融合与发展：流动人口基本公共服务均等化的思考

李晓霞

（华东理工大学 社会与公共管理学院，上海 200237）

“基本公共服务均等化”是指在基本公共服务领域尽可能使居民享有同样的权利，享受水平大致相当的基本公共服务。均等化并不是强调所有居民都享有完全一致的基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下，保障居民都享有一定标准之上的基本公共服务。①新华网：《社会转型关键时期的改革新命题：基本公共服务均等化 》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2009 -12/16/content_12653399_1.htm，2009年12月16日。一定意义上而言，基本公共服务均等化应当包括机会均等与结果均等两个方面的内容，所谓机会均等是指流动人口应享有和流入地居民平等享受公共服务机会的权利，所谓结果平等是指流动人口在流入地应享有和流入地居民平等享受基本公共服务内容的权利。前者亦可以理解为过程的均等化，即流动人口在政府提供公共服务的具体过程中享有机会的平等，它强调的是实现基本公共服务均等化的手段及其有效性；后者作为结果的均等化，则很大程度上也反映了政府提供公共服务的结果，如同一级政府在相同的一段时期内提供公共服务的数量应该大致相等、公共服务准入机会应该大致相同。①郭小聪、刘述良：《中国基本公共服务均等化：困境与出路》，《中山大学学报》（社会科学版）2010年第5期。基本公共服务均等化是政府不可推卸的基本责任，同时也是公众的一项基本权利，它体现了社会公平与发展的必然内涵，之于流动人口这一群体本身也有着非常重要的现实意义。

一、基本公共服务均等化之于流动人口的现实意义

其一，基本公共服务均等化是促进社会融合的前提和基础。社会融合是一个多学科的概念，包括政治、经济、公共权益、社会关系、心理、文化等多个方面，它是个体与个体之间、不同群体之间、不同文化之间相互配合、相互适应的过程，并以构筑良性和谐的社会为目标。②任远、邬民乐：《城市人口的社会融合：文献评述》，《人口研究》2006年第3期。社会融合理论聚焦于被排斥群体的融合，尤其关注政府机构以及非政府组织采取哪些行动方案或计划来促进弱势群体的社会融合。③黄匡时、王书慧：《从社会排斥到社会融合：北京市流动人口政策演变》，《南京人口管理干部学院学报》2009第3期。当前我国流动人口作为一个庞大的弱势群体面临的最主要问题就是社会排斥与隔离。我国传统的城乡二元体制及附加在户籍制度上的相关权益将多数流动人口排斥在流入地政府基本公共服务范围之外，固化了流动人口与流入地居民的利益格局，拉大了两者之间的社会距离。流动人口基本公共服务均等化作为一项新的制度安排，主张把数量庞大的流动人口纳入政府基本公共服务范围之内，为流动人口在流入地平等地享受基本公共服务提供保障。因此，基本公共服务均等化的提出不仅在思想上加强了政府对流动人口的认同，而且从制度上保障了流动人口平等地享有基本公共服务的权利，为改善流动人口与流入地居民之间的关系，促进社会融合奠定了基础。

其二，基本公共服务均等化是实现流动人口个人生涯发展的重要保障。个人生涯的发展离不开社会的发展，只有社会环境得到充分发展，作为社会中的个人才能拥有更多、更好的发展机会。在当前城市化进程中，越来越多的人口流向城市成为城市的建设者，也有越来越多的新时代流动人口为能够继续留在城市生活谋求更好的职业生涯发展而努力。城市流动人口数量的增加是我国社会转型的一个突出特征，是我国城市化和现代化建设的需要，也是流动人口个人自我发展途径多样化的体现。然而，传统的二元户籍制度很大程度上阻碍了新时代流动人口融入城市的步伐，成了促进社会融合与发展的绊脚石。在这一前提下，党和国家提出流动人口基本公共服务均等化的目标，其根本目的就是为了保障流动人口最基本的生存权和发展权，这两项权利是社会每一位成员与生俱来的，任何群体、任何个人都不能剥夺的权利。④黄桂荣：《从管理体制创新看流动人口基本公共服务均等化》，《岭南学刊》2012年第4期。在流动人口基本公共服务均等化的目标任务下，作为城市建设中坚力量的流动人口被纳入基本公共服务的供给范围，能够与当地城市人口平等地分享经济建设与发展带来的喜悦成果，同时，也为其个人生涯发展赢得了更为广阔的空间。

