农民工随迁子女异地高考困局的成因与对策

葛新斌，尹姣容

(华南师范大学教育科学学院，广东广州510631)

社会学家罗伯特·K.默顿认为:一个社会问题的基本要素构成，是人们普遍持有的社会标准与现实的社会生活状况之间的根本不一致。①［美］罗伯特·K.默顿:《社会研究与社会政策》，第53页，林聚任译，北京三联书店2001年版。在我国，随着科学发展观“以人为本”和“五个统筹”理念的提出，公平正义已经成为当今社会的基本价值标准。根据这一标准判断当前教育的发展状况，人们发现城乡之间受教育机会存在差异，不同省份之间高考录取机会存在差异，重点大学录取机会存在差异。此类教育领域的诸多不公平，早已为公众所广泛诟病。本文旨在探讨农民工随迁子女异地参加中考尤其是高考这一困局的根源及其破解思路，以期为推动这一问题的解决略尽绵薄之力。

一、随迁子女参加异地高考乃教育公平的时代要求

我国高速城市化进程的一个连带效应，就是人口流动日益频繁且数量巨大。据统计，进城务工农民工占我国总人口的比例高达18.6%，而随迁子女人数已经超过2 500万。其中，那些按照国家“两为主”政策在当地接受义务教育的随迁子女，如今却面临着不能与城市子女平等参加高考的困境。随迁子女的升学问题进一步加深了公民在接受教育机会方面的不公平和不平等，严重侵害了广大公民的平等受教育权利，也大大冲击了我国社会的基本平等观念。在这样的社会时代背景下，异地高考问题日益成为各方关注的焦点。能否有效解决这一问题，成为衡量当今教育是否公平的重要标尺，推进异地高考也将成为实现教育公平的一个重大突破口。

农民工随迁子女接受义务教育后的升学问题，主要体现在“初中升高中”和“高中升大学”两个层面，反映在考试制度上，则涉及“中考”和“高考”的问题。相对而言，异地中考在不少地方已形成共识，农民工随迁子女较易获得这一权利;而异地高考历时四年，却一直处于艰难前行的窘境。2009年春季，“异地高考”开始进入全国两会代表和委员的视野;2010年夏季，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》发布，明确提出“研究制定进城务工人员随迁子女义务教育后在当地参加升学考试的办法”;2011年3月，教育部表示正在调研随迁子女异地高考方案;2012年，教育部披露了异地高考的准入条件，从家长、学生和行业发展三个方面作出了规定，并且要求各省市在2012年年底前出台异地高考方案。目前，全国绝大部分省市按照教育部的时间要求、依据三大准入条件的基本原则，发布了各自的异地高考方案。浏览这些方案就会发现，不同地区之间出台的方案差异非常显著。流动人口最为集中的城市，一般也是经济发达的地区，反而对异地高考提出了更为严格的限制。

由上可见，尽管教育部提出了“三大准入条件”，各地也相继出台了异地高考方案，但对随迁子女而言，要实现与当地户籍的学生享有同等接受高中教育及参加高考的权利却并非近在眼前，他们仍旧面临着诸多“高门槛”。

二、异地高考遇阻乃多重复杂因素交互作用的结果

(一)问题产生的宏观背景是不公平的城乡二元户籍制度

城乡二元结构最早是一个经济学概念，指发展中国家出现的以社会化大生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济对立并存的经济结构。①肖红:《解决城乡二元经济结构的途径》，载《哈尔滨市委党校学报》2009年第7期。在我国，与城乡二元经济结构相伴而生的，就是1950年代以来形成的城乡分隔的“二元化户籍制度”。这一制度将人口分为城镇人口和农村人口，并在城乡之间设立严格的界限以阻止农村人口流人城市。虽自改革开放以来，我国的户籍制度弱化了对人口流动的限制功能，农村人口现在可以“自由”进出城乡之间，但因城镇户口的“先赋”和“世袭”特征，进入城镇的“农民”并没有自动获取城镇居民户籍和身份，而是被贴上“农民工”的标签。在各方面依然无法享有城镇居民的同等权利。这种情况表现在教育领域，则是农民工随迁子女无法享有在流入地参加升学考试的权利。

