城市农民工社会排斥问题研究

杨 风

（1．济南大学 政治与公共管理学院，山东济南 250022；2．华东理工大学 社会学博士后流动站，上海 200237）

一、社会排斥的内涵与方式

（一）社会排斥的内涵

1974年，法国学者维莱·勒内（Rene Lenoir）首次提出“社会排斥”概念。勒内运用这一概念意指法国当时有十分之一的人口被国家经济和社会发展排斥在外。英国“社会排斥办公室”（Social Exclusion Unit，SEU）对社会排斥的定义是，“社会排斥作为一个简洁的术语，指的是某些人们或地区遇到诸如失业、技能缺乏、收入低下、住房困难、罪案高发环境、丧失健康以及家庭破裂等等交织在一起的综合性问题时所发生的现象。”①Social exclusion as“a shorthand label for what can happen when individuals or areas suffer from a combination of linked problems such as unemployment,poor skills，low incomes，poor housing， high crime environments， bad health and family breakdown.”有学者认为社会排斥常常是游戏规则的缺陷所造成的。所有的游戏规则都是双刃剑，使一部分人成为“赢者”的同时，也使另一部分人成为“输者”。为了鼓励“效率”，常常将“效率”与“赢者”的利益捆绑在一起，所以其游戏规则表达的是社会中“赢者”的声音（即所谓的“赢者通吃”）。而输者则往往沦为贫弱群体，他们的利益常常被忽视或忽略，他们的声音也会被淹没。②唐钧：《社会政策的基本目标：从克服贫困到消除社会排斥》，《江苏社会科学》2002年第3期。虽然在不同的范式或话语下，社会排斥具有不同的含义，然而这些不同的定义却具有一些共同的特征：一是强调社会排斥是一个多维度的概念。根据“排斥出自何处”和“谁被排斥”两条线索，社会排斥可分为经济排斥、政治排斥、社会关系排斥、文化排斥和福利制度排斥（排斥出自何处），以及个人排斥、团体排斥和空间排斥（谁被排斥）；二是强调社会排斥是由不同的社会推动者和施动者导致的；三是强调社会排斥是一个动态的过程。可以把社会排斥定义为个人、团体和地方由于国家、企业和利益团体等施动者的作用而全部或部分排斥出经济活动、政治活动、家庭和社会关系系统、文化权利以及国家福利制度的过程。①曾群、魏雁滨：《失业与社会排斥：一个分析框架》，《社会学研究》2004年第3期。

（二）社会排斥的方式

社会排斥现象早已存在。马克思指出：“城市资产阶级为了反对农村而实行的特别措施，就是消费税和入城税……”。②马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集（第26卷第2册）》，人民出版社1973年版，第20页。美国社会学家帕金指出，任何社会都通过建立一套程序或规范体系，使得资源和机会为社会上某些人享有。为了将获得某种资源可能性限定在具备某种资格的小群体内部，常会选定某种社会的或自然的属性作为排斥他人的正当理由，这些属性包括：民族、语言、社会出身、地域、宗教等。③袁方：《社会学家的眼光》，中国社会出版社1998年版，第212页。社会排斥方式大致分为两类：一类是“集体排他”式。譬如以种族、民族、宗教、户籍为区分标准。另一类是“个体排他”式。例如通过考试来选拔人才，无论被选取者还是被淘汰者都是以个体的形式出现。社会排斥方式的发展趋势是从集体排他转向个体排他。

二、城市农民工面临多重社会排斥

社会排斥是一个综合性概念，城市农民工所面临的社会排斥主要表现在经济、社会、政治、文化、社会关系五个层面。

（一）经济层面的排斥

经济层面的排斥主要表现为农民工与城市居民在就业机会、就业领域（工种）以及就业后的工资待遇等方面的不平等。

1．就业机会方面。随着城市农民工的大规模出现，城市劳动力市场由单一型向二重型转变。其中，正式劳动力市场的服务对象是城市居民，城市中的核心性职业多由此市场来配置，此市场提供的工作工资较高、福利较好、相对清闲。另一个是以农民工为主体的非正式劳动力市场，提供的大多是脏、苦、累、险、毒等市民所不愿从事的工作。时至今日，我们还屡屡发现各大中城市的招聘广告中大多附加一条——“有XX城市户口者优先”。

3．经济收入方面。同工不同酬现象明显。据国家统计局的调查，2009年，农民工月平均收入为1417元⑤数据来源：国家统计局农村司：《2009年农民工监测调查报告》，http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20100319_402628281.htm。，而全国城镇非私营单位在岗职工月平均工资为2728元，农民工月平均收入不到城镇企业职工平均工资的60%。

