新型农村社会养老保险基金的运营模式

董小红，朱兆珍

(1.安徽财经大学 商学院， 安徽 蚌埠 233041;2.中国人民大学 商学院，北京 100872；3.东南大学，江苏 南京 210096)

一、引 言

农村社会养老保险作为当代社会保障体系的核心项目，是农村居民养老的重要保障， 也是关系我国7亿农民“老有所养”的关键，发挥着社会安全网的作用，并体现了政府承担基本社会保障的责任。

我国新型农村社会养老保险基金(简称新农保基金)的筹集渠道有两个：一是实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，地方财政对农民缴费进行补贴，即“补入口”；二是实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇，国家财政全额支付最低标准基础养老金，即“补出口”。国家财政对新农保的补贴情况如表1所示。

新农保基金基础养老金待遇偏低，受通货膨胀、利率下调等诸多因素的影响，农民的参保积极性不高，因此加强新农保基金在市场运营中的保值增值，提高农民参保的积极性具有重要意义。另外，基金的保值增值也是实现新农保制度健康、可持续发展的重要方面，一定要增加新农保政策的吸引力，让广大农民真正共享改革发展成果的需要。

表1 国家财政对新农保的补贴情况

二、我国新农保基金运营的困境

(一)投资方式单一，收益率低

我国新农保基金投资范围受到严格限制，仅限于存入银行专户和购买国债。而近年来，由于存款利率的多次下调与通货膨胀率的上升，有些年份甚至出现银行存款利率低于同期通货膨胀率的情况，这就使得银行存款很难实现保值，更谈不上增值，如表2所示，新农保基金贬值风险增加。再看国债收入，我国发行的国债多为3年、5年、10年、20年等中长期国债，如遇大规模资金需求，需提前兑付，势必造成基金收益降低。如遇银行利率提高而国债利率不变，也会造成债券贬值。收益率低、效益差是目前我国基本养老保险基金投资运营中面临的最大问题。

(二)管理层次太低

按照现有政策，试点阶段，我国新农保基金的收、管、支的权力都掌握在县级单位手里，由于缺乏完善的法人治理结构和专业人士，不可能具备实行市场化投资的基本条件。第一，基金处于属地分散管理的状态，分割管理的小规模基金难以进行多样化投资，基金的安全无法得到保证，风险系数大。第二，以县(市、区)为单位的较低层次的基金管理，资金规模较小，无法形成规模效益，过度分散的管理带来不合理的高额管理费用。第三，管理层次过低，人才、信息、投资能力等方面受到限制，导致新农保基金管理水平较低、管理体制不健全，资金流失和损耗现象严重。

(三)系统性管理缺乏

我国新农保基金的经办管理体系不健全，信息管理系统开发滞后，缺乏专职农保工作人员。新农保基金的筹集、管理及运用都不是按照严格的法制化程序执行，而是根据地方政府政策来执行，这就造成了基金管理透明度低，缺乏有效监督。由于目前全国没有统一的相关工作系统软件，使得新农保基金从收缴、存储、移交到保险金的审核、发放都得使用手工操作，经手人员多，手续庞杂，工作量大，误差率较高。在现有规定下，农村养老保险基金完全由行政力量进行管理最大的弊端是低效率，加之中央对养老保险基金投资运营的政策限制，因此对新农保基金如何投资运营、如何监管等都处于制度缺失状态，新农保基金运营的激励和约束机制也尚未建立。

(四)监管体系建设不到位

人力资源和社会保障部副部长胡晓义认为，社会保险基金的监督工作体系由人大监督、行政监督、社会监督构成。而当前中国新农保基金监管工作体系的这三个方面的监督均不到位，各项专门监督和内部监督力量仍比较薄弱，监管呈分散无序状态，难以形成合力。以新农保基金的社会监督为例，作为社会监督组织之一的新农保基金监督委员会，由人力资源和社会保障部门、财政部门、审计部门、行政村代表、农民代表以及专家代表等人员组成，虽然委员会的人员组成满足代表性要求，但由于基金监督委员会比较松散，所以开展的监督活动并不多，对新农保基金的监督作用非常有限，致使基金的筹集、管理及运用都不是按照严格的法制化程序执行。

三、国外农民养老保险基金运营模式

社会保险模式是目前主要的养老保险模式，也是农村养老保险制度的主流模式。国外其他国家如德国、日本、美国、韩国等都采取这种模式，为农民建立了养老保险制度。制度要求农民缴纳养老保险费，公共财政在筹资上给予资助或托底。