具体而言，当今我国的高校招生政策和户籍紧密捆绑在一起，即可谓“户籍高考制”。检视历年来的“教育部普通高等学校招生工作规定”，皆可发现，关于考生报名地点和办法的相关规定最为基本的就是两条:一是申请报考高校的所有考生，必须在其户籍所在省(区、市)高校招生委员会规定的时间和指定的地点报名;二是各省级招委会办公室应要求本省(区、市)各级招生考试机构认真履行考生报名资格审查工作职责，严格审查考生报名资格。这种以户籍为基础的“就近高考”政策，给农民工随迁子女升学带来了直接限制。首先，农民工随迁子女接受高中教育已超出义务教育阶段，除学费之外，农民工还需要缴付难以承受的借读费或其他费用;其次，农民工随迁子女的户籍往往在流出地，他们不得不回到户籍所在地参加高考;最后，国家在给出指导性规定的同时，又强调“严格审查考生报名资格”，并把资格审查的权力下放到各省级政府的相关职能部门，实质上为流入地政府排斥随迁子女“就地高考”提供了政策依据。因此，现行户籍制度也就顺理成章地成为随迁子女在城市参加高考的“显性”制度屏障。

(二)问题形成的直接原因是不合理的分省高考招生政策

众所周知，现行的分省命题和定额招录政策是在历经了以下两个阶段演变后形成的:一是1977年恢复高考后，在1978年全国高考招生会议上提出的“分省定额划线录取制度”，这一制度延续至今并决定了我国各省级行政区域的高考招生指标配额;二是2002年以来全面实行的“分省命题制度”。正是这两大现行政策的不合理之处，才使得现行户籍制度对异地高考的束缚越来越大。

首先，招生指标的不合理分配使随迁子女异地参加高考受阻。分省定额录取制度不仅要求考生回户口所在地报名参加考试;与之相配合，教育部还把全国主要大学的招生指标分配给各省区。这就导致了各省招生指标并非按考生数量均衡分布，而是按照顾城市考生的准则，给予高等教育资源丰富、经济发达的地区更多的招生指标。②杨东平:《对我国教育公平问题的认识和思考》，载《教育发展研究》2000年第9期。这在不同省区间形成了高低悬殊的录取率，造成了一些高考招取的“特区”现象。譬如，北京、上海等高等教育资源丰富的地区或受国家教育政策倾斜的地区，成为众人向往的“高考洼地”，即考试人数少，录取分数低，录取率高;而河南、湖南等地因高等教育资源不足且生源基数较大而形成“高考高地”。于是，同一考生在不同省区参加高考，就可能面临截然不同的录取结果。正是由于高考招生指标配置的不均衡，形成各地把高考录取指标变为自己“蛋糕”的“利益分割化”格局，使得“高等教育附加值”较高的省区户籍成为“稀缺资源”而难以向非户籍人员开放，最终致使随迁子女异地参加高考受阻。

其次，提前分配招生指标加大了省际之间指标调配的难度。恢复高考以来，高校招生指标的分配是按招生计划提前予以确定的，教育部和中央其他部委所属高校及少部分地方高校在招生考试之前将招生名额以省为单位进行分配，而大部分省属高校主要是在本省内招生。①教育部:《关于1977年高等学校招生工作的意见》，见杨学为:《高考文献(下)》，第17-21页，高等教育出版社2003年版。各省指标名额配额延续至今，总体来说每年浮动幅度不大。计划经济时代采取这种分配方式尚可，但在市场经济条件下，人员流动频密，流动范围广阔，招生指标依然按照过往惯例配置就会带来扞格难入的局面。其最直接的后果是每年各省份的实际考生数量有很大变动，但招生指标与考生数量却不成比例。另外，多年来上述指标配置方式催生了相应的“利益集团”，它们想方设法维护目前的利益格局。招生指标一旦分配到各省，若让流出省区匀出部分指标给予流入省份，这几乎堪比于“蜀道青天之难”!