其三，基本公共服务均等化是构建和谐社会的重要手段。公平与正义是社会主义和谐社会的核心价值取向，坚持维护社会公平与正义也是党的十八大提出的基本要求。以公平正义的原则来处理人与人之间、人与社会之间的关系，有利于保持社会健康、和谐与可持续状态。基本公共服务均等化在满足流动人口与当地居民之间多层次、全方位生存和发展需求方面，要求实现服务资源的均享，保证人人都能够均等地分享到政府提供的基本公共服务。由于作为城市新群体的流动人口在基本公共服务方面有着比当地居民更迫切的需求，政府只有在充分满足流动人口对基本公共服务需求的前提下才能够实现真正意义上的均等。因此，流动人口基本公共服务均等化是站立在社会公平与正义的高度上来保证流动人口发展机会的，其根本实质就是要实现社会公平与正义，这也是坚持以人为本的具体体现，有利于促进人的全面发展，在很大程度上能够缩小流动人口与当地居民之间的贫富差距，缓解流动人口与当地居民之间的矛盾，促进流动人口更好地融入城市社会，实现自身的自由全面发展，进而有利于和谐社会的构建。

二、我国流动人口基本公共服务均等化的实施现状与问题

基本公共服务均等化是党的十六届五中全会提出的一个新的改革命题。党的十六届六中全会进一步明确了其基本公共服务的内容，十八大及十八届三中全会又进一步强调了基本公共服务均等化的重要性，可见党和国家非常重视基本公共服务的均等化供给。然而，在现行的社会管理体制下，很大一部分流动人口仍不能在务工地享受与当地公众平等的基本公共服务，流动人口基本公共服务的供给层面还存在着诸多问题。

一是劳动就业机会的不平等。当前仍有很大一部分流动人口在流入地不能享受到与当地居民平等的就业机会，这是因为以现行户籍制度为基础建立起来的城乡二元社会结构不可避免地将劳动力市场人为地划分为正式劳动力市场和非正式劳动力市场，庞大的流动人口队伍被“理所当然”地划分到了非正式劳动力市场。很多单位的招聘要求都对流动人口的入职门槛设置得很高，很大程度上把流动人口排斥在务工城市的工作和生活体系之外。这种劳动力市场的非正式化管理使流动人口的非正规就业率的比重较高，劳动合法权益无法受到保护，失业率也比较高，以至于这部分人员在流入地不能平等地享有劳动就业的权利。此外，受传统城乡二元户籍制度的影响，很大一部分流动人口在工作所在地不能平等地享受当地政府劳动保障部门提供的就业指导、技能培训等信息和服务，由于人户分离，这部分人口亦享受不到户籍所在地政府提供的相关服务，以至于这部分流动人口的职业技能、综合素质难以提高，一直从事着劳动强度大、劳保条件差的工作，处于即便合法权益受到侵害也无正规渠道诉讼的尴尬境地，为和谐社会的建设埋下了隐患。

