乡镇人大制度建设及发展建议

王富秋

(四川文理学院 马克思主义学院，四川 达州 635000)

尽管《宪法》及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相关法律对乡镇人大的职权作了明确规定，但是由于配套制度不健全、观念的误区、体制制约等因素存在，如何充分发挥乡镇人民代表大会的职能一直被视为基层政治建设中急待破解的难题之一。如何解决这一问题，笔者认为可以从具体制度入手改革乡镇人大制度，强调在党的领导、人民当家作主与依法治国原则指导下，改革创新乡镇人大制度，不断发展和完善人民代表大会制度，加快社会主义法治国家建设，实现人民当家作主的政治目标。

一 当前乡镇人大制度存在的问题

虽然相关法律制度的实施和乡镇人大履行职权的状况不断改善，乡镇人大工作逐步完善，但是与人民群众的期望值之间还有一定的距离，仍然需要在实践中不断改进。

1．选民参与选举出现“发展性缺位”。

我国的乡镇人大代表选举制度建设可以追溯到土地革命战争时期中央苏区的选举法，随着新中国的成立，特别是1953年通过的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举》标志着我国乡镇人大制度的正式建立。在经历挫折与恢复重建阶段后，至上世纪九十年代，我国乡镇人大已经走上了依法、健康发展的轨道。在乡镇人大工作发展过程中，虽然取得了一定的成绩，但也存在一些急需解决的问题。

选民参与选举是选民行使民主权利、珍惜自己的选民权利的表现，主动参与选举才能发挥人大选举的功能性作用。调研中发现本届人大选举中，全县适龄人口129万多人，登记选民数为79.8万人，占应参加选举人口的61%，即全县有近49万人(除去被剥夺政治权利的人)没有参加本县乡镇一级的人大选举。各个乡镇参加选举的选民比例也呈现出巨大的差距，参加选举的选民比例最高的是A镇，为17845人，占总人口的72.84%；参加选举的选民比例最低的是G镇，为59712人，占总人口的42.95%。[1]依据全国人大换届选举的有关规定，在取得户籍所在地原选区选民资格证明后，可以在现居住地或工作地的选区参加选举。上述数据中提到的未参加选举的选民绝大多数是外出务工人员，由于他们知识水平不高且工作压力大，没有时间或者没有意识回户籍所在地原选区开据选民资格证明，这样他们就没有行使选举权和被选举权，成了选举“观众”，民主的理念很难在他们中间形成。

2．乡镇人民代表大会的制度优势尚未发挥出来。

根据地方组织法的规定，乡镇人民代表大会每年至少召开一次代表大会，而现实中乡镇人民代表大会的召开普遍存在质量不高、效果不好、流于形式的问题，甚至被当作“例会”来对待，简单地走过场，主要表现为如下几个方面。

一是注重履行法律规定，忽视报告内容。代表参会就是履行法律规定义务，对会议上的诸如《政府工作报告》《财政预决算报告》《人大工作报告》等并不关心，加之报告人本身就马虎大意，随意编造空话、套话、大话，使会议决议缺乏可行性。二是“选举”形式化，实效空洞化。代表参会只注重选举，并将其作为衡量会议成败的主要标准。遇到有选举任务时，领导非常重视，代表们都来参加；反之，就开不开会、开多久很随意，会后的决议实施更是无人问津。三是代表素质不高。在代表选举时往往只注重代表数量和构成要求，按比例将代表数量分到各选区，而忽视代表的文化程度、政治理论和社会活动能力等要求，部分代表甚至成为“听会代表”或“举手代表”。

3．人大主席工作严重错位。

调研中发现许多乡镇人大只设主席，没有设副主席。人大主席在党委的管理下，分管党务、工青妇、信访、财政等政府部门工作，这使人大主席一年中大部分时间和精力都忙于这些政府部门工作，而没有时间管理乡镇人大专职工作，形成了严重的工作“错位”。加之，人大主席在召集会议时，由于乡镇人大代表中有相当一部分代表又为上一级人大代表且身兼数职，无暇顾及乡镇人民代表大会的召开，使人大主席工作中受到多方掣肘。因此，人大主席很难组织起有效的人大工作活动，使乡镇人大工作效率大打折扣。

