特惠制扶贫：按方抓药

韩世雄

岁末年初，扶贫开发工作再掀高潮，精准扶贫成为各级扶贫干部关注的焦点。扶贫机制需要创新，精准扶贫也被很多人视为来年工作的主调。

其实，中国虽然一直都在进行大规模的扶贫开发，但各地致贫因素不一也制约着扶贫措施的开展和效果。在长期的扶贫开发工作中，各地扶贫部门一直都是坚持普惠制和特惠制相结合的办法。如今，我国还有近1亿贫困人口，各级行业主管部门又出台了针对全国贫困地区的一系列行业扶贫措施，这个时候，对症下药、量体裁衣的特惠制就显得措施不多，而精准扶贫恰恰就需要更多、更有效的特惠制扶贫经验。

贫困人口的致贫因素虽然复杂，但脱贫希望只有政府帮扶这一条华山道，一旦失去帮扶的这条“腿”，很多人会丧失脱贫的勇气，丢掉致富的念想。近些年来，中国的财政专项扶贫资金逐年递增，但大水漫灌的方式早已因不适应国情而被淘汰，输血式扶贫虽然在一定程度上解决了扶贫资金使用效率低下的问题，但仍旧无法摆脱扶贫资金使用混乱的顽疾。

何为精准？就是脱贫利刃要“快、狠、准”，要刀刀切中要害，不留返贫后患。我国经过几十年的扶贫开发，大部分的群体都已脱贫，要想使剩下将近1亿的贫困人口在2020年实现脱贫，任务相当艰巨。一个普通村落，既有可能包含所有致贫因素，单个的特困户还可能是多种贫困因素叠加造成的，这个时候普惠制扶贫措施使不上劲，就得靠特殊的扶贫措施来应对。

这些年，我们习惯于财政专项扶贫资金逐年递增，并想当然地认为这些钱肯定有地方需要，有人着急花。但试想，一个人只知道先把钱拿到手，而没有清晰的脱贫思路，那么资金的脱贫效力必然大打折扣。

也正是基于此，党和国家领导人精准扶贫的提法则更有前瞻性，这不仅意味着中国的扶贫资金花到贫困人口身上就齐活的旧想法将结束，更彰显财政扶贫资金将按半市场、半计划的方式，锱铢必较地投放，按单位能效考核其减贫成效。精准扶贫就意味着扶贫工作的细分和细化，按照“解剖麻雀”的方法分析致贫因素，并进而对症下药，这也是特惠制的一种具体表现。

湖南：大处着眼 小处着手

2013年11月3日，习近平总书记来到地处武陵山区中心地带的湘西土家族苗族自治州调研扶贫攻坚。

习近平在与村干部村民座谈时说，各级党委都很重视扶贫，还要更重视。他强调，扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。三件事要做实：一是发展生产要实事求是，二是要有基本公共保障，三是下一代要接受教育。各级党委和政府都要想方设法，把现实问题一件件解决，探索可复制的经验。

2012年，湖南省48个扶贫工作重点县共有1005个乡镇、2.06万个村民委员会，占全省的比重分别是48.2%、49.5%；国土面积11.25万平方公里，占全省国土面积的53.1%；年末总人口2700.4万人，占全省总人口的37.6%，要彻底解决脱贫问题，仍然工作繁重，任务艰巨。毫无疑问，精准扶贫并不是给扶贫形势严峻的湖南减压，而是从中央高度层层加压，湖南扶贫开发工作的难度陡然增大。

2013年12月3日，湖南省省长杜家毫在《人民日报》发表题为《加强分类指导 实施精准扶贫》的文章，这也是习近平湖南考察之后湖南第一篇系统阐述精准扶贫的文章。杜家毫在文中指出，要精准细致地落实扶贫措施，就要“一把钥匙开一把锁，切忌眉毛胡子一把抓。在面上要突出整体联动，在点上要突出地方特色，加强分类指导，一乡一策、一村一策，一家一户一本台账、一个脱贫计划、一套帮扶措施，确保扶到最需要帮扶的群众、扶到群众最需要扶持的地方”。

为做好新时期扶贫工作，探索扶贫开发的新机制新模式，结合党的群众路线教育实践活动的要求，湖南省扶贫办按照切实改进机关作风、实施精准化扶贫的原则，在省内的扶贫开发工作重点县建立联系村，派出机关干部驻村开展工作。12月19日，湖南省扶贫办党组成员、副主任黄绍红率领相关处室单位的负责人员，将省办驻村扶贫工作组人员送到隆回县石门乡老银村，开展为期3年的驻村帮扶。