二是流动人口子女教育的不平等。在流动人口子女教育方面，党和国家一直在积极探索有益的社会实践及相关政策法规，以2014年公布的各省市异地高考政策为例，不难看出，各省市已逐步放宽流动人口子女异地高考的条件和要求，例如广东省2014年高考报名要求“在广东具有合法稳定职业、合法稳定住所并连续3年以上持有广东省居住证、按国家规定参加社会保险累计3年以上的进城务工人员，其随迁子女在广东省参加中考并在父母就业所在城市具有高中阶段3年完整学籍的，可参加高考与广东省户籍考生同等录取”。山东省、安徽省、辽宁省则均规定具有三年完整学籍及学习经历的异地随迁子女可以在当地参加高考。①新华网：“2014年高考报名启动 各省市异地高考政策汇总”http：//news.xinhuanet.com/edu/2013-11/11/c_125672224.htm，2013年11月11日。这些政策的探索与实施对流动人口基本公共服务的均等化供给有着很好的促进作用，但在义务教育阶段，仍然普遍存在的高额择校费或借读费以经济排斥的方式剥夺了多数流动人口子女进入城市主流文化教育体系的权利，致使相当一部分流动人口子女在务工地不能像当地儿童一样进入公办中小学，享受理应享受的九年义务教育。被迫选择农民工子弟学校的广大流动人口子女们，虽然一定程度上享受着教育成本低、管理相对便利等所谓的优势，但长期被固化在一种相对封闭的区域内，从小被烙上“农民工子弟”烙印的孩子，容易诱发不同程度的认同危机与心理危机，阻碍了农民工子女与流入地居民后代之间平等交往和互动的能力，很大程度上为当地居民后代歧视流动人口子女埋下隐患。

三是流动人口所享受社会保障权利的不平等。多年来，中央及各级地方政府均在流动人口社会保障方面做出了积极有效的探索，例如早在1993年深圳市就颁布了当时全国第一部专门为保护流动人口权益而颁布的《深圳经济特区劳务工条例》。2009年，人力资源和社会保障部颁布了《农民工参加基本养老保险办法》，其他地方政府也积极探索实践了适宜当地流动人口管理的相关政策和条例。这些政策和条例的颁布实施，是我国政府不断重视流动人口社会保障权益的重要体现。但总体而言，当前我国政府对流动人口社会保障所提供的管理与服务仍存在很多问题，例如养老保险参保人数低、转移难，医疗保险适用范围有限等。由于流动人口的工资收入普遍较低，很多流动人口更多地考虑到当前的生计问题而不太考虑将来的养老问题，尤其是流动人口中的低收入群体，更愿意选择让企业支付一定的补贴而放弃了缴纳养老保险的权利。即便一部分人口选择了缴纳养老保险，由于流动人口的流动性较高，转移养老保险关系时往往遇到转移目标不确定、转移难等问题。在医疗保险方面，当前医疗保险保障的是与用人单位形成稳定劳动关系的人口，那些未形成劳动关系或未形成稳定劳动关系的流动人口均被排除在参保范围之外。除此之外，由于流动人口的医疗保险主要是保“大”病，而当前流动人口更急需又更欠缺的是基本医疗服务。所以，尽管参加医疗保险的流动人口享有一定的医疗保障，但实际意义上的用处不大，未能从根本上解决流动人口看病难、看病贵的问题。①孙德超、毛素杰：《农民工群体享有基本公共服务的现状及改进途径》，《吉林大学社会科学学报》2012年第3期。

此外，在流动人口公共服务基础设施、住房保障等方面也存在诸多问题与不足，这些问题的存在充分说明了推进流动人口基本公共服务均等化的紧迫性。

三、制约我国流动人口基本公共服务均等化的因素分析

制约我国流动人口基本公共服务不能均等供给的因素有多种。一是服务理念的缺失。理念是行动的指针，它直接影响并决定着人们的行为选择。当前我国流动人口基本公共服务供给过程中存在的一个主要问题就是服务理念的缺失。在过去很长一段时间里，政府部门多从自身利益和工作角度出发，用一种防范的态度来处理流动人口的相关事务，把流动人口看作管理和控制的对象，而不是为其提供服务的对象，政府对流动人口管理与服务很大程度上仍然停留在管制型政府的管理模式而未上升到服务型政府应有的服务的层次上来。2003年出现的“民工荒”，促使政府在反思流动人口管理方式、方法的同时，开始更多地关注流动人口公共服务供给的问题，并在这方面做出了积极的努力，例如居住证制度的实施、公租房的建立、医疗卫生条件的改善等。然而，总体而言，流动人口在就业、劳动保障、医疗服务、子女教育等方面仍受到歧视，很多流动人口从质量和数量上仍不能享受到与流入地居民平等的基本公共服务，被排斥在城市主流工作和生活体系之外，充分体现出在基本公共服务供给层面重管理、轻服务的管理理念并未从根本上得到改变，不利于社会融合，更不利于流动人口个人生涯的发展。

