山区县域新型城镇化包容性发展的路径构建——以重庆市巫山县为例

王志章,周方影

(1.西南大学 经济管理学院，重庆 400715；2.西南大学 含弘学院,重庆 400715)

一、引 言

我国是一个山地、丘陵、高原地区占主导地位的国家。其治理的行政区划基本单位达到2860个(县)，它们在我国经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设中起着承上启下的作用。做好县域城镇化发展这篇大文章不仅直接关系我国产业结构调整、整体城镇化步伐和国家的可持续发展，还关系到全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦。

新中国成立尤其是改革开放30多年来，我国县域城镇化快速发展，为推动社会主义事业建设，促进统筹城乡协调发展，改善民生，提高国家软硬实力作出了重要贡献。但也应该清楚地看到，由于自然条件所限和制度上的安排，占国土面积三分之二的山地丘陵地区的县域城镇化与东部沿海地区相比存在巨大差距，如基础设施建设欠账太多，产业发展严重滞后，辐射带动功能不强，就业渠道狭窄，增收能力有限等。究其原因，最主要的就是缺乏包容性发展( inclusive development)的机会。

所谓包容性发展,就是要让全体社会成员都能均衡、公平、合理地共享发展的权利、机会，能够分享发展的成果。[1]或是通过扶贫或是益贫 、生产性就业、提升人力资源能力、加强社会保障等途径使更多的人可以获得自身能力的提高，均衡分享社会财富。[2]要想扭转我国新时期山区县域城镇化被动局面，就必须强化以县域和重点镇为主要载体的发展理念，强化空间科学规划，集约发展要素，加强基础设施投入，增加包容性发展的机会，突破产业发展瓶颈，营造良好发展环境，促进山区县域城镇化可持续发展。因此，着力研究我国山区县域城镇化发展中存在的问题，提出解决办法，对推动我国新时期新型城镇化发展具有重要的理论意义和现实意义。

重庆市属于北半球副热带内陆地区，位于东经105°11'～110°11'、北纬28°10' ～32°13'之间，辖区主要以丘陵、低山为主，平均海拔为400米。地势从南北两面向长江河谷倾斜，起伏较大，多呈现“一山一岭”、“一山一槽二岭”的形貌，地形地貌是中国的典型缩影。重庆自直辖以来，经济社会有了较大发展， 2012年全市城镇化率达到56.98%[3]，高于全国平均水平，位于西部榜首。但由于存在大农村大城市的格局，山区的县域城镇化率依然很低。[4]本文选择具有典型山区特点的重庆市巫山县为实证研究对象，通过文献研究、抽样调查、模型评价、统计分析等方法，构建城镇化发展水平评价指标体系等，研究我国山地丘陵地区城镇化发展现状、存在的主要问题及原因，并以此为逻辑起点提出了山区县域城镇化包容性发展的主要路径，以期为做好我国山地丘陵地区城镇化这篇大文章提供新的思考和借鉴。

二、巫山县城镇化发展水平评价方法构建

(一)巫山县基本情况及城镇化发展概述

巫山位于重庆最东端，地处三峡库区腹地，东邻湖北巴东，南连湖北建始，西抵奉节，北依巫溪，幅员面积2 958平方公里，辖26个乡镇、315个村、30个居委会，总人口61万。巫山属亚热带季风性湿润气候区，年均气温18.4℃，日照充足，雨量充沛，立体气候明显，适宜各种农作物生长。全县有林地320万亩，森林覆盖率高达51%。[5]

