解决农户贷款难的成功实践

姚建锋+彭湘晖+胡小青

农户特别是贫困户贷款难是长期困扰农村发展的一个突出问题，也是制约农民发展生产、脱贫致富的一个重要瓶颈。屏南县是福建省23个省级扶贫开发工作重点县之一，乡村人口16.5万人，其中贫困人口占12%。近几年来该县探索建立扶贫小额贷款促进会，为农户小额贷款提供担保和风险保证服务，有效地满足了一般农户生产性小额贷款需求，为解决农户贷款难问题找到了一条路子，也为推进金融扶贫开辟了一条行之有效的途径。

小额贷款促进会运行机制

屏南县扶贫小额贷款促进会成立于2002年底，定位为地方政府扶持兴办的公益性社团组织，开展农村信用评价、金融协理、小额贷款担保等服务工作。该促进会的主要做法有以下几个特点：

第一，政府支持，创新金融扶贫服务平台。屏南县把小额信贷促进会的建立与运行作为金融扶贫的一项创新工作，加强领导，稳妥推进。县政府成立试点工作领导小组，县政府领导担任组长，扶贫办、人行为牵头单位，财政、银监办、农行、信用社、邮储、保险等部门参与，县扶贫办作为小额贷款促进会的业务主管部门，加强指导，把握政策，财政局负责监督管理。促进会根据县政府办公会议精神，在民政部门登记注册，为非盈利性服务性社团组织。初始资本金150万元，主要来源省级下拨的扶贫小额贷款贴息资金，县政府自筹一部分，县里对促进会的办公场所、人员工资、办公开支予以适当补贴。

同时，屏南县还着力提升原有的县、乡（镇）、村三级联动的“三农”综合服务平台，把小额贷款服务作为其中一个重要内容，形成了县有促进会、乡有办事处、村有金融协理员的小额贷款服务网络。在运行过程中，人民银行提供了全程的服务和指导，有关金融单位在贷款规模、利率等方面予以了大力支持，仅农业银行2009年就以基准利率发放促进会担保的贷款1300万元，2012年达到2187万。

第二，市场运作，建立封闭的风险担保金。屏南县扶贫小额贷款促进会以自有资本金存入合作的银行，作为风险保证金，为农户贷款提供担保。风险担保金的来源除了各级财政政策性扶贫资金之外，还募集了对口帮扶单位支持资金和社会捐助资金、会员风险金等，风险担保金实行封闭运行，只进不出，并在相关金融机构分别开设银行账户。农户需要贷款向促进会申请，促进会在对农户资信评估和项目审查核实的基础上，通过与合作的金融机构、被担保人协商签订连带保证合同提供担保。

根据促进会的担保推介，金融机构向借款贫困农户发放小额贷款，一般以2—3万元为主，最多不高于10万元，期限不超过一年。促进会对逾期3个月仍无法收回的贷款承担代偿责任。合作的金融机构按照促进会推介贷款的总额，在不提高贷款利息情况下返回1—2厘给促进会作为工作经费，主要用于聘用人员工资和正常运转经费，节余部分全部转入风险担保金。所有募集的风险保证金均不得分红收益。

第三，防范风险，强化反担保机制。为防范金融风险，屏南县制定了一系列管理制度，先后出台了《屏南县农户小额信用担保服务实施办法（暂行）》、《屏南县小额贷款促进会章程》等文件，对促进会的运行管理、风险防范与控制、担保贷款的监督管理都有详细地规定。明确担保贷款的主要对象是虽达不到信用户评选条件，但诚实守信、缺乏必要生产资金、有适销对路的农业生产项目的农户，按照项目可行、额度匹配的原则提供推介担保服务。

促进会业务开展在人行、银监办等部门的严格监管下进行，并建立与担保业务相适应的财务制度，担保风险控制在贷款总额的1%以内。对推介2万元以上的小额贷款全面实行农户向促进会反担保的措施，目前反担保主要有10种形式：自然人信用担保、林权抵押担保、设施农业担保、仓储质押担保、预期农产品收入担保、土地经营租赁质押担保、农民宅基地质押担保、农屋质押担保、农民合作社担保、车辆及大型农机质押担保，这些措施既可单独使用，又可联合使用，确保了贷款资金的安全。

