关于农村基层治理中“乡政村治”体制评析

江燕

摘 要：改革开放以来，“乡政村治”体制适应了农民作为生产经营主体的需要；有助于乡村治理权力结构的合理化；促进了乡镇政权的民主化、规范化建设。而在具体实践中，当前我国乡镇政权与村委会之间总体上依然保持着明显而强烈的上下级行政命令关系，与法律规定的“指导关系”尚有相当距离。对于改革的走向，应该充分发挥农村基层党组织领导核心作用，在治理方式上由资源汲取型向资源支持型转变，由管治型向服务型转变，统筹城乡基层治理，在体制设计上，尝试由“乡政村治”向“乡村共治”模式转变。

关键词：农村；基层治理；乡政村治

中图分类号：D67 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）06-0001-02

改革开放以来，随着村民自治的发展，中国农村形成了“乡政村治”的治理格局。所谓“乡政村治”指乡镇政权是国家在农村的基层政权机关，代表国家行使基层行政权力；乡镇以下，实行以村民自治为公共参与主体的自治体制。它的实行，使得国家政权组织与农村社会关系有了一种组织化、具体化的特定表现形式。

一、“乡政村治”体制有效推动了农村基层治理的发展

1.“乡政村治”适应了农民作为生产经营主体的需要

“乡政村治”体制下的村民自治是以确认和保护村民公民权和村民个人权利为前提的乡村治理制度。有论者说：“以市场化为背景，对‘个人权利的平等保护，正是‘村民自治的本质所在。别于历史上任何一个时期乡村制度最显著的特点。”“在中国历史上，乡村政治的基本单元是家庭，个人不是政治关系的权利主体。而目前中国乡村实行的村民自治，立制的基本精神是以个人为主体，村民是以‘个人这一身份进入乡村政治领域的。这种从家庭到个人的转变，体现的不只是一种政治单元的转变，更多的是对个人民主权利的承认。”[1]尽管这种制度成为真正成熟的社会制度将会是一个长期的过程，但由于它体现了现代民主的理念，因此必将不断发展下去，是不可逆转的趋势。

2.“乡政村治”有助于乡村治理权力结构的合理化

“乡政村治”作为一种划分国家和社会组织边界的制度安排，能够更好地提高乡镇政府的工作效率。依照我国宪法和地方组织法，农村基层政权到乡镇一级，国家通过政权系统内部的农村基层政权来与农村社会发生直接关系。农村社会不可能实现每个人都与国家直接对话，于是村委会就成为代表农村社会与国家交流的一种整合力量。和人民公社时期不同的是，那时国家基层政权（公社）与乡村社会的代表（生产大队）之间是行政隶属关系。村社组织的行政化造成一套自上而下的经济管理与行政管理网络，国家权力对乡村社会的管理达到前所未有的规模和深度。这使乡村社会自身的自主性受到约束，农民的积极性也随之日渐消失。进入新时期以来，国家实行村民自治，既是对过去历史经验的总结，又是顺应改革开放后农村出现的新形势。实行村民自治，实际上是对农村家庭联产承包责任制后，农村产权关系以及基于这种产权关系的其他社会的关系的确认。村委会起到了沟通农民和代表国家的乡镇政府沟通的桥梁作用，比如，在签订行政契约时，村委会就成为村民的代理人，代表村民与政府打交道。这就减少了国家与个体的农民打交道的成本，提高了政府的工作效率。