再次，分省高考自主命题导致随迁子女极难回原籍参加高考。众所周知，刚恢复高考不久，实行全国统一命题，不同省区所开设的课程、使用的教材和高考试卷完全一样，也就是全国“一纲一本一考卷”。随着时间推移，各地区之间的经济社会和教育发展水平开始呈现出较大差距。尤其是随着基础教育课程与教学改革的不断进展，课程设置和教材编制随即出现了“一纲多本”的现象。针对各个地区教育发展水平高低不一，国家允许各地区依据自身实际情况编制和选用教材。教材是高考的基本依据，它直接影响到知识技能等课程目标的设置与要求，对高考结果有着举足轻重的影响。由于不同省区自行命题，随迁子女在流入地接受的高中教育与其户籍地存在一定差异，因此，他们如果返回户籍地参加高考就会面临不公平的竞争局面。此外，即便随迁子女可在流入地“借考”、回原籍录取且不受现行政策歧视，但因不同省份考卷相异，这些考生的高考成绩难以与原籍考生比较。由此可见，现行的“分省命题”制度使得“回原籍参加高考”并“按原籍录取”成为十分困难之事。

最后，制度设计滞后使随迁子女异地借考的可行性大打折扣。在人口流动越发普遍而户籍壁垒一时又无法打破的背景下，教育部在普通高校招生政策规定中允许“异地借考”。然而，这一政策明确规定:首先，异地借考的一个必要前提是考生户籍所在地和借考地高考试卷相同。这在各省区自主命题的背景下，无疑是一道难以逾越的障碍。其次，异地借考仅适用于“因公长期在非户籍所在省(区、市)工作的人员”。显然，绝大多数农民工肯定开不出“因公”长期在异地工作的证明材料。再次，异地借考还需要通过严格的审批程序。由于所需材料繁多，审核程序复杂，农民工普遍学历较低，即便有新政策，也不知该找哪些部门办理手续，加之两地之间奔波十分麻烦，从而错失或放弃让子女异地借考的机会。由此可见，现行异地借考政策因设计滞后且操作困难，难以有效解决随迁子女异地高考的问题。

(三)政策执行不佳的根本原因在于存在地方保护主义

政策制定是上级政府或上级主管部门对公共利益的“理论安排”，而政策执行是下级政府或下级部门对公共利益的“实际分配”，是相关群体基于利益得失而进行的一种利益博弈过程。②谢炜:《中国公共政策执行中的利益关系研究》，第2页，学林出版社2009年版。异地高考政策的推行，即面临着地方保护主义这一强大阻力。

首先，异地高考遭到流入地居民的强烈反对。从全国来看，虽然高考录取率总体上得以提升，但从地方来看，对高校招生指标尤其是重点高校招生指标的竞争依然十分激烈。在招生指标没有重大调整的情况下，允许随迁子女参与流入地的高等教育资源分配，势必影响到本地考生的教育权益，从而遭到本地人的强烈抵抗。而这种抵抗有可能引发政策执行失控，为社会稳定带来隐患。为保护本地生源的“固有权益”，尤其是出于维护社会稳定的“大局考量”，流入地政府往往倾向于提高随迁子女就地参加高考的政策门槛，有意无意间延缓解决随迁子女升学问题的进程。

其次，地方利益落差导致流入地政府缺乏动力。显而易见，异地高考的后果之一很可能是“异地就学”。由于以往的高等教育投入是按照户籍学生数加以配置的，没有考虑到激增的外来人口教育需求，不少流入地的教育承载力已达到饱和状态。尤其是按照行之多年的“两个为主”政策要求，高中阶段教育不属于义务教育范畴，随迁子女义务教育后问题已然超出流出地政府的职责范围。同时，国家并未规范随迁子女在流入地接受高中阶段教育的费用出处，亦未给予流入地政府相应的财政倾斜。反观输出地政府可能会因为生源输出而减少财政压力，两地间的利益落差必然打击流入地政府解决问题的积极性。

最后，受地方因素影响，高校招生具有较强的地域性。在我国，高校一般分为部属高校和省、市所属地方高校。不同性质的学校财政投入主体虽有不同，但通过“省部共建”等方式，或多或少都会受到所在地政府的影响，从而使其招生具有一定的地域倾向性。概括来说，各省区为保证本地录取率上升，会要求辖区内高校在本地安排尽可能多的招生指标。具体而言，省属高校的办学经费主要来源于当地政府的财政投入的这一特性，使地方高校在高考指标安排上不能不向本地生源倾斜;部属高校经费虽然主要来源于中央政府相关部门的财政拨款，但为得到所在地政府的经费支持和优惠政策，往往也会安排较多的招生指标给予所在地生源。于是，无论是部属高校还是地方高校，在招生指标配置上皆有浓厚的“本土化”色彩。