第四，加强服务，推进农村诚信体系建设。小额信贷存在面广、量小，操作成本高；农户多、信贷员少，信息不对称；农业弱势、生产风险大，可担保物少等问题。现有的农村信用体系虽经多年建设，但离到村到户还有较大距离。促进会解决的正是金融机构不愿触及和难以解决的问题，他们充分利用“农村熟人社会”的特点，采取自下而上的办法建立村级金融协理员为主体的工作网络。村级金融协理员主要是村主干，村委会牵头组织农户信息调查。在摸清农户人口、经济、住房，教育培训、劳动力就业转移等情况基础上，促进会利用政府部门的信息平台，通过大数概率、综合对比、抽样调查、适时调查等方式提高农户信息的重要性和可信度，并进行一年一次动态管理，从而建立了农户诚信体系信息数据库，完善农户信用档案，为科学推荐农户贷款打下了基础，解决了农户信息不对称导致的贷款成本高、道德风险等问题。

为了简化手续、降低成本，促进会还与中国移动公司合作，建立小额信贷移动信息服务电子平台。农户可以通过电话、短信向平台提交小额贷款需求情况，促进会通过平台系统模块审查农户的小额贷款需求项目，并通过短信向乡、村办事机构进行必要的补充调查，推介资料经金融机构审核同意后，就可由村金融协理站代办贷款手续。对村金融协理员推介的批量贷款户，促进会还与相关银行一同上门办贷，大大便利了村民贷款，2万以下贷款当天就可放款，2万以上贷款5天内就可到农户存折上。

第五，整合资源，形成社会扶贫合力。屏南县小额信贷促进会以贷款为切入点，整合林业、妇联、残联等部门的贷款贴息或小额信贷项目和部门服务资源、政策资源，坚持“渠道不变、标准不变、服务统一”的原则，为扶持对象提供贴息、项目、培训、营销等多种服务。5年来，累计争取各种小额贷款贴息补助700多万元。endprint

2010年以来，促进会通过 “宜农贷”平台累计获得了100多万的低息（年3%）借款的支持，扶持农户300多户次。社会支助、利息补偿与小额信贷相结合，既降低了农户借款成本，也分散了贷款风险。同时，促进会还依托政府协调，组织科技人员对贷款户开展培训，并通过龙头企业、专业合作社会等指导与带动农户发展产业化经营，提高贷款项目成功率。

最近，扶贫小额贷款促进会的成效受到福建省检察院的关注，省检察院每年都动员干部职工捐款10多万元，过去主要用于贫困村的基础设施、教育和慰问贫困户。现在，他们改变做法，将干部职工捐助的扶贫款项投入小额贷款促进会，专门用于为挂点的两个村的贫困户担保推介小额贷款，每年可以为贫困户担保贷款五六十万元发展生产，更好地发挥了扶贫资金的长效机制。

主要成效

屏南县小额贷款促进会经过5年多的运行，切实发挥了农户贷款担保和风险保证的作用，实现了农户得到资金发展生产、财政扶贫资金效益放大和金融机构风险分散“三赢”的局面，提高了扶贫资金使用的针对性、实效性和长效性，扶持了农民小型创业项目，促进了农民增收。2008年，屏南的做法被中国人民银行列为《2008年中国农村金融报告》典型案例，2010年，又在人民银行总行召开的全国农村信用体系建设工作现场交流会上做典型发言。

一，有效缓解了农户贷款难。5年来，促进会每年为农户贷款担保额度从800多万元扩大到3000多万元，到目前已累计推介担保贷款1.6亿元，受益农户1.62万户（次），服务对象覆盖了50%的农村贫困人口，而且发放小额信贷的贷款优质率都在98%以上。促进会小额信贷创新与运作还推动了农村信用体系建设，建立和完善了农户贷款担保体系，在广大农村重新树立起了及时还贷的诚信观念，并由此带动了金融部门自行发放的农户贷款。据有关部门统计，2007年屏南县当年农户贷款只有8260户，贷款金额1.8亿；2012年，该县农信社、农行、邮储银行三家金融机构农户贷款户数达到13640户，金额13.8亿元，比2007年分别增加1.5倍和7.7倍，