二是服务供给机制不完善。公共服务供给能力的高低，直接影响着流动人口基本公共服务均等化的实现程度。基本公共服务的供给涉及教育、医疗卫生、社会保障、公安、民政等多个政府部门，是一项典型的多头管理。多头管理的最大不足就是政出多门、尺度不一。一方面由于各个部门的职责分工不同，对流动人口基本公共服务供给的内容和侧重点就各不相同。每个部门大多从自身的工作重点或工作目标出发来制定相关政策法规，在各自系统的法定权限内行使着流动人口管理和服务的职能，形成各部门各司其职，各自为政的管理模式。另一方面各个部门在行使职权的过程中难免会与其他部门出现交叉，需要其他部门的配合与合作。例如，在基本公共服务供给过程中，有些部门侧重于教育、医疗卫生、社会保障等某一专业服务领域的“面”上服务，有些部门则侧重于某一群体或个体就业、计生、子女教育等“点”的服务。然而，点与面的统一原本就是马克思主义唯物辩证法的基本精神，对某一群体或个体“点”的服务离不开“面”的支持，正如流动人口子女教育问题既涉及到教育部门也涉及到民政部门一样，这就需要加强各部门之间的沟通、协调与合作。然而，现实中，在流动人口基本公共服务供给这一领域，跨部门管理体制仍未理顺、部门间的协调仍不给力。尽管有些地方政府成立了人口综合管理领导小组，对流动人口事宜进行统筹协调，但这种临时性的常设机构在职能行使过程仍然难以避免地会涉及到其他部门的权利和利益，需要其他部门的配合与协调，因此领导小组的设置并不能从根本上解决流动人口管理与服务的问题①陈丰：《流动人口社会管理与公共服务一体化研究》，《人口与经济》2012年第6期。，致使多头管理的现象仍然普遍存在，不利于基本公共服务均等化的实现。

三是公共财政体制不健全。公共财政体制是实现基本公共服务均等化的前提和基础。基本公共服务均等化程度的高低是公共财政“公共性”的直接体现。由于当前我国政府处在由经济建设型政府向服务型政府转变的转型期，受传统重经济建设、轻公共服务理念的影响，我国经济建设性支出在公共财政功能性支出结构中仍居首要地位，对人口教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的投入显得严重不足。②孔凡河、袁胜育：《困境与进路：我国推进基本公共服务均等化的思考》，《贵州社会科学》2009年第3期。而公共服务本身是一个建设性的领域，需要政府在人力、财力、物力上给予大力支持，然而，现实中事权层层下放，财权层层上收的财政管理体制，不利于流动人口基本公共服务均等化的实现。一方面，流动人口基本公共服务的事权主要由县乡级基层政府来承担，然而，现行的收支两条线的财政体制将地方政府的财力层层缩减，在转移支付的过程中又比较难以对各地具体公共服务支出进行衡量，使部分地方政府在基本公共服务供给过程中略显财力不足，难以生产和提供足够的基本公共服务，致使纵向基本公共服务供给不均等现象普遍存在；另一方面，虽然财政转移支付制度在平衡区域经济差异方面发挥了比较重要的作用，但在基本公共服务能力与财力支出层面，发达地区和欠发达地区之间，大中城市和县乡之间仍然存在很大区别，基本公共服务横向供给的不均等现象也普遍存在，阻碍了流动人口融合与发展的脚步。