这只是湖南改变农村扶贫方式的一个缩影。党的十六大特别是十七大以来，湖南省坚持扶贫到村入户，积极创新扶贫机制，农村贫困人口大幅减少，温饱问题基本解决，群众收入水平稳步提高，社会事业不断进步，促进了全省经济发展、民族团结和社会和谐。精准扶贫，不仅给湘西，也给湖南更大的脱贫动力。

贵州：因地制宜求突破

2013年12月8日，中共贵州省委十一届四次全会审议通过的《省委关于贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的实施意见》（草案），以中央精神及贵州省当前亟待解决的重大问题为提领，按条谋篇布局，明确七项重大改革任务。其中，创新扶贫开发体制机制的内容之一就是建立精准扶贫工作机制，主要是做好农村低保制度和扶贫开发政策的有效衔接，逐村逐户制定帮扶措施和脱贫目标；健全对象识别和帮扶的“瞄准”机制，把扶贫资源瞄准真正需要帮助的帮扶人群。

晴隆县莲城镇江满村坐落在海拔1580米的高山上，土地面积约3.2万亩，全村总人口896人。昔日，这里石漠化严重，生态环境恶劣，极度贫困；今日，这里靠着特殊的扶贫措施富裕黔乡。

20世纪90年代初期的江满村曾传唱着“山高坡陡石旮旯，山药洋芋包谷粑，要想吃顿大米饭，除非过节生小娃”之类的民歌，这是当年村子环境恶劣、生活贫困的真实写照。江满村地处高寒，石漠化严重，缺水干旱，山高土薄，90年代中期，人均占有粮食不足80公斤，人均收入不足550元，不通公路，不通电，也不通水，全村近900人忙活一年还填不饱肚子。晴隆县政府曾把江满村一些贫困农户列为环境移民搬迁对象，许多村民通过政府救济维持生活。endprint

江满村海拔虽高，石漠化严重，但坡耕地面积大，草山资源丰富。2000年实施草地生态建设与科技养羊扶贫试点工作以来，该县认定了种植优质牧草、养殖优质肉羊是维护生态、带领农户脱贫的有效途径。2002年组建了晴隆县草地畜牧中心，按照“政府引导、市场运作、以场带户、产业拉动”的工作思路，在包括江满村在内的一些拥有草地资源的村实施规模化种植人工草、科学养殖优质肉羊工作。

在引进优质牧草试种基础上，选出了适合当地种植的11个优良牧草品种，同时，引进46只原种波尔山羊进行纯种繁育，选出了适合当地的“波×黄×黑”杂交组合品种。该县草地畜牧中心在江满村租赁农民土地10年，每年每亩按150公斤粮食折价100元，一次性兑现给村民。草地中心还把村民吸纳为草场和羊群的管理人员，每月基本工资300元，再根据管理产生的效益进行奖励。以这种“租赁土地”模式使江满村变成了养羊专业村后，该模式很快在全县普及开来。

至2005年，晴隆县获国务院扶贫办投入的扶贫资金770万元，争取到各部门的配套资金756万元，全部投入草地畜牧业。如今该村全村人均年收入6000多元，实现了通水、通电、通路，村容村貌也发生了翻天覆地的变化。2008年，江满村被省政府授予“新农村建设示范村”称号。

2014年1月21日，贵州省委农村工作暨全省扶贫开发工作会议上，晴隆县草地畜牧业开发有限公司专门作了典型发言。

快速反应的扶贫大省

今年，各省地方大员纷纷将“要实施精准扶贫”挂在嘴边，其中的一些人更是第一时间就下到贫困地区考察，为本省精准扶贫的实施提早谋划。西南地区是我国扶贫开发工作的重要区域，这里的党政领导干部也已经先行一步。

2013年12月30日，贵州省省长陈敏尔主持召开省第十二届人民政府第21次常务会议，研究贵州“三农”工作和扶贫开发等问题。陈敏尔认为，要围绕精准扶贫做文章，按照“扶贫单位越具体越精准，扶贫内容越实在越精准”的要求，切实做到“六个到村到户”。在积极争取中央政策和资金支持的同时，调整扶贫资金分配方式和增量投向，加强监督管理，更加注重发挥县级政府管理扶贫资金的作用。