二，推动了扶贫措施落实到户。区别于传统的社会扶贫重在救急、解难的“慈善型输血”，小额信贷着重解决的是贫困农户公平获得贷款权问题。在多年的实践中，屏南县针对欠发达地区的特点，贷款重点向中低收入户倾斜，通过风险金担保让这些金融机构不愿涉及的人群得到持续的贷款扶持，激发农民自主创业积极性，从而达到标本兼治的目标。

促进会担保推介的贷款贫困户占了一半，这些贫困户过去在金融机构是不可能获得贷款的。如双溪镇峭顶村残疾人低保户陆某，家徒四壁，原来信用社不愿贷款给他，促进会为他担保，使他从信用社贷款5000元养猪。5年来，他的生产项目从养母猪增加到养羊，收入不断增加，今年新盖了三间平房，生活水平得到提高，实现脱贫致富。

三，化解了农村小额贷款的风险。由于长期以来农村信贷服务体制存在缺陷，扶贫信贷中行政机制不完善，不少农民尝到“赖帐”的甜头，产生不还贷、不还债现象，农民信用度受到极大影响。这几年，通过促进会信用创建活动和激励导向作用，广大农村重新树立起了“贷款及时还，再贷就不难”的诚信观念，小额贷款回收难问题基本得到解决，农信社、农行、邮储银行三家金融机构小额贷款的优质率都在98%以上。

四，提高了财政扶贫资金的使用效益。屏南县将财政扶贫贴息资金转化为风险担保金，通过促进会与农信社、农行、邮储银行3家涉农金融机构签订合作协议，引导金融机构资金投向农村贫困人群，按照风险金金额10倍以内的额度发放小额贷款，放大了财政扶贫资金的效益，起到了“四两拨千斤”的效果。为财政扶贫资金的使用方向与农户的实际资金需求找到了结合点，为创新财政扶贫资金使用方法探索了新途径。目前，屏南县扶贫小额信贷促进会风险担保金从成立之初的100万元增加到了300多万元。

五，促进了产业发展和农民增收。“资金跟着产业走”是屏南县小额信贷扶贫的一条基本经验，这些年屏南小额信贷的大幅度增加，有力地促进了农村产业发展和农民增收。如2010年，屏南县提出了建立10个竹业科技示范园，20个竹业示范基地的要求。促进会推介竹业担保贷款536万元，受益农户216户，争取林业贴息24万元，有力支持了林业示范基地及示范户发展。

通过连续多年担保贷款的支持，屏南县贫困农户的生产项目得到持续发展，农户自身逐步积累了一些生产资金，进一步扩大了内生发展动力，促进会扶持对象户均年增收3000元以上。浙洋村2007年农村人均纯收入3450元，农村扶贫对象29户人，在促进会的资金支持下，该村村民大力发展蔬菜产业，2012年，全村农民人均纯收入达10760元，扶贫对象减少了21户。

六，密切了党群干群关系。小额信贷促进会主要聘请村主干作为信贷协理员，村主干在推介担保贷款过程中，增进了与村民的相互了解，帮助村民解决发展生产的资金困难，增强了村干部与村民的融合，也提高了自身为民办事能力，增强了村基层组织的战斗力和凝聚力。村里定期公布农户贷款信用情况、家庭经营情况、获得贴息贷款情况，增强了村干部民主治村的意识。

启示与政策建议

第一，扶贫小额信贷促进会是信贷扶贫的一个好形式。屏南小额贷款促进会已经运行5年，其发挥的作用主要有三个方面：一是解决了长期困扰农村金融的农户贷款担保难问题，通过促进会为农户担保，农户向促进会进行反担保，形成较为合理的担保机制。二是降低了金融部门发放小额贷款的风险和成本。通过促进会的担保和中介，金融部门发放农户小额贷款的风险由促进会承担，同时贷款对象、金额、期限等也由促进会决定，金融部门减少了贷款风险和调查成本。三是更好地发挥了财政扶贫资金作用。过去由于农户特别是贫困户贷不到款，财政扶贫贴息资金要么发放不出去，要么主要用于补贴少数能贷到款的专业大户，没有发挥扶贫资金的真正作用。将过去用于贴息的资金改为作为风险担保资金，不仅让贫困户能贷到生产急需的资金，而且放大了财政扶贫资金的使用效益，也有资金持续发挥作用。屏南县作为一个省级扶贫开发工作重点县，具有贫困地区的普遍特性，其做法具有明显的可推广价值，屏南经验是可复制的。endprint