（二）社会层面的排斥

1．社会权益方面。第一，部分用工单位不与农民工签订劳动合同或者签订明显违反劳动法规的合同。据国家统计局调查数据显示，2009年以受雇形式从业的外出农民工中，与雇主或单位签订劳动合同的占42.8%。从事建筑业的农民工没有签订劳动合同的比例最高，达74%；从事批发零售业、住宿餐饮业、服务业、制造业的农民工没有签订劳动合同的比例依次为66%、65.2%、63.9%、49.3%。①数据来源：国家统计局农村司：《2009年农民工监测调查报告》，http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20100319_402628281.htm。第二，部分用工单位不遵守劳动安全规定，生产环境极其恶劣，很多农民工从事高危行业却没有必要的劳动保护，致使职业病、工伤事故频频发生。据2010年卫生部组织进行的新生代农民工职业健康状况调查表明，我国近1亿新生代农民工中，约60%就业于职业健康风险高的行业。近年来，农民工职业病发病人数占总发病人数的80%以上，且群体发病事件不断出现。②林洁、邹剑明：《专家称我国农民工成职业病主要高发群体》，《羊城晚报》2011年9月8日。第三，部分用工单位把农民工视为“会说话的机器”，随意延长工作时间，经常加班加点。据国家统计局2009年调查结果显示，以受雇形式从业的外出农民工平均每个月工作26天，每周工作58.4小时。其中，每周工作时间多于《劳动法》规定的44小时的占89.8%。从农民工集中的几个主要行业来看，制造业农民工平均每周工作时间58.2小时，建筑业59.4小时，服务业58.5小时，住宿餐饮业61.3小时，批发零售业59.6小时。③数据来源：国家统计局农村司：《2009年农民工监测调查报告》，http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20100319_402628281.htm。第四，部分用工单位随意压低、克扣、拖欠农民工工资，恶意欠薪现象时有发生，农民工采取“跳楼”、“活埋”、“裸体”等极端手段讨薪事件屡见不鲜。

2．社会保险方面。据国家统计局2009年调查结果显示，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%。④数据来源：国家统计局农村司：《2009年农民工监测调查报告》，http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20100319_402628281.htm。其中工伤保险缴纳比例最高，生育保险缴纳比例最低。令我们担心的是：工伤风险较高的建筑行业农民工，雇主或单位为其缴纳工伤保险的比例仅有15.6%，远低于《工伤保险条例》的要求。

3．最低生活保障方面。1999年9月28日发布了《城镇居民最低生活保障条例》（国务院令第271号），其中第二条规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。城市农民工被排斥在城镇居民最低生活保障之外。

4．城市住房方面。城市商品房价格远远超出农民工的经济承受能力，对绝大多数农民工来说，在城市购买商品房简直就是“天方夜谭”。据国家统计局2009年调查统计显示，仅有0.8%的外出农民工在务工地自购房。2010年人社部表示要将农民工纳入经济适用房范围，从现在来看，短期内解决这一问题只能是一个奢望。首先，各地经济适用房数量极其有限，满足城市低收入居民尚且困难，遑论数量庞大的城市农民工！为此，几乎所有大中城市在规定申请经济适用房条件时，都突出强调本地城镇户口。其次，地方政府建设经适房动力不足。开发商品房给“土地财政”的地方政府可以带来大量财政收入，建设经济适用房不但没了这笔收入，还要无偿或低价划拨土地，得不偿失。

5．在消费券及消费补贴方面。为降低物价上涨对城乡困难家庭的不利影响，我国不少地区采取发放消费券或消费补贴的办法，绝大部分地区把农民工排斥在外。2011年3月，苏州市实施《关于对困难群众实行价格上涨动态补贴的办法》，其中规定：“当我市季度低收入居民消费价格指数超过3%（含）时，或季度居民消费价格指数超过3%（含）时，即对符合享受物价补贴条件的对象发放一次性物价补贴，并确保在价格指数发布后40天内将前一季度的临时物价补贴发放到位。”补贴发放对象主要有：城乡五保、低保、处于低保边缘、孤儿及总工会核定的特困职工；在领失业金人员；城镇登记失业并经认定的大龄就业困难人员；重点优抚对象。由此看来，在苏州城镇打工的农民工被排斥在困难补贴之外。

（三）文化层面的排斥

1．农民工随迁子女受教育方面。第一，农民工随迁子女入学难的问题依然突出。据教育部2008年发布的一项研究报告称，北京、上海、广州农民工随迁子女在公办小学就读的比例依次为63%、49%、34.6%；学龄儿童中未入学的比例依次为3.81%、3.56%、7.19%。农民工子女中半数以上有转学经历，其中转学3次及以上的比例中，大城市最高，中等城市最少。一些城市公办学校还存在收取借读费和赞助费等行为，而大城市最突出。①数据来源：全国总工会：《基本公共需求难满足成新生代农民工紧迫问题》，http://acftu.people.com.cn/GB/67561/11925771.html。第二，对于义务教育阶段的随迁子女来说，城市中的托儿所、幼儿园、优质小学往往通过高收费将大多农民工子女拒之门外。第三，对于非义务教育阶段的随迁子女来说，我国现行中考、高考制度规定考生必须到户籍所在地参加中考、高考，由于各省（市、区）教材、考试科目不同，返乡考试必然给农民工随迁子女带来较多难题。解决非户籍子女在居住地参加中高考问题已经迫在眉睫。据报道，2012年，有10类非上海户籍考生可以在上海市参加全国高考。这10类非沪籍考生主要包括了持引进类人才居住证人员的子女，市外在沪工作人员的子女，在沪高校、科研机构博士后流动站在站人员的子女，支内支边知青的子女等。②周凯：《上海：异地高考有限开放》，《中国青年报》2012年3月9日。尽管规定比之以前有了较大改动，可对照这些条件我们发现，绝大多数进城农民工子女被排斥在之外。