经过“十一五”规划建设，巫山县城镇化得到较大程度的发展，城镇化率不断提升。从2006年的22.6%增长至2012年的33.33%[6][7]，城镇化建设成效显著。但是城镇化过程中也伴生了很多影响城镇化健康发展的非包容性因素。首先，由于山区特殊的环境约束，同多数山区县域城镇一样，巫山县城镇规划不健全，城镇规模结构不合理。其次，由于地理、历史条件的限制，基础设施建设落后，不能满足城镇化快速发展的需要。再次，闭塞的交通、封闭的发展环境使得巫山县产业发展优势不突出，经济对城镇化的贡献率低。最后，地域局限使城乡差距严重，城乡居民享有的权利不均等，发展机会不均等，城镇化成果缺乏共享机制。综上所述，巫山县的县域城镇化发展情况较为全面地反映了我国山区县域城镇发展的实况，具有典型性与代表性。以巫山县为个案，探究整个国家山区县域城镇化包容性发展的道路，对于研究山区城镇化存在的普遍问题具有重要意义。坚持以人为本，倡导包容性发展，减少山区与非山区城镇化发展的不均等现象是促进县域城镇化快速发展，缩小城乡差别的重要环节与关键所在。

(二)县域城镇化发展水平评价指标体系的设计

县域城镇化评价指标体系不仅要能够全面反映城镇化的实质和内涵,体现人口、经济、社会文化、基础设施等方面的城镇化发展水平,而且要能够反映城镇化的动态演化过程,体现城镇化发展目标，且各指标要有可比性、可获得性、可度量性,以体现指标体系的科学性、可行性。[8]基于上述原则，本文借用仇方道(2006)等学者前期研究成果，构建起巫山县城镇化水平评价体系。该体系主要包括以下四个子系统：人口城镇化、经济发展城镇化、社会文化城镇化以及基础设施城镇化。县域城镇化可持续发展综合评价指标体系，则选取了经济城镇化、人口城镇化、社会文化城镇化以及基础设施城镇化四个维度(见表1)，设计出县域城镇化评价模型，以此来评价样本县县域城镇化发展的现状。

表1 巫山县城镇化水平评价体系

三、县域城镇化发展水平评估方法

(一)数据的来源

1.实地调研

2012年8月22日至29日，作者深入重庆市巫山县进行随机抽样、访谈，以举行小型座谈会的形式，围绕山区县域城镇化发展现状进行调研。本次调研共发放问卷700份，回收有效问卷654份，占问卷总数的93.4%。对30人进行了深度访谈，并多次召开小型座谈会，参加人数达50余人。将收回的654份有效问卷的数据录入SPSS20.0软件，对量表进行Cronbach’s 检验，Cronbach’s 系数为0.904，大于0.8，说明问卷之间具有较高的内部一致性，稳定性较好，研究结果可信度较强。

2.基于近几年巫山县统计年鉴的数据分析

后文建模所采用的数据主要来源于以下方面。(1)相关经济数据来源于《重庆市巫山县国民经济和社会发展统计公报(2006-2011)》和重庆市统计信息网。(2)相关政策主要来源于巫山县人民政府发展规划。

(二)熵值法基本原理与测算步骤

(1)设有n个指标,m个年份,则形成原始资料矩阵X=(Xij)mn。对于某项指标Xj,若指标值Xij差距越大,该指标在综合评价中所起作用也就越大，反之就越小。若某项指标的指标值全部相等,则该指标在综合评价中不起作用。[9]在信息论中,存在函数关系:H(x)=-∑f(XK)lnf*(XK)。式中,左边H(x)为信息熵,是系统无序程度的度量;右边-∑f(XK)lnf(XK)为信息,是系统有序程度的度量；两者绝对值相等,符号相反。某项指标的指标值离散程度越大,则H(x)就越小,该指标所提供的信息量也就越大,故其权重也应越大；反之,指标间离散程度越小,信息熵就越大,其容纳的信息量也相应越小,权重理应越小。[10]因此,根据指标间的离散程度,用信息熵来确定指标权重,为城镇化水平评估提供科学依据。

(2)首先矩阵X中的不同指标的量纲是不同的，必须对原始资料矩阵进行标准化。矩阵标准化的方法很多，本文主要采用归一化方法：[11]

(3)各个属性对决策目标的影响程度称之为属性权重[12]。

其中，j=1,2,…,n看作信息量的分布，这个分布是一致的，并且r1j,r2j,…,rmj之间相差越小，熵Eij越大。

(4)计算出定义属性Xj对于各城市方案的区分度Gj，[13]有Gj=1-EJ

(5)计算各个属性的权重，即：区分度Gj越大，其权重就越大，记权重为wj[14]。

(6)用所得权重wj乘以各指标标准化以后的值rij，得各子系统城镇化水平指数Ui=wj*rij。[15]