第二，推进扶贫小额信贷创新需要政府的大力支持。屏南扶贫小额信贷之所以成功，与各级政府的支持是密不可分的。2012年以来，省政府出台了《关于进一步加强农村金融服务十条措施的通知》，明确提出对“小额信贷促进会”等农户贷款担保机构予以扶持。对积极性高、县级政府大力支持的地方，我们从省级扶贫小额贷款贴息资金中安排专项资金，专门扶持部分县开展小额信贷促进会试点，目前云霄、柘荣、永安、清流、顺昌、将乐等地已启动试点，有的点已经正式运行。

建议政府对小额贷款促进会试点从以下几个方面予以支持：一是在审批手续上简便快捷，可在民政部门登记非盈利性服务组织。二是启动资金上的扶持，县级筹措小额贷款促进会试点资本金，省里按一比一予以支持。三是协调金融部门安排一定的贷款额度，提高放大倍率，并在利率上予以优惠。四是整合现有的各部门贴息资金，统筹开展小额贷款贴息，尽量减轻农民利息负担。五是对促进会的工作场所、人员部分工资或办公费用予以适当支持。

目前省里已将促进会担保的农户贷款列入享受1.6%的经费补助，建议省级财政进一步增加扶贫小额信贷风险担保财政资金投入，让更多的农村扶贫对象受益。初步测算，福建省现有贫困人口130万左右，有小型生产发展项目且需要扶持的大约在100万左右，即25万户，按户均资金需求3-5万元测算，每年共需资金10亿元，按照风险担保金金额平均5倍发放小额担保贷款计算，每年需财政补助2亿元。扣除县级配套，省财政如果每年整合各部门贷款贴息经费或小额信贷项目，安排1亿元作为小额信贷风险担保金集中用于信贷扶贫，连续五到十年，可以使大部分贫困户实现脱贫致富。

第三，小额信贷促进会是一个新生事物，需要有关部门加强指导与监管。一是明确促进会的服务对象，主要是一般农户特别是贫困户，对吸纳贫困户为会员，帮助其发展生产的专业合作社也可以予以担保。二是坚持小额短期。促进担保的贷款每户主为2、3万元，一般不超过5万元，特殊情况最高不得超过10万元。三是规范管理制度，包括促进会章程、贷款担保流程、反担保制度、资金管理制度及其它规章制度，照章办事，规范运作，确保资金安全。四是加强监管和服务，特别是金融监管部门要加强评估和监管，专业银行要帮助建立各项制度，指导业务开展，搞好有关业务对接。要逐步探索将扶贫小额信贷机构的法律地位、法律属性、经营方向、监管主体等用法规固定下来，统一各地对扶贫小额信贷的监管标准。

第四，加强小额贷款信息平台建设。要安排一定的工作经费开展县乡平台建设。屏南县扶贫小额信贷平台农户原始信息涉及到近30种数据源，其中绝大多数来源于政府部门的信息。建议由政府牵头组织建立广泛协作关系，形成政府部门、企业、合作社、村干部、大户等广覆盖的信息源，并定期对信息进行更新和整理，为担保贷款建立牢固的基础。

建立人才培养和培训机制，通过政府激励机制，鼓励大专院校金融财会等经济专业、热爱农村工作、吃苦耐劳的毕业生充实到小额信贷的管理团队和农村金融协理员队伍当中，同时对现有的管理人员和协理员采取集中培训、巡回培训与现场指导、网络培训与互动交流等方式加强业务培训，同时完善责任追究及薪金管理等奖惩机制，把合规管理内化为成员的自觉行为。

（作者单位：福建省扶贫办和屏南县扶贫办）endprint