(四)问题难以解决的深层根源是不均衡的教育资源配置格局

我国高校招生名额分配的省际差异非常明显且范围广泛，深究其因，可以归结为高等教育资源——主要以高校结构和布局为表现形式——在省际之间的严重不均衡配置。并且，这种不均衡状况是由复杂的历史、经济社会等因素共同造成的。经济较为发达的地区，往往建有更多的高等学校，并培养出更多的人才。改革开放以来，国家实行“多出人才、快出人才、出好人才”的方针与政策，进一步促使优质高等教育资源、人才、资金和信息向经济发达地区不断富集，从而出现了所谓的“马太效应”。在经济发达地区，充裕的财力促使当地高校发展不断壮大;欠发达地区由于财力不足而难以扩充和提升本地高等教育资源。长此以往，在高等教育的质与量上，最终都造成了欠发达省区根本无法与发达地区比肩而立的局面。

高校的多少直接影响着招生指标的多寡。欠发达省区高水平高校数量往往偏少，对本地考生的吸纳力度有限，高考录取率自然偏低;高等教育资源较为丰富的省区，吸纳本地考生的能力更强，高考录取率自然就高。高等教育资源稀缺省区的生源，很难进入高等教育资源丰厚的地方。这就俨然形成了少数高等教育资源丰厚的省区“教育割据”的现象。这是必须尽快予以打破的教育不公正格局!

三、“多方联动、利益兼容”乃实现异地高考的必由之路

综上易见，完全实现异地升学考试，首先要解决的应当是现行以户籍人口为准“分省定额”的高校招生制度。并且，只有户籍与高考制度改革双管齐下，才能有效破解随迁子女异地升学考试的诸多障碍。具体而言，可按“教育系统内外上下加强联动、注重整合相关各方利益”思路，渐次采取如下行动和措施。

(一)教育与户籍脱钩是解决问题的前提

考生必须在户籍所在地报名的规定，成为高考招生分省定额的基础。从世界范围来看，鲜有国家凭借户籍来限制国民报考高校的入学制度。实践也证明，只要户籍政策不和高考招生政策脱钩，城乡居民平等受教育权利就不可能得以保护。因此，解决随迁子女升学问题的第一步，就是要放开户籍对高考报名资格的限制，允许考生在学习地参加升学考试。

随迁子女能否在流入地参加高考的侧重点，应该放在农民工在流入地的实际居住年限及其子女在当地具有一定年限的、连贯的高中学习经历上面。具体而言，对于流动人口不太集中、经济不是特别发达的中等规模城市，只要农民工夫妻一方在流入地持有常住证明，其子女在城市有三年连贯的高中阶段学习经历，就有权利就地参加高考。对于流动人口特别集中、经济发达的大城市，则可要求农民工夫妻满足一方在流入地持有常住证明，且其子女在城市具有从义务教育到高中教育连续四年的学习经历。另外，如果农民工在提供常住证明上确实存在很大难度，而其子女又具备从小学至高中的连续就读经历，也应允许其就地参加高考并享有同等录取机会。

与此同时，应尽快建立全国统一的电子学籍管理系统，以加强对随迁子女的学籍管理。通过应用计算机和互联网络，使全国学生的学籍管理网络化和信息化，这样可以很快地从学生的学籍判断其在居住地的受教育情况。如此，一方面可为学生参加高考提供直观、经济有效、方便快捷的依据;另一方面也可在一定程度上预防“高考移民”现象的大规模发生。

(二)改革分省高考制度是解决问题的关键

上述取消户籍对报名资格的限制，当然有助于随迁子女享受与本地考生同等参加考试的权利。然而，如果只停留在解决报名资格的层面上，则存在如下难以避免的问题:由于流入地集中了大量优质高等教育资源，单纯放开高考户籍将吸引更多的考生异地就学，势必引起更加畸形的教育资源富集现象;反之，如果对随迁子女异地高考后实行“原籍录取”政策，则又将直接损害随迁子女获得公平录取结果的权利。