(7)最后假设四大类城镇化指标在巫山县的城镇化进程中贡献率相同，权重均为0.25。将各系统指标乘以0.25并求和，得到城镇化发展水平的综合指标。[16]

四、基于城镇化发展水平评估体系的结果分析及原因探究

基于上述研究方法，本文根据2006年至2011年巫山县经济、社会文化、人口、基础设施四方面城镇化水平以及综合城镇化水平指标值，绘制出如图1 所示的巫山县城镇化水平变化趋势图，在此基础上分析巫山县城镇化发展现状，探究影响城镇化健康发展的原因。当前影响巫山县城镇化发展的因素主要有以下几个方面。

图1 巫山县城镇化水平变化趋势

(一)人口规模趋同性强，人口城镇化实现压力大

合理的城镇人口规模是增强城镇吸引力，扩大城镇溢出效应的关键。城镇规模不合理，直接影响人口向城镇的集聚，制约城镇化成果的辐射效应。近几年，由于巫山县政府城镇规划较为合理，不仅城镇规模有所扩大，而且涌现出很多规模较大的乡，进一步增强了城镇化的吸纳能力。但是巫山县城镇规模整体偏小，城镇等级不明确，人口城镇化发展存在较大的雷同性。由图1可知，巫山县人口城镇化指数一直处于城镇化发展水平评估体系的最底层，与其他城镇化指标存在较大的差距，且进程缓慢。由图2可以看出，巫山县各城镇人口规模相差不大，有7个城镇人口集中于8857人至10315人之间，少数中心镇溢出效应不明显，难以形成对周边城镇人口的吸引力。巫山县14个乡中，人口规模超过一万的有8个，与城镇人口规模相当，甚至高于某些城镇，人口由乡向镇转移的动力不足。综上所述，受山区特殊的地理环境及城镇发展历史较短等原因的影响，巫山县城镇化规模较小，发展模式趋同，“大农村”现象突出。山区县域城镇化过程中，城镇规模不合理削弱了人口向城镇集聚的动力，拉大了与非山区城镇的差距，不利于人口城镇化进程的推进以及综合城镇化水平的提高。

图2 巫山县城镇规模图

(二)基础设施建设滞后，城镇化动力不足

近年来，巫山县基础设施建设有了一定程度的发展，交通事业、医疗保障等有了长足进步。但是从图1可以看出，巫山县基础设施建设发展整体水平较低，远远低于经济、社会文化以及综合城镇化发展水平，且发展不稳定，呈现典型的阶段性特征。巫山县基础设施建设过程可分为3个时期，2006～2007年为快速发展时期，城镇化指标增长了0.0656，增长率为56.36%。2007～2010年为较快发展时期，城镇化指标从0.1164增长至0.1719，年均递增率为13.88%。2010年、2011年为又一次快速发展时期，年递增率为26.70%。

由于山地较多，地形复杂，巫山县基础设施建设滞后，特别是交通发展极为落后。近年来财政对基础设施的支出不均衡，与其他基础设施支出指标相比，财政对交通的支持力度较小，导致交通发展严重落后于城镇化建设。落后的交通，减少了巫山县与中东部发达地区的交流与合作，妨碍了先进管理技术的引进和众多优秀企业的入驻，减缓了产业拓展与技术革新的速度，一定程度上减弱了当地产业发展的活力，不利于经济结构的优化升级。交通通达度较低，使大量劳动力无法及时获得准确的信息，丧失了较多在大城市发展的机遇，不利于居民收入水平和生活水平的提高。总而言之，由于地形的束缚及政府决策的约束，巫山县存在一般山区城镇发展的基础设施建设瓶颈：交通设施落后，城镇化的辐射范围小，一定程度上阻碍了城镇化进程。

