于形成关怀进城务工人员群体的制度导向和社会氛围。早期的户籍制度在实现城市优先、工业优先的国家现代化战略上曾起到一定的积极作用。但在这一制度安排下，工作和生活都在同一城市的人群，其身份却存在重大差异。在不同的时期，转移人口的称谓会有所不同，并实现了从“盲流”到“进城务工人员”再到“新市民”的转变。这一方面说明了社会的进步，但另一方面也说明他们与原住民的身份差异仍然存在。更重要的是，户籍制度还与公共品分配政策联系在一起，形成了一套以户籍制度为基础的公共品歧视性分配政策，就业制度、教育制度、医疗保障制度等一系列制度都嵌入了户籍制度安排中。进城务工人员虽然生活在城市，却无法享受与原住民一样的就业帮助、教育服务及医疗保健服务。这种制度导向必然会引起社会氛围朝不利于进城务工人员的方向发展，无益于保障进城务工人员的正当权益。

其次，社会保障制度存在城乡分割和区域分割，进城务工人员群体的参保积极性较差。我国社会保障制度的城乡差异极为明显，针对进城务工人员群体的社保项目受益明显低于城镇居民的社保收益。以北京市的工伤保险为例，根据相关规定，城镇居民只要构成10级工伤标准便能享受工伤赔付，但外地进城务工人员只有工伤等级达到4级及以上才能享受工伤赔付，且赔付标准远低于城镇居民。①北京市劳动和社会保障局:《北京市外地农民工参加工伤保险暂行办法》，2004年7月28日。考虑到进城务工人员往往难以与用人单位建立正式劳动关系并参加保险，上海等地还推出了专门针对进城务工人员的综合保险。但这些综合保险项目也存在缴费比例过高和收益较低的问题。①李伟:《农民工社会保障问题研究综述》，载于《经济研究参考》2013年第6期。

区域分割也是阻碍进城务工人员参保的重要原因。一般来说，进城务工人员的流动性较高，很少固定在某一城市工作较长时间。目前我国的社保制度尚未全国联网，不少进城务工人员在转换工作地点时无法退保或忘记退保，反而因参保而利益受损。在此背景下，进城务工人员群体更不愿意为缴纳社保而额外付费，反而倾向于“落袋为安”，亦即直接从企业处领取额外工资以补偿其未参加社保的损失。

最后，劳动争议调节仲裁制度尚待完善，进城务工人员群体的认可度普遍偏低。根据2007年颁布的《劳动争议调解仲裁法》，进城务工人员在权益受损时，有权与用人单位协商、向调解组织申请调解、向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，直至向法院提起上诉。调查结果显示，进城务工人员对劳动争议调解仲裁制度的认可度相对较差，只有15.3%的进城务工人员会在权益受损时选择进行劳动争议仲裁。这既有现行劳动争议调解仲裁制度设计的问题，也有工会力量建设不到位的问题。②全国人大:《劳动争议调解仲裁法》，2007年12月29日。现行调解仲裁制度方面的问题主要集中在四个方面:一是劳动仲裁的诉讼时效过短，再加上进城务工人员维权意识不强，超过诉讼时限的情况时有发生;二是调节和仲裁费时费力，一些调查数据甚至表明，为进城务工人员追讨1000元拖欠工资需要花费的直接和间接成本甚至会达3000元;③北京青少年法律援助与研究中心:《中国农民工维权成本调查报告》，http://www.zgjy.org/wjzl/wjzlshow.asp? MessageID=246。三是，维权时举证困难，进城务工人员必须自己举证，也难以得到企业的配合;四是，现行的调解仲裁机制以调解为主，针对企业的处罚条款相对较少，威慑力相对有限。

(二)进城务工人员就业形式不规范且流动性高，难以与就业保障措施实现有效对接。

单从规模上来说，权益保障相关部门就已经难以为进城务工人员群体的权益保障提供具体而有效的支持。但现实是，进城务工人员群体不但基数庞大，还大多进入数量多、规模小、政府难以有效监管的中小企业或非正规部门，而且经常变换工作岗位和工作地点。这些就业特点给进城务工人员的权益保障工作带来了极大的现实挑战，相关就业保障措施往往难以直接与进城务工人员群体实现有效对接。

具体来说，在就业形式的规范性上，由于素质相对较低，再加上户籍制度造成的劳动力市场分割，进城务工人员群体在城市中的就业流向大多以劳动密集型行业中的中小企业和小作坊、街边摊等非正规部门为主。数据结果表明，进城务工人员群体的流向大多为制造业、建筑业、酒店餐饮业、批发零售业中的个体经营单位和民营企业。这些企业往往数量多、规模小，政府难以对其用工状况进行有效监管。

在流动性上，由于工作的稳定性差，进城务工人员群体的流动极为频繁，并表现为工作所在地和工作岗位的频繁变化。这一点在本文的数据集中也得到了印证。例如:在工作所在地上，65.6%的受访者曾在2个以上城市工作，曾在4个以上城市工作者占比为19.5%;在工作岗位上，52.9%的受访者在过去一年里曾更换过工作，10.0%的受访者更换过3次以上的工作。