四是相关制度不完善。制度是人们共同遵守的行为准则或办事规则。个体和社会活动都是在制度所赋予的制约条件中进行的。正如邓小平同志所言，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。③《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。完善流动人口基本公共服务的相关法律制度，有利于增强流动人口基本公共服务供给的约束性和规范性，为实现流动人口基本公共服务均等化提供法律保障。当前我国中央和地方政府在流动人口管理方面已出台多项工作办法和相关条例，例如，国务院颁布的《流动人口计划生育工作条例》、公安部颁布的《暂住证申领办法》、浙江省实施的《浙江省流动人口居住登记条例》等，然而，总体而言，当前我国在流动人口管理与服务的制度层面还比较薄弱，还没有建立起一套规范的适用于流动人口管理与服务的法律体系，不能从法律的高度为流动人口融入城市谋求个人发展提供保障。在流动人口基本公共服务均等化已成为社会普遍共识的形势下，整合现有的相关法规条例，建立健全具有规范性、权威性、科学性的流动人口基本公共服务均等化的法律体系迫在眉睫。

四、融合与发展：推进流动人口基本公共服务均等化的路径选择

其一，以理念谋发展。推进流动人口基本公共服务均等化需要树立以人为本的管理理念和新公共服务理念。以人为本位的管理理念是衡量政府能否平等地提供基本公共服务的前提和基础。以人为本位的管理理念把“人”作为管理和服务的核心，重视人的价值所在，主张遵从人的社会本性，力求实现人的全面、自由发展。以人为本的管理理念是顺应历史发展趋势的必然选择，是中国共产党人坚持全心全意为人民服务的党的根本宗旨的重要体现。流动人口基本公共服务均等化的核心是保证人人都能享有均等化的服务。致力于为公众提供均等化基本公共服务的政府必定是以人为本的政府。在流动人口基本公共服务层面做到以人为本，就要坚持把流动人口这一庞大群体纳入基本公共服务对象范围之内，将流动人口与当地居民共同作为政府提供基本公共服务的核心，充分满足其基本公共服务需求。新公共服务理念是美国著名公共行政学家罗伯特·登哈特提出的一种新的公共行政理念。新公共服务理念认为，政府的职能是服务而不是管控，政府在社会事务管理中不应利用行政命令或规制来规范公众的行为，而是要努力为公众提供更多更好的公共服务。新公共服务理念特别关注人本、民本等思想，重视服务意识、责任意识等价值导向，对于推进我国流动人口基本公共服务均等化，促进流动人口与当地居民之间、流动人口与政府之间、流动人口与社会之间的和谐关系以及流动人口个人生涯发展都有着非常重要的意义。

其二，以机制助发展。通过流动人口基本公共服务均等化的方式促进流动人口的融入与发展，需要不断完善基本公共服务的供给机制。供给主体的多元化、供给渠道的多样化有助于提高基本公共服务的总量与效率，是完善基本公共服务均等化供给的重要趋势，有助于加快流动人口融入城市生活谋求个人发展。供给机制的完善需要从多方面入手，一是需要作为供给主体的政府协调好政府内部基本公共服务供给主体之间的关系，理顺政府内部各部门之间的职责权限与利益分配，在各司其职的基础上加强部门间的沟通与合作。二是需要鼓励第三部门的积极投入，由于流动人口是一个庞大的社会群体，对公共产品需求广度及深度都比较大，仅仅依靠政府这一单一的行政主体，很难在一定时期内提供高效的、均等化的服务，因此，需要形成一种政府主导，社会力量参与的多元化基本公共服务供给格局。在这一格局中，政府作为基本公共服务供给责任的主要承载者，需要把流动人口纳入城市的基本公共服务体系框架之中，确保各项流动人口基本公共服务均等化政策和措施的顺利实施。同时，由于政府本身的局限性，不可能包揽全部的公共服务供给事务，这就需要鼓励政府之外的非政府组织、非营利性组织承担起部分基本公共服务供给的职责，政府作为主导者和决策者，通过相关法律法规和政策制度等行政手段对第三部门进行指导和监督。由于第三部门具有民间性、非营利性、灵活性等特点，比政府部门更加贴近公众，贴近流动人口的生活，对于流动人口不断出现的基本需求也更加了解，可以发挥政府在基本公共服务供给层面起不到也不应起的作用，与政府部门形成一种优势互补、良性互动的关系，有助于流动人口基本公共服务的均等化的实现。