3.“乡政村治”促进了乡镇政权的民主化、规范化建设

以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要特征的村民自治使得村民当家做主的民主权利得到充分的实施。首先，村民自治中“四民主两公开”的推行，使得乡镇政府的决策过程受到影响，开始扩大决策的群众参与，从而增强决策的科学性和民主性。其次，村民自治的民主实践，引发了乡镇主要领导选举体制的改革探索，促使乡镇政府增强服务意识和公仆观念，由单纯管理型向管理和服务型转变。再次，在村民自治、村务公开的推动下，乡镇政府开始实行政务公开和财务公开，从而遏制腐败。另外，“乡政村治”也促进了乡镇政权治理的规范化。1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》和1998年通过的《村民委员会组织法》明确了国家政权组织与村级组织的制度性区分：即村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村委会开展的人民调解不具有法律上的强制性，村级秩序的维持主要依靠村民自我约束制度，如村规民约等；同时，乡镇政府与村委会不是上下级的行政隶属关系，而是指导与协助的关系，前者不得干预依法属于村民自治范围内的事项，后者协助前者开展工作。这种规定使得乡镇政权和村委会各司其职，乡镇政权不能再用行政命令的方式去处理村级社会的内部事务，而是站在更高层次、把更多精力用于区域内的经济与社会事业的发展。这和人民公社时期公社有权领导生产大队、生产队不同，也和撤社建乡初期乡镇政府对村委会实行直接领导不同。农村村民自治制度的建立和发展，给乡村社会带来了新的变化：村民自治民主实践为乡镇政权民主建设奠定了坚实的社会群众基础，营造了良好的理论关注和政策支持氛围；村民自治民主的发展对加强乡镇政权民主建设提出了紧迫要求；村民自治民主的实践也为乡镇政权民主机制完善提供了借鉴。

二、“乡政村治”体制下农村基层治理存在的问题

在乡村关系上，“乡政村治”使得使乡村之间由过去单一的政府行政管理与被管理的关系向多重关系并存的结构转变。

一方面，乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系。村民自治范围内的事务主要包括办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，发展本村经济，管理本村集体土地和公共财产，发展文化教育等等。《村民委员会组织法》规定乡村之间是指导与被指导关系。所谓指导，就是对村民委员会的工作进行指点，对他们的工作提出原则性的意见，把握好大的方向问题，不干预日常事务。乡镇政府对村委会工作的指导，主要是通过宣传、教育、督促、检查等方式和途径，对国家法律、法规、路线、方针、政策的理解和执行上进行指导。同时，乡镇政府对村委会的工作要给予具体的、实际的支持和帮助。

另一方面，乡村之间还存在行政管理与被管理的关系。宪法规定：乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。地方人民政府组织法也明文规定，乡镇政府在本行政区域内，保证宪法、法律、政策、法令、政令和上级人民代表大会决议的遵守和执行。既然乡镇人民政府负有“管理”本行政区域内各项行政工作、“保证”宪法和法律法令在本行政区域内得到“遵守和执行”的命令，有权布置有关的行政任务，那么，置身于该行政区域内的各种社会组织（包括村民自治组织在内）都应对乡镇人民政府承担义务，协助其管理好本行政区域内的各项事务，遵守并执行宪法、法律及各项方针政策。

在具体实践中，无论是从乡镇政权对村委会人事、财务还是事务的干预和控制上看，当前我国乡镇政权与村委会之间总体上依然保持着明显而强烈的上下级行政命令关系，与法律规定的“指导关系”尚有相当距离。

第一，乡镇政府以村财乡管的办法，通过加大对以财务收支为核心的村级经济活动监督制约的力度，来加强对村级组织的管理。村财乡管本来是个别地方针对具体情况采取的对村级财务的一种监督，但现在却被一些地方普遍采用。村财乡管主要有以下几种具体形式：（1）有的村里所有的资金、账目都上交给乡镇的农经站和信用社管理，村里若需花钱，得事先由村委会和村党支部拿出预算，再报经乡镇农经站审核、批准；（2）有的地方实行“三权分立”，即资金的使用权、管理权、审批权分开：村里用钱但不允许存钱、管钱，村里存钱过多或不将多余的钱存交于乡镇，将按贪污论处。乡镇农经站能管钱、存钱但不能用钱、批钱。乡镇政府能批钱但不能管钱；（3）还有的地方将村里的会计人员统一集中在乡镇办公，用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其他财产。村财乡管作为一种制度强制推行，有悖于宪法和相关法律的基本原则，有悖于村民自治的基本精神。这一措施在实施过程中也容易产生一些负面的效果。一是村里失去了自己的财务权和资金使用、支配、收益权。村里的财产归村集体所有，由村委会负责保管、使用，而村委会又是群众性自治组织，没有向乡镇上交自己财务的法定义务。二是村财乡管为乡镇侵吞、挪用村级财产提供了便利。三是它又是一种单方面的监督形式。乡镇对村有监督权，而村则无半点对乡镇“管理”的监督权。从这种监督的程序本身看，它客观上是一种事后监督，根本不能达到对村财务进行有效监督的目的，而仅仅是形式上限制了村级的“用钱”权。