12月30—31日，广西壮族自治区主席陈武深入到都安瑶族自治县调研扶贫开发工作。他强调，要深入研究和谋划解决当前广西扶贫开发工作中的重点难点问题，以改革创新精神和更加有力的举措，坚持开发式扶贫和农村社会保障两手抓，不断提高扶贫的精准度及有效性，切实增强贫困地区可持续发展能力。

2014年1月2日至5日，重庆市委书记孙政才前往渝东南调研扶贫开发工作。5日上午，孙政才在彭水县主持召开扶贫开发工作座谈会。在听取黔江、武隆、石柱、秀山、酉阳、彭水等渝东南6区县负责人员汇报后，他指出，要清醒地认识到，重庆农村的面积和人口所占比重很大，全市欠发达地区、欠发达阶段的“双欠”特征主要体现在农村尤其是贫困地区，区域、城乡发展的最大差距也在贫困地区。他认为，重庆扶贫工作首先要建立精准扶贫工作机制，坚持因地因人制宜，分户分类指导，摸清贫困底数，找准贫困成因，建档立卡，分级负责、区县为主，将扶贫工作下沉到村、到户、到人，精准识别、精准扶持、精准管理。

无论是贵州，还是广西，亦或重庆，他们都是西南地区实施扶贫攻坚战的排头兵。能在第一时间领会中央意图，扎实有效地做好实施精准扶贫的准备工作，凭借的不仅是他们对扶贫工作的嗅觉敏锐，更是自身对本省扶贫开发工作的格外重视。

扶贫如何更精准？

实施精准化扶贫，就意味着和农村社会保障的联系要更紧密。目前，我国农村已经建立了完善的社会保障制度，老有所养，病有所医，在很大程度上能解决一大部分农村贫困人口的实际问题。长久以来困扰扶贫系统的工作职责不清的问题也在很大程度上得到了解决，生病问题归卫生部门管，养老问题归民政管，残疾人归残联管，发愁吃饭问题的人归低保管。一些贫困人口已经被分流到了兄弟部门，扶贫部门精准扶贫工作的着眼点自然就清晰起来：我们的帮扶对象是那些致贫因素复杂，靠单一的帮扶渠道短期无法脱贫的群体。如何在群体中剥离出这一部分人群，这需要基层各部门之间更有效的沟通和联系。

实施精准化扶贫，就意味着各级扶贫领导小组各成员单位要各负其责，形成合力。无论从国家层面还是地方层面，扶贫开发领导小组是决定国家或单个地区扶贫力度、措施和监督最重要的组织保证。但目前，扶贫领导小组到地方层面常常是空中楼阁，每年只开一次会，日常事务全压给扶贫办公室。其实，扶贫领导小组存在的价值就是在较高层面进行统筹协调，将扶贫开发工作作为一个政府多部门协力完成的工作。除了国家层面的各部委出台行业类的扶贫实施意见，各级扶贫领导小组成员单位也应该在自己的权责和能力范围内向扶贫开发工作倾斜，共同完成本区域扶贫开发工作的各项目标和任务。

实施精准化扶贫，就意味着扶贫工作要投入更多的人力。精准化扶贫是一个细分的概念，原本一个人要负责三份工作，以后很可能就是一人一责，这需要扶贫队伍的充实和加强。当前，虽然各级党委政府均高度重视扶贫，但扶贫工作终究是一件政治任务，并非市场因素能够决定，这就需要从更高层面协调和补充给扶贫队伍一些精兵强将。精准扶贫，将面临更复杂、更事无巨细的工作，一点一滴都可能决定着扶贫工作的成败。国家在2014年的扶贫改革中提出要建立驻村工作队制度，这就意味着将有更多城市的干部下农村当扶贫的“医生”，听诊把脉，运用自己的能力使被帮扶村、被帮扶户“药到病除”。

实施精准化扶贫，就意味着更科学、更有效的资金投放制度。目前我国的涉农资金门类众多，但大部分都是按需发放，即有多少需求，便投多少，每年各省都以获得和投入多少扶贫资金为荣。精准扶贫，则将打破这一常规诉求，真正地将需求的大小和资金的投放多少紧密结合。每年除了常规扶贫资金的投入外，各级政府还应当建立一部分应急基金，并从制度和监管上保证不被随意挪用，当一些扶贫项目遭遇意外资金来源断裂时，及时拨付并保证项目的顺利完成。当然，这部分资金也要建立有偿使用机制，多退少补，次年从应拨付给当地的扶贫资金中扣减，维持应急基金的平稳有效运行。endprint