(三)产业结构不合理

发达的产业支撑是城镇化顺利进行的关键，是农民工充分就业的保障，是实现全面城镇化的必要平台。近几年巫山县经过城镇化建设，各产业有了一定的发展：第一产业比重减少，二、三产业比重提升，县域经济结构进一步优化。但是由于巫山县地处西部山地丘陵区，早期国家政策支持力度小，加之自身发展缓慢，产业结构不尽合理，经济对城镇化的贡献较小。如图1所示，2006年至2011年巫山县经济城镇化总体水平较高，但是增长速度较慢。2006年至2007年经济城镇化速度较快，经济城镇化水平高于综合城镇化和基础设施城镇化水平。2007年以后，巫山县经济城镇化速度放缓，发展水平逐渐靠近综合城镇化水平和基础设施城镇化水平，2010年甚至低于综合城镇化水平和基础设施城镇化水平，经济城镇化发展动力减弱。

由图3 可知，巫山县三大产业中，第一产业占据了较大比重。广大农村地区农业机械化水平较低，2011年仅为25.77%，远远低于重庆市平均水平(54%)。乡镇企业少，经济结构仍以传统种植业为主，大量劳动力滞留农村，农业现代化发展基础薄弱。由于缺少国家、政府部门的政策支持，对外来企业的吸引力较弱，当地企业难以引进先进的生产技术，第二产业发展程度较低。以煤铁为主导的第二产业还属于传统的资源消耗型发展模式，资源消耗大，经济产出低，吸收就业有限。第三产业虽然处于主导地位，但是从2007年至2010年一直呈现下降趋势，2010年以后才出现缓慢增长的态势。综上所述，由于受区位、政策扶持力度影响，巫山县工业化与非山区、特别是发达地区存在较大差距，生产性就业不足，经济体量小，无法带动整个区域城镇化的发展。

图3 2006～2011年巫山县产业结构

(四)财政支出不均等，城镇化发展中非包容性因素多

中央和地方政府的财政支持是城镇化顺利实现的重要物质保障，财政支出不均等，严重影响城镇化的包容性发展。巫山县社会文化城镇化水平均高于其他指标，一直呈现较快的增长态势，城镇化过程中社会文化事业发展较好(如图1)，这与地方政府的财政支出密切相关，但是财政对各项文化事业的支持力度存在较大差异。由图4和表2可知，巫山县基础教育发展较好，财政对基础教育的投资力度一直很大。但是，基础教育整体发展不均衡，城乡教育资源不均等。通过巫山县龙水村的调研分析可知，当地小学较多，中、高等院校匮乏，农村学生要到距离较远的城镇接受高等教育，极为不便。中高等教育普及效果较差，入学率远远低于全国的平均水平，甚至与重庆市整体发展情况相差甚远。财政支出中科技的比重最小，远远落后于其他指标，且增长趋势不明显。以上因素导致巫山县城镇化建设过程中高素质人才缺乏，城镇化质量提高困难。

图4 各指标在一般财政支出中所占比重

由图4可知，巫山县财政对社会保障和就业的支出比重波动较大，且自2007年呈逐渐下降的趋势。对公共服务的财政支出呈现出先上升后下降的趋势，且整体水平低。由以上分析可知，巫山县在城镇化基础设施建设中，社会保障和公共服务发展不稳定，财政支持力度小，以巫山县为代表的山区县域城镇化发展缺乏必要的资金保障。

表2 巫山县与重庆市、全国的学龄儿童以及普通初中入学率比较

(五)城乡差距大，二元化问题突出

统筹城乡发展，是建设现代化的需要，也是实现山区县域新型城镇化的必然要求，城乡差距过大，必然影响社会稳定和谐。巫山县近年来通过各项扶贫助贫措施，帮助大批贫困人口摆脱贫穷，使他们过上了较为稳定的生活，特别是成功解决了三峡移民问题，减少了贫困人口的产生。