因此，我们认为，在解决户籍与教育权利挂勾的基础上，促进教育公平的关键在于进一步推动高考制度改革。根据国家教育改革和发展精神，则是要探索建立“统一测试+高校自主招生”的考试招生制度。具体思路如下:第一，取消分省定额录取计划，废除分省命题，实行全国统一命题考试、统一录取;第二，高校实行基于统一入学考试、面向全国考生的自主招生制度，结合考生统一测试成绩和考生综合素质评价，择优录取。此外，允许随迁子女通过“自主申请、免试入学”方式，进入高等职业院校就学。这样，全国各地考生在任何地方皆可报名参加高考，获得标准统一的高考成绩，并享有同等公平的被录取机会。从长远来看，这种改革不仅能彻底解决异地高考问题，而且还能弥补目前高校只能在原有地区名额范围内自主招生的不足。

考虑到“分省定额”之法行之较久，如果难以一时取消，那么，至少也要对其速加调整。为此，应根据各地人口变动情况，综合考虑高校的类型、资金来源与定位，重新确定分省定额的基本原则。对于部属高校而言，应根据各省实际考生人数，按照全国统一均衡的录取率，按考生比例分配其作为全国性公共物品的招生指标，从而给予全国考生平等的就学机会;作为地方性公共物品的地方院校招生指标的分配原则，应依据各省人口分布，确定本地生源和外地生源的适当比例，并对外地生源设有最低招录比例，但不在各省设定招生配额，而由地方高校依据考生成绩和综合能力自主择优录取。总之，必须打破现行的高校招生指标分配模式，才可能破除将目光停留于异地高考将占用当地招生指标的狭隘思想，进而从一个侧面破解随迁子女异地升学考试的深层观念和体制性障碍。

(三)建立科学有效的机制是解决问题的保障

首先，中央必须加强对全国改革的统筹力度。随迁子女接受义务教育后升学考试的诸多障碍，是现行宏观体制和多种政策性因素交互作用的结果。对于流动人口户籍地和流入地之间复杂利益关系的协调，最终还是要靠中央政府相关部门加以通盘把握与统筹。在异地高考问题上，要想打破地方保护和既得利益格局，尤其需要来自中央层面的压力，从外部推动流入地政府承担更多的教育责任。对于异地高考的整体改革，也必须由国家教育行政机关加强宏观把控，开展顶层设计，而非责任下卸，推给各地自行解决了之。全国考试指导委员会，也应在全国范围内做好统一考试和录取制度改革的顶层设计，如可考虑借鉴域外成型经验，通过扶持和鼓励考试服务类的教育中介组织，与高校一起制定标准化的大学入学水平考试方案。

其次，尽快建立利益攸关方的利益整合机制。大凡进行一项改革，一旦牵涉利益格局的重新调整，必定会遭遇既得利益者的反对与抵制;既得利益越是庞大，反对的力量和声音就越尖锐。高校招生权从其演变和实质来看，本应为政府、大学和社会所共享，并接受公众的监督与约束。那么，在调整错综复杂利益格局时，可考虑采取一条行之有效的办法:在允许考虑利益相关方的利益诉求前提下，最终遵循“少数服从多数”的原则来解决问题。这就要求，在制定异地高考方案时进行深入调研，广泛听取公众意见，并在形成初步方案后，经过反复征询意见，包括举行听证会等途径，让各种意见充分交锋，各方利益尽情博弈。最后，寻求一种最能整合各方利益诉求的解决之道。

最后，力争建立高等教育资源的合理配置机制。由于种种原因，我国高等教育资源配置本来就存在着显著的地区差异。改革开放以来，尤其是实行市场体制改革之后，经济发达地区与欠发达地区的地方高校之间的财政投入差距越拉越大。无论是就促进欠发达地区经济社会发展来看，还是就提升欠发达地区的教育文化水平而言，国家皆应加大对欠发达地区的地方高校的教育财政转移支付力度。中央政府尤其是要增加对中西部地区地方性高校的经费投入水平，以缩小高等教育经费的地区差异，促进区域高等教育的相对均衡发展①陈上仁、李兵:《高等教育财政转移支付政策研究》，载《教育发展研究》2002年第7期。，从而为彻底破解随迁子女异地高考这一难题创造有益条件。

总之，如何破解随迁子女接受义务教育后的升学考试难题，只是我们在追求教育公平的道路上迈出的一小步。毫无疑问，在我国未来的教育领域中，必将遇到远比异地高考更加深刻的利益瓜葛和错综复杂的局面。问题的关键就在于，如何才能将改革的观念共识转化为改革的具体行动，巧妙破除既得利益者的各种阻力，从而形成一种相对公平的局面。