二 从具体制度入手改革乡镇人大制度

上述乡镇人大工作中出现的困难都是在具体制度上和操作程序上的问题，而不是体制的弊端，因此可以通过不断建立相关制度、完善操作程序来加以改进。

1．做好普法宣传教育，鼓励选民参加直接选举。

根据我国宪法和地方组织法的规定，乡镇人大由选民直接选举的代表组成，即直接选举产生。直接选举是选民行使人民当家作主权利最直接的表现，直接选举要求选民直接参与选举，并对选举结果享有知情权。目前，由于我国人口流动大，特别是农村外出务工人员多，如不能有效使这些选民参与选举过程中，则民主的意识很难建立起来。因此，可以修改异地选举的办法，不再要求外来人员必须在“取得户籍所在地原选区选民资格证明后，可以在现居住地或工作地的选区参加选举”，应该根据社会的发展，将在异地工作并愿意为当地做贡献的外来务工人员登记在当地参加选举，可要求这部分选民承诺不再参加其他地方的选举。

2．加强乡镇人民代表大会制度建设、增强参政议政能力。

在乡镇人民代表大会制度建设中，选举是基础，参政议政是关键。选民选举出的代表组成人民代表大会目的是为人民服务，代表在行使其权力时，一定要认识到其权力是人民赋予的，其工作应以是不是符合人民的要求为最高标准，顺应时代的发展。因此，乡镇人民代表大会应该做好如下工作：一是会前准备要充分。乡镇人民代表大会召开前，乡镇人大主席团要组织开好主席团会议、代表小组长会议等不同层次的会议，为大会召开做充分的准备。二是会议在规范的程序中召开，杜绝弄虚作假。乡镇人民代表大会召开时，明确乡镇人大主席团在大会期间职权和闭会期间职权及行使职权程序，给代表充分发言机会。乡镇人民代表大会要做到有权必有责，兼顾实体与程序，增强会议的实用性和可操作性，同时，要使其权力具体化、规范化、程序化。在乡镇人民代表大会上，防止履行职责不到位，防止滥用撤销、质询、罢免等监督权利，使人民群众满意率低，杜决出现重大事项决定权被取代、保护保障权相对薄弱、等额选举被指为“内定”等与人大组织法相悖情形出现，增强人大工作的严肃性和程序性。

3．理顺乡镇领导体制，加大监督力度。

人民代表大会制度是党领导人民建立的保障和实现人民当家作主的根本政治制度。这一好的制度，需要在社会实践的发展中不断完善、发展，并得到尊重。[2]理顺乡镇领导体制可以为乡镇人大依法独立行使职权提供体制保障。当前，在乡镇一级需要进一步理顺人民代表大会与党委、政府及其他国家机关的关系。目前，乡镇人民代表大会的工作体制机制还很不健全，存在乡镇人大主席身兼数职，且在党内的职务上普遍低于乡镇长和副乡镇长，一些乡镇党委过多地指导，甚至是直接指挥乡镇人大的工作，混淆了党委与国家权力机关间的界限。因此，要进一步树立起人民代表大会是国家权力机关的意识，健全人民代表大会与党委、政府等机构的职能分工，确立人民代表大会与政府之间决定与执行、监督与被监督的关系，同时理顺党委的指导性作用。

加大乡镇人民代表大会制度建设，离不开上级人民代表大会的监督保障作用。上级人民代表大会对下级人民代表大会负责监督，保障人民代表大会制度的有效运行。乡镇人大代表要认真调查研究，观察社会发展的趋势，为社会发展提出高质量的意见和建议，为人民服务。同时，人大代表要接受选民的监督，进一步畅通民意反映渠道，同选民交流感情，健全回访选民、向选民述职活动，并要求人大代表分别与选区内贫困户进行对接，实现选民对人民代表的监督，促使人民代表大会制度在社会发展中不断完善。

[1]本次调研的数据主要以四川省X县人大提供的本届人大选举(人大代表登记选民人数统计表)为基础.

[2]王维国，刘军.乡镇人大发展历程——存在问题与对策_以北京市乡镇人大为例[J].中国社会科学院研究生院学报,2011(5):5-10.