但是总的来说，巫山县城镇化发展水平较低，较多人口滞留在农村，城乡之间存在着较大差距，城乡二元化问题突出，严重影响着社会的和谐稳定。一方面巫山县未能实现经济发展成果共享，其中最明显的表现就是收入差距问题。由于农村产业化不发达，大部分农民只能开垦山地从事简单的农业生产，收入来源单一，与城镇人口存在较大差距，如2011年城镇人均可支配收入为15 770元，农村人均纯收入仅为4 867元。收入差距的悬殊必然带来城乡消费能力的差距。广大农村地区消费不足严重制约着县域整体的消费能力，影响着经济发展。另一方面城乡居民社会福利不同，享有的权利不均等。总体来说，由于城镇地形较为开阔平坦，城镇化起步早，经济发展迅速，就业机会、受教育机会较多，城镇居民享有更多的发展空间与机遇，享受更为便捷优质的基本公共服务和基础设施，早期城镇化的发展成果主要被城镇居民享有。然而广大农村地区地形封闭，交通滞后，城镇化发展历史较短，教育资源匮乏，居民素质较低；基本的公共服务、养老医疗等社会保障不健全，缺乏一张最基本的社会安全网。而且由于城乡各种门槛的制约，导致众多的农村劳动力向城镇转移困难，即使一部分农民工能够进入城镇务工，也享受不到与城镇居民同等的公共服务，面临被边缘化的尴尬处境。

五、促进山区县域城镇化包容性发展的对策建议

基于巫山县城镇化水平评价体系分析结果，可以看出该县新型县域城镇化制约因素较多，城镇化转型任务艰巨。因此，要实现巫山县城镇化发展模式的转变，走新型城镇化道路，必须树立包容性发展理念。即合理规划城镇规模，优化城镇发展空间；加快基础设施建设，增强城镇化建设动力；调整产业结构，发展山区特色经济；缩小城乡二元差距，保障县域主体享有平等的发展权利和均等的发展机会，共享经济发展成果。政府需要进一步转变职能，做好城镇规划，为包容性发展提供政策支持，彻底废除影响山区县域城镇化包容性发展的制度约束。

(一)合理控制县域城镇规模，增强对流动人口的吸引力

合理的城镇规模是城镇可持续发展的关键要素。从文章对城镇化现状的分析不难看出，巫山县县域城镇人口规模严重偏小且趋同，究其原因，主要是缺乏科学统一的规划，缺乏相应的产业支撑。为此，一要合理规划城镇人口规模，做好不同等级城镇发展的配套工作，提升城镇化对外来人口的吸引力。针对巫山县城镇建设现状，应集中力量将重点城镇建设成为更高一级的城市，吸收更多周边中等规模城镇的剩余劳动力，缓解城镇就业压力。可以将人口规模比较大的巫峡镇、大昌镇、庙宇镇以及福田镇作为重点发展对象，完善城镇功能，拓展城镇规模，增强其对周围中小城镇的吸引力。加快发展小城镇，畅通与周边农村地区的交流渠道，吸引更多的农村人口进入城镇，解决农村劳动力浪费问题。规模稍大的农村也可以借助新农村发展机遇，发挥自身优势，走出一条适合当地实际的经营之路。二要加快县域产业的发展，增强对外来人口的吸引力。巫山县应优化产业结构，在保证第一产业合理比重的同时，加快发展第二、三产业。结合当地旅游资源丰富的实际，重点发展特色服务业。合理规划，完善旅游业管理体系，带动相关产业发展，实现生产性就业，扩大城镇人口规模。实践表明，山区县域新型城镇化的实现必须依赖产业的带动，根据实际合理布局城镇规模，使其层次鲜明，功能明确，增强城镇对人口的吸引力。

(二) 完善基础设施建设，提高山区交通通达度

交通作为扩大城镇辐射范围的重要工具，在县域新型城镇化过程中起着至关重要的作用。从上面的城镇化现状分析中可以明显看出巫山县道路通达度低，交通发展严重滞后于城镇化建设，究其原因主要是基础设施建设与城镇化发展脱节，山区地形束缚大，管理缺位。为此，一方面要完善对城镇已有道路的交通管理，提高城乡畅通率，加强内外信息交流，提高运输效率。适度增加乡与乡、镇与镇以及乡镇之间车辆的营运班次，提高交通便捷度，方便居民生活。另一方面要借力三峡工程后续工作、秦巴山区扶贫开发等发展机遇，加强与周围发达地区的合作。开展与更多地区的交通往来，完善县域交通体系。根据巫山县山地较多这一县情，应该重点发展短距离公路交通，加快山区公路的等级改造工作，加强山区与外界的联系。实践表明，交通落后已经成为制约山区县域城镇化发展的重要因素，实现新型城镇化建设必须大力发展交通，提高山区交通通达度。