2．农民工被主流文化所排斥。《中国公共文化服务发展报告（2007）》指出，当前农民工群体打工之余的文化生活比较贫乏，业余时间用来睡觉、看电视、聊天的分别占35%、34.7%、25%；15.1%的闲暇时间用来打牌或打麻将。农民工文化生活极度贫乏、文化消费严重不足、文化需求难以满足，与主流文化排斥不无关系。以农民工刊物来说，2011年3月11日，全国首份农民工刊物《芳草·潮》在武汉创刊。

（四）政治层面的排斥

在二元社会结构下，进城农民工的政治权利实际上处于“悬空”状态。针对湘、粤两地农民工的专项调查表明，只有21.5%的农民工所在单位成立了党、团组织；农民工所在单位或社区成立工会的比例只有16.2%，专门代表农民工权益的组织几乎没有；75.6%的农民工没有参加任何打工地组织，参加过所在单位民主管理活动的农民工也仅占12.9%。③谭剑、杨霞：《新生代农民工的“参政”诉求》，《半月谈》2009年第16期。进城农民工既无法参与城市政治生活又不愿参与农村政治生活，结果成为事实上的“政治边缘人”。

以“两带两创”为抓手，凸显创效成果。大力推进“党组织带党员创效，党员带群众创新”党建品牌工程。其特点是：目标在效，核心在党，突出在带。以项目化为思路，党员化为突破，效益化为目标，实现党建工作融入中心，具体做法总结起来为八个字：行政出题，党委选人。以“两带两创”将重点工作项目化，项目管理日常化，培养提升党员干部的项目思维、攻关思维，创新思维、服务思维。

（五）社会关系层面的排斥

美国社会学家彼特·布劳（Peter Blau）指出：“有着相近的社会位置的人们之间的社会交往要比其位置相差大的人们之间的交往普遍些”，“内群体交往比外群体交往多”。④[美]布劳：《不平等和异质性》，王春光等译，中国社会科学出版社1991年版，第394页。进城农民工虽然常年居住生活在城市，但是由于与城市居民之间经济、社会地位相差悬殊，居住区域相对封闭，与城市居民之间几乎没有往来，从而无法融入城市居民社会关系网络之中。据本课题组在济南市的一项调研发现，进城农民工虽然工作、生活在城市中，但与市民的交往较少；绝大部分农民工社会交往圈狭小，交往中以地缘、血缘、业缘为主。50.3%的被调查者来济南后“几乎没有”认识新朋友或者认识“不多”的新朋友。所认识的新朋友多是“同一单位来自不同乡镇县市的同事”（60.91%）和“不在同一单位的老乡”（27.58%）。当问及“遇到困难，您一般找谁帮忙”时，78.18%的被调查者回答是“老乡或朋友”，回答“当地人”的仅占很小比重。⑤杨风：《农民工城市性融入的障碍与路径——基于对济南市的调查与思考》，《农村经济》，2011年第8期。进城农民工之所以形成一个个相对封闭的“内卷化”交际圈，就是由于在社会关系方面遭遇排斥所致。

三、城市农民工社会排斥原因分析

进城农民工遭遇社会排斥的原因各种各样，概括起来，大致分为以下五个方面：

（一）思想认识的偏见

首先，部分市民对进城农民工有一种刻板印象，认为城市中存在的较高失业率、犯罪率、工伤事故率以及城市环境的脏、乱、差等都与进城农民工有关。部分市民的偏见不可避免地会影响到其他市民，有此认识的市民会不自觉地对进城农民工产生排斥心理。其次，城市政府基于优先解决本地失业人员再就业考虑，往往会制定有利于城镇居民的就业政策，激励企事业单位聘用员工时遵循“先城镇、后农村、先市内、后市外”的次序。

（二）户籍制度的偏袒

户籍制度人为地把城乡人口划分为两大类，使两者成为极不平等且很难逾越的两大社会阶层，强化了二元社会结构，阻碍了农村人口由农村向城市的自由流动，把农村人口禁锢于乡村土地之上，拒之于城市大门之外，即使是已进城多年并改变了职业的农民工，仍然被排斥在市民权利之外，难以与市民平等享有城市经济、社会和文化权利。传统的户籍管理制度还把户籍与社会保险、医疗保障、子女教育、社会福利、住房保障以及就业安置等挂钩，使户籍成为社