第二，在民主决策上，一些乡镇政府干预村民和村民委员会对村事务的民主决策权。乡镇政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位，这决定了党和国家在农村的各项发展目标、计划和任务，最终都要乡镇政府加以贯彻、落实。由于这些任务指标都是和乡镇干部的考核升迁紧密联系在一起的，因此为了完成任务，有的乡镇政府把行政体制内的目标责任制的管理模式推向村里。乡镇党委和政府先将目标责任书的指标进行细化，然后将具体的指标分解到各村，并与各村签订目标责任书。责任人主要包括村干部和各村的村支书和村委会主任。与村干部签订的目标责任书主要包括党支部建设、夏粮征购、税费收取、农技推广、社会治安、计划生育、农田水利综合治理等。通过目标责任书的签订，动员和发挥村委会和村委会干部个人的积极性，保证任务的完成。这个过程中，有的乡镇政府不顾各村的实际情况，片面追求“高速度”、“高指标”、“高积累”，干预村民和村委会对村里事务的决策权，向村委会下达“硬性任务”，要求村委会向农民强行乱集资、乱摊派、乱收费。税费改革前个别乡镇提留公然超过国务院明文规定的“不得超过农民上年纯收入5%”的规定，竟达到50%以上。就村委会而言，对于乡镇这些做法，有的一味执行或迎合乡镇政府的要求，完全听命于乡镇政府，呈现出“附属行政化”倾向。有的单纯从本社区利益出发，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，从而使村委会呈现出“过度自治化”的倾向。有的村庄则力求采取各种方式弱化、抵制乡镇政府的过分干预。

第三，随着村委会选举日益民主化，村级治理的自主性增强，村民的民主意识也日益浓厚，作为村民自治组织的村委会，对于乡镇政府的过分干预往往进行抵制。也有少数村委会利用乡村关系的紧张，有意摆脱乡镇政权的领导，实现自己的特殊利益。他们往往组织村民通过各种合法、非法的形式向政府发难，如组织群众集体越级上访，抗粮、抗税、不履行计划生育等正当义务；有的甚至组织农村宗族势力甚至黑、恶势力对抗乡镇政府，公然组织群众打砸政府机关或执法部门，殴打政府工作人员，故意堵塞交通，扩大事态等。

三、“乡政村治”体制改革的相关思考

从改革的未来趋势看，伴随着城镇化进程的进一步深入以及农村社会结构变化的加速，农村社会面临前所未有的机遇与挑战。如何构建与农村开放、流动、分化和多元化相适应的基层社会组织与管理方式，如何建构一种不断开放的、制度化、秩序化的农民参与基层政治的机制，促进国家与乡村社会之间良性互动、形成民主合作的善治结构已经成为亟待解决的重大问题。笔者认为，完善国家乡村治理机制，可以探索从以下几个方面入手：

第一，首先充分发挥农村基层党组织领导核心作用，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，切实维护农民的民主权利。坚持走党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的道路。

第二，在治理方式上，农村基层政权改革必须立足国情，必须以社会主义新农村建设为契机，实现乡镇政权治理方式由资源汲取型向资源支持型转变，由管治型向服务型的转变。注重城乡统筹治理，实现城乡社会经济一体化，在更大的范围里以新的机制部署乡村基本公共品的供应。

第三，在体制设计上，尝试由“乡政村治”向“乡村共治”模式转变。从行政化治理逐步转向社区化治理，加强农村社区建设。以健全和完善基层群众自治制度为核心，以激活农村群众的自治性与自主性为主旨，以激发农村群众的主体公共参与为目标，政府、农村自治组织、民间组织、企事业单位乃至农民个人共同参与管理农村社区公共事务。政府与农民、社会组织平等协商、互相合作，形成良性互动的治理机制、规则和方式。

参考文献：

[1]于建嵘.岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁[M].北京：商务印书馆，2001：425-426.