(三)优化产业结构，发展优势特色产业

经济是城镇化发展的主导因素，是推动城镇化发展的基础。由上面的分析不难发现巫山县产业结构不尽合理，没有完全形成“三、二、一”的发展格局，主要原因是缺乏产业发展规划，缺乏对当地资源禀赋的充分了解。为此，在新型城镇化过程中需要优化产业结构，加快产业升级转型，充分发挥特色产业的带动作用。农业上，转变传统的小农式生产方式，提高机械化水平，进行大规模产业化经营，提高农业生产率；因地制宜，发展各种经济作物，形成各地不同特色的支柱产业，推动农业生产分工及商品化经营；充分利用当地优越的自然条件，继续发展以高山烤烟、中山粮油、低山果蔬为主的“三带”优势特色农业，扩大经济作物的种植比重；充分利用山地优势发展林业，并结合实际发展“农家乐”等产业，扩大旅游业规模。当地政府要加强对农业生产技术以及公共设施的支持，积极发展与周围大学的合作关系，提高农产品质量，拓展农产品市场。第二产业要进行生产要素结构调整，减少资源消耗，提高管理、技术水平；及时淘汰高污染、高能耗的产业，延长产业链，进行产业创新，走新型工业化道路；改变以煤铁为主的发展局面，继续深化对全县煤炭企业的重组，进行深加工，延长产业链，保护环境，取得更大的社会效益；创造条件建立产业园区，加强产业间的合作与交流，提升规模效应。在做好生态环境保护工作的同时，积极承接中东部发达地区的产业转移，抓住新一轮的发展机遇；继续贯彻落实“十八大”创新精神，大力发展以知识、科技密集型为主导的高新技术产业，增强竞争力；努力提高第三产业以及现代服务业的比重，发挥第三产业的主导作用，扩大社会服务。巫山县拥有丰富的旅游资源，要把特色旅游业作为经济发展的支柱，提升旅游业对社会发展的贡献率，通过发展包容性旅游实现当地经济更快更好发展。[17]充分利用当地丰富的旅游资源，加强对旅游业的管理与开发，优化旅游路线。深入发掘旅游的文化内涵，延长产业链，发展文化产业。通过产业结构的调整，使经济获得持续发展，创造更多的岗位增加生产性就业，实现巫山县经济的包容性发展。 实践表明，落后山区必须结合当地实际，发挥独特地理优势，利用丰富的特色资源，优化产业结构，调整产业布局，走出一条有山区特色的县域城镇化发展之路。

(四)加快推进体制改革，合理分配财政支出

财政支撑是经济社会发展的必要物质保障，也是县域城镇化建设过程中各项事业全面发展的关键。从上面的分析可以得出，巫山县城镇化过程中财政对各项事业的支出不均等，主要原因是分配体制不合理。为此必须推进分配体制改革，合理分配财政支出。一是加大对科技的支出，积极承担、引进重大科技项目，提高科技成果的转化率。建立科技示范点，积极组织对相关人员进行技术培训，扩大科学宣传，提高居民整体的科技素养。二是财政需向高等教育倾斜，在做好基础教育的同时注意提高高等教育的质量，培养更多高水平人才。积极发展与周围高校的合作交流，深化与西南大学等一批重点高校的联系，建立长期的人才培养机制。三是财政要适当向农村教育倾斜，提升小学教育水平，兴建初、高中学校，保障教育的公平性，提高农村人口素质，使农村居民拥有与城镇居民平等的发展机会。实践表明，山区县域城镇化发展底子薄，资金不足，新型城镇化建设过程中必须提高财政对山区县域城镇化建设的支持力度。