(一)基金与资本市场互动创新

养老保险基金积极投放资本市场，给资本市场注入了新血液，促进了一些发达国家由银行导向型的金融结构向证券导向型的金融市场结构发展，催生了金融体系的结构性制度变迁。而资本市场的持续繁荣，反过来为基金制养老金计划推行提供了直接动力。西方多国养老保险基金运用手段广泛，涉及债券、股票、不动产和现金等，实际收益率也从新加坡的2.3 %到澳大利亚的12.1%不等。智利养老基金的运用从1981年几乎集中在政府公债发展到2010年的广泛运用于公司股票等多种工具上，其实际收益率保持16.5%的高水平，有效实现了养老保险基金的保值增值。

(二)金融混业背景下养老基金投资监管体系

无论是新农保基金资产分布与投资组合，还是新农保基金投资模式的选择，都会对一国乃至全球金融体系产生重要影响。而金融体系自身的结构、风险分布及控制策略，又必然对营运中规模宏大的新农保基金绩效起着关键性约束作用。因而，加快构建金融混业背景下新农保基金投资监管体系，构成发达国家基金管理中的一个重要特点。混业监管有利于促进新农保基金的稳定运行，提高营运的规模效应，提升监管绩效，有利于更好实现对消费者的保护政策。通过多部门的综合协调，促使实现新农保基金安全营运的目标，最大限度地保障养老金领取者的利益，有利于更公开更透明地掌握新农保基金营运的信息，提高新农保基金的运营效率。国际上，澳大利亚、丹麦、日本、加拿大、韩国、挪威、冰岛、英国、新加坡、瑞典等均已实现银行业与保险业的混业监管，除澳大利亚和加拿大外都已实现银行、证券、保险业的混业监管,而其中澳大利亚、加拿大、丹麦、冰岛、挪威、英国和瑞典已在不同程度上实行对养老保险基金运营的混业监管。

(三)谨慎人监管模式

谨慎人监管模式是指不对基金资产的具体配置(如投资品种、投资比例)做任何量化的规定，但要求投资管理人的任何一个投资行为都必须像一个谨慎的商人对待自己的财产那样考虑到各种风险因素，为养老保险基金构造一个最有利于分散和规避风险的组合。当投资发生失误时，投资管理人必须拿出证据证明自己当初的投资决策是谨慎的，否则受托人会因为自己的不谨慎决策行为而承担相应的赔偿责任。从这个意义上讲，一方面谨慎人模式是很宽松的，投资管理人对养老保险基金享有充分的资产配置权；另一方面它又是非常严格的，在发生投资争议时，投资管理人必须能够举证证明自己当时的决策是谨慎的。

(四)限量监管模式

限量监管模式顾名思义是对养老基金进行数量上的限制、监督和管理，也就是预先确定好各种投资品种在养老保险基金总资产中的比例，然后按照既定的比例进行投资。具体包括按照资产类别不同规定投资数量限制、自我投资比例限制、境外投资数量限制、所有权集中性等，最普遍的一个管制就是限制它的自我投资比例。

美国是典型的采取谨慎人模式的国家，对养老保险基金的投资没有数量上规定。加拿大在采取谨慎人模式的同时，对分散化基金投资比例施加具体的数量限制，如对不动产投资限制为养老保险基金组合资产的5%，对国外资产的投资限制为30%。几乎所有进行养老体制改革的拉美国家及匈牙利、波兰、哈萨克斯坦等转型国家的养老基金监管都采用严格限量监管模式。限量监管模式能有效抵御风险，但是降低了基金的收益率水平，而谨慎人监管模式能有效实现资金的保值增值。

四、在借鉴国外经验基础上，探究我国新农保基金运营模式

(一)将新农保基金稳步渐进投入资本市场，优化投资组合

中国目前新农保基金投资渠道主要集中于银行存款和国债，应当适当降低新农保基金投资于银行存款和国债的比例，根据新农保基金投资的国际经验，增加新农保基金的投资项目和适度开放股票市场、保险业、信托业、金融衍生产品市场、房地产市场及国际金融市场，但这些尚未放开的投资渠道仍存在一定缺陷。所以我们要尝试性地把基金稳步渐进地投放资本市场，探索投资组合和投资比率，提高新农保基金的运用效率。若将新农保基金投资于股票市场、保险业、信托业、金融衍生产品市场、房地产市场及国际金融市场，应坚持长期投资、价值投资和责任投资。可以参照东欧国家经验，划分投资项目的风险级别，对不同风险特征的投资项目进行风险系数测算，按照风险系数的高低划分投资项目的风险级别，对风险高的投资项目严格限制投资金额，以保证新农保基金投资的稳定性和安全性。