(三)企业的战略导向仍以低成本为主，人本化管理理念严重缺失。

改革开放初期，我国企业参与国际竞争的主要优势在于近乎无限供给的劳动力规模和极低的用工成本。中国企业大多以低成本为战略导向参与国际竞争，各企业人力资源管理部门的主要职责就是降低人工成本，人本化管理理念严重缺失。如果以低成本为战略导向，企业自然没有提高进城务工人员工资待遇、合理安排进城务工人员劳动力时间、足额为进城务工人员缴纳社保的动力。至于由此引发的高流动率，在劳动力无限供给的背景下，该问题对企业的影响微乎其微。

多重社会转型背景下，低成本战略导向已无以为继，进城务工人员权益在企业中频繁受侵的问题将得到改善。具体来说，随着城镇化程度和老龄化程度的不断攀升，农村剩余劳动力无限供给的局面即将不复存在，强壮年劳动力的比重也会持续下降，不少地区已经开始出现大面积的用工荒。在此背景下，原有低成本战略将无以为继，企业必须改善其对进城务工人员的待遇，以提高满意度、降低流动率，满足企业正常的用工需求。

此外，社会责任也开始成为大型企业选择合作伙伴的重要标准。近年来，苹果、耐克等企业的代理商多次被曝光为血汗工厂，并给企业的品牌形象和经营状况带来较大的负面影响。这些现象引发了各类企业对上下游合作伙伴企业社会责任的关注。对于试图成为大型企业合作伙伴的中小企业来说，加大对进城务工人员正当权益的保护已经开始成为影响企业经营成败的关键。

四、多方合力，破解进城务工人员权益保障难题

要破解进城务工人员权益保障难题，就必须要实现政府、个人和企业的三方联动。其中，政府是制度的制定者，起政策性引导作用;个人是权益的维护者，起基础性主体作用;企业是保障的提供者，起持续性支撑作用。

(一)政府应发挥政策性引导作用，为进城务工人员权益维护提供良好的制度平台。

首先，推进应以破除公共品歧视性分配政策为导向的户籍制度改革。劳动力流入地政府应将进城务工人员群体纳入城市公共服务体系，对其进行属地管理，在制定公共品分配政策时，统筹考虑长期在城市工作和生活的进城务工人员对公共品的需求，特别是其对就业服务、教育资源和医疗资源上的需求，真正意义上实现城市居民共同享有平等的市民待遇。其次，建设以提高进城务工人员自愿参保率为导向的社会保障体系。高参保率需要通过降低参保门槛、提高参保收益和全国联网来实现，可以考虑以建立全国统一的综合社保项目为抓手。具体来说，就是由中央政府牵头，组织开发专门针对进城务工人员、个人缴费比例较少的综合社保项目，制定全国统一的收益率，不足部分由劳动力流入地政府财政进行补贴。这样不但能够降低参保门槛、提高参保收益，还可以率先实现针对进城务工人员群体的社保全国联网。再次，劳动力流入地的经济发展水平较高，进城务工人员对当地经济的贡献也较大。由当地政府更多承担对综合社保的财政补贴，也是让全民共享经济发展成果的要求。最后，建立以降低进城务工人员维权成本为导向的劳动争议调解仲裁体系。降低维权成本，实际上就是要减少进城务工人员维权所要花费的时间和费用，可以通过简化劳动争议处理程序，建设进城务工人员维权绿色通道等途径来实现。具体来说，就是要考虑到进城务工人员群体流动性大、经济实力差、法律意识相对淡薄的实际情况，简化劳动争议处理程序、缩短劳动争议案件的审理期限、建设专门的进城务工人员维权绿色通道，帮助进城务工人员群体节约维权的时间成本和经济成本，并为进城务工人员维权提供司法援助和维权指导。此外，德国专门设置劳动法院的做法也值得我国借鉴。

(二)进城务工人员群体应发挥基础性主体作用，主动成为自身权益的维护者。

我国进城务工人员群体规模极为巨大，且就业形势不规范、流动性极高。其权益保障问题几乎不可能单纯依靠政府来解决，最终的维护者必然是进城务工人员自身。但个人力量在与企业组织进行博弈时往往会陷入劣势。这就要求进城务工人员强化维权意识，融入工会或进城务工人员维权自组织等社会组织中，并真正在其中发挥主体作用。一些地区已经出现了进城务工人员自组织，并得到当地政府的批准。这些组织在丰富进城务工人员业余生活、保障进城务工人员权益保障方面都起到了积极作用。但目前，我国自组织的成长仍处于初级阶段，仍需要进一步引入社会力量和市场机制，以实现规模的发展壮大和制度的规范化。

(三)企业应发挥持续性支撑作用，自发调整战略思维、规范用工制度。

企业是吸纳进城务工人员就业的主要力量，也是进城务工人员的劳动报酬、社会保险和福利以及劳动安全卫生保护等基本劳动权利的提供者。解决进城务工人员权益保障问题，必须以企业的主动配合为基础。但与此同时，城镇化、老龄化和全球化的大趋势下，我国企业的用工环境正在发生着深刻的变化，并对企业的经营管理活动提出了新要求。因此，企业需要立足组织环境的新变化，意识到劳动力无限供给时代已经终结和企业社会责任时代已然到来的新趋势，未雨绸缪，摈弃低成本战略导向，树立人本化管理理念、规范自身的用工制度，这不仅有助于打破进城务工人员权益保障在企业层面的障碍，也会对企业的可持续发展带来裨益。