(五)加快行政体制改革，减少新型城镇化发展的制度约束

城乡统筹是实现巫山县城镇化包容性发展的重要目标，也是重庆市社会改革的重点。由以上分析不难发现，受行政体制束缚等因素影响，巫山县存在较为严重的城乡二元问题。为此政府要做好以下工作：一是应该积极畅通就业渠道，及时发布就业信息，做好农村劳动力向城市转移的工作；扩大财政的支持力度，保证当地发展项目从规划到实施的顺利进行；做好交通、通信等基础设施，为外来企业入驻、当地企业走出去提供方便。二是要鼓励乡镇企业发展，实现就业当地化，提高农村居民收入水平，缩小城乡收入差距。根据本地实际，采取政策上或者财政上的优惠，扶持一批有当地特色的企业，延长农业产业链条，扩大就业，使更多的劳动者获得平等参与经济建设的权利，增加收入，提升消费水平。三是加大对农村社会福利的投入。提高农村医疗、养老等社会保障水平，适度扩大社会保障的覆盖范围，提高医药报销比例。对于进城务工的农民工，要加强技术培训，使他们获得基本的生活技能。增加财政对农民工子女的教育支持，使城镇学校无条件向外来人口开放，使他们获得与城镇居民同等的待遇，保证农民工子女获得与发达地区居民平等的受教育的权利。完善社会保障房政策，使农民工及其子女住有所居，与城市居民共享经济发展成果。实践表明，早期行政体制的束缚是影响山区县域城镇化发展的重要因子，实现落后山区县域新型城镇化必须革除早期行政体制的弊端，为城镇化发展提供制度支持。

(六)转变政府职能，建设服务型政府

政府作为整个城镇化建设的主要参与者，对城镇化的健康发展起着不可或缺的作用。巫山县城镇化过程中出现了一系列问题，一个重要原因就是政府没有扮演好自己的角色。为此，政府应该转变职能，找准定位，更好地为城镇化服务。地方政府应从战略的高度加强对县域新型城市化问题的认识，把“包容性发展”纳入战略层面，转变角色定位，切实为发展服务。做好城镇规划，按照“一镇一图一特色一风貌”的要求，编制具有地方特色的城镇规划，合理规划城镇规模，健全城镇体系。严把质量关，完善基础设施、公共服务，保证城镇化主体享有均等的权利。完善经济体制、户籍制度等相关政策，加强对企业的监管，扩大城镇体量，让更多的人享有均等的发展机会。创新管理模式，转变政府职能，缩小城乡差距，统筹城乡发展，使更多的人享受到经济发展的成果。

六、结 语

巫山县作为重庆市的一个山区偏远小县，善于把握发展机遇，经过近几年的努力，城镇化建设取得较大成果，城镇化已进入加速发展的关键时期。但由于政治、经济体制约束以及自身发展基础、自然资源、生态条件等限制，城镇化发展呈现出许多问题: 城镇经济的发展尚未完全形成“三、二、一”产业分布的合理格局，对周边中小城镇的辐射能力不强，生产性就业困难；财政支出不均衡，制约包容性发展的因素多；城镇规模不合理，人口城镇化水平较低；基础设施不配套，城镇化辐射范围小；广大劳动力被排斥在城镇边缘，收入低，享受不到与城镇人口同样的待遇；较为严重的城乡二元化问题，影响了经济发展成果的共享，导致城乡日益严重的矛盾。解决这些问题已经成为城镇化发展的紧要任务，在新型城镇化背景下走包容性发展之路无疑是一个很好的选择。它对于优化产业结构，巩固城镇发展基础、提高人口素质、完善社会保障、缓解城乡二元矛盾、维护社会公平正义具有重要意义。

重庆市作为一个最年轻的直辖市以及山地丘陵区发展较快的城市，应充分利用各种优势，转变发展方式，加快县域城镇的发展。各地区、各级部门应根据实际，将包容性发展与地方特色相结合，使其在重庆市新型城镇化发展过程中发挥重要作用，为新型城镇化的发展创造条件，让经济全球化和经济发展成果惠及所有地区、惠及所有人群，为构建和谐社会做出积极贡献。

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