(二)逐步引入谨慎人监管模式，并确立新农保基金受益率下限

新农保制度建立初期，制度建设还不健全，我国金融市场还处于比较落后阶段，政府对新农保基金投资实施严格的数量限制监管模式，将“安全”因素置于“效率”因素之前是必然的选择。但是随着新农保制度日趋完善和金融市场体系的健全，以及未来沉重的人口压力，迫使我们必须要考虑投资效率问题。如果现阶段立即取消投资数量限制，有可能会导致以分散风险、追求利益最大化为借口，盲目将新农保基金投资到国外资产和股票等高风险资产，使其陷入巨大投机风险当中，将会带来灾难性后果。比较可行的做法是适度放开数量限制，由严格数量限制监管逐步向谨慎人监管过渡。在逐步过渡到谨慎人监管的同时，要加快谨慎人监管法律规范体系的建设进程。在具体方案上可以采取多种方式，如考虑到《信托法》和《债券投资基金法》已有谨慎人的规定，可以颁布实施细则细化这些规定，也可以修改《中华人民共和国社会保险法》及其实施细则，加入谨慎人监管的内容。

资本市场是瞬息万变的，谨慎人即使具备了相当的技巧，也可能遭受系统和非系统风险，从而影响新农保基金的保值增值。为了对投资者的行为进行约束，防范新农保基金投资风险，许多国家对新农保基金的投资收益水平做出了具体的规定。一种是采取绝对值的方式，如瑞士政府规定养老基金的名义收益不得低于4%；另一种是采用相对值方式规定养老保险投资收益的下限，如智利规定单个养老保险基金的投资收益率必须高于全部基金的收益率的5%。我国可以考虑在立法中规定新农保基金的最低投资收益率，要求投资管理人对投资后果负担合理程度的担保责任，以维护收益人的利益。

(三)与农民信贷结合，拓展新农保基金源头

一方面我国积极推行新农保政策，惠及农业、农村、农民。但是由于新农保基金基础养老金待遇偏低，农村养老保险基金为控制风险而导致投资渠道狭窄、保值增值难，农民缴纳的积极性不高。另一方面随着农民各种生产型投资支出的增长，农业生产、家庭生活支出、人情礼节来往、孩子教育投入等多方面的需要，家庭资金短期不足而发生借贷行为已经成为农村家庭的一种常态。因此，可以考虑通过一种新的模式，把新农保基金和农民的短期借贷结合起来，实现一种真正的双赢，为农民带来多重收益。

农民参加农村养老保险后，其缴费个人账户采用完全的积累制，由此而形成了农村养老保险基金。当参保农民因各种原因需要资金时，可以用参加农村养老保险的有效证书作为抵押，向养老保险基金申请借款，上限为其个人账户中的保险金总额。养老保险基金按照同期商业银行贷款利率向农民发放资金。一旦有借款人违约，将直接以其个人账户中的资金抵补，这种信贷模式可以避免本金和收益的损失。在资金供求方面，只要农民参加养老保险制度，就可以从这种新模式中获得贷款，且缴纳保险费越多，申请到的贷款额就越多。参保就会受益，必将提升农民的参保意识，导致农村养老保险基金的规模不断扩大，从而扩大新农保资金的供给规模，具体如表3所示。

表3 不同模式下投资收益(成本)和资金供给(需求)对比

(四)积极探索新农保基金投资决策主体

按照现有政策，试点阶段，我国新农保基金的收、管、支的权力都掌握在县级单位手里，由于缺乏完善的法人治理结构和专业人士，不可能具备实行市场化投资的基本条件，所以我们要积极探索新农保基金投资决策的主体。一是将新农保基金纳入全国社保基金管理范畴，通过委托代理的形式交由全国社保基金理事会代为运营，实现新农保基金的增值；二是新农保基金独立运营。可以考虑通过大的银行、保险公司等合资入股的方式组建股份制非银行金融机构——新农保基金管理局作为专门投资者，实行企业化运作，采用约定固定收益或比例分成，激励代理人(新农保基金管理局)努力工作，切实提高基金投资收益率。因此，在推进新农保基金市场化运作过程中，设立一个独立的新农保基金管理局，进行新农保基金的运营非常必要。

(五)完善新农保基金监督委员会的监督机制

《社会保险法》使新农保基金监督委员会作为基金最重要的社会监督主体有了相应的法制保障，监督委员会通过掌握、分析基金的收支以及管理和投资运营情况，对农村社会养老保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督。同时，农村社会养老保险经办机构应当按季度向监督委员会汇报基金的收支、管理和投资运营情况。为此，加强新农保基金监督委员会的建设，一方面要逐步建立中央、省、县三级监督委员会，重点加强省级监督委员会的监督，并按照《社会保险法》的要求，增加行政村代表、法律专家、农民代表等成员，使其能真正代表社会各界对基金进行监督；另一方面，要进一步完善监督委员会的各项制度和机制，建立沟通协调机制，完善监管制度，明确各成员职责，并充分发挥监督委员会的领导作用，领导和协调各部门开展工作，实行行政村、媒体、社会公众、纪检等多部门联合监督，逐步建立基金监管长效机制，见图1。

图1 新农保基金监督管理体制

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