其三，以财政促发展。合理的公共财政体制是实现基本公共服务均等化供给的重要保障，基本公共服务均等化是公共财政“公共性”的直接体现。在我国现行体制下，虽然事权已按行政区划层层下放，但财权仍控制在上级政府手中，致使一些地方政府在基本公共服务供给过程中面临财力、物力不足等困境。为此，党的十八大报告指出：“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”。①新华网：《十八大报告（全文）》，http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm。因此，必须按照促进基本公共服务均等化的要求，在深入调研的基础上，充分考虑地方政府事权、财权相匹配的原则，科学合理地调整财政支出结构，尤其需要围绕基础设施建设、社会保障、义务教育等方面，加大对公共事业相关领域的投入，加快公共财政体系的改革步伐，不断改善流动人口群体的生产生活条件，满足他们对公共产品和基本公共服务日益增长的需求，促进流动人口融入城市生活，以利于其进一步谋求个人发展。

其四，以制度保发展。基本公共服务均等化的实现需要有相关法律制度作为保障。与流动人口基本公共服务均等化相关的法律涉及多方面。一是户籍制度的改革。我国现行的城乡二元户籍制度在城市和农村之间竖起了一座高墙，是对民众身份的一种不公平的等级界定，带有一定的歧视性。二元户籍制度是流动人口不能在流入地享受与当地公众平等基本公共服务的根源所在。要推进流动人口基本公共服务均等化必然需要改革当前的户籍制度，打破城乡分割的户籍管理二元结构，建立以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所、相对稳定的职业或合法的生活来源为基本落户条件，以法制化、证件化、信息化管理为主要手段的新型户籍制度。二是完善社会保障制度，将流动人口纳入政府社会保障的范围，以法律形式规定社会保险的缴纳及关系接转工作，监督用人单位为流动人口办理相关社会保险。三是把公共财政纳入法制化的轨道，并注重财政转移支付的法制化建设，减少人为因素的干扰和影响，从财政投入上保证流动人口享有均等的基本公共服务资源。四是将中央与地方政府在流动人口基本公共服务供给过程中的职责分工纳入法制化的行列，严格明确中央和地方政府在流动人口基本公共服务供给方面的事权与财权分配。五是加强第三部门的相关法律体系，以法律的形式明确政府与第三部门在流动人口基本公共服务方面的职责和权限，鼓励第三部门积极参与流动人口基本公共服务的供给，为实现流动人口基本公共服务均等化，促进流动人口融入城市生活谋求个人生涯发展保驾护航。

五、结论

流动人口作为城市化进程中出现的特殊群体，是现代城市建设的中坚力量，对政府提供的基本公共服务有着与流入地居民相同的需求。然而，在现行社会管理体制下，政府对流动人口所提供的公共服务存在着明显的脱节现象，致使很大一部分流动人口经常被排斥在政府基本公共服务体系之外，无法享有和流入地居民同等的权利和服务。本文从基本公共服务均等化的内涵出发，在梳理基本公共服务均等化之于流动人口现实意义的基础上，深入分析了当前我国流动人口基本公共服务领域存在的不均等现象及其原因序列，并探讨了新形势下通过理念的转变、机制的完善、财政的供给以及法制的保障来实现基本公共服务均等化，共建和谐社会关系的路径与对策。其中，理念是行动的指针，基本公共服务均等化的实施需要树立人本管理理念及新公共服务理念，确保人人都能平等地享有基本公共服务的权利。其次，由于流动人口对基本公共服务的需求具有多样性，政府很难在第一时间高效地满足各方需求，这就要求政府在协调好政府内部各部门权力和利益的同时鼓励第三部门的参与和合作。再次，合理的公共财政体制是实现基本公共服务均等化的重要保障，通过财政手段促进基本公共服务均等化的实现需要在完善财政转移支付制度的同时，科学合理地调整财政支出结构。最后，所有路径与对策的实施均需要有科学合理的制度作为保障，各项政策措施只有上升到法律制度的高度才能够有效地保证基本公共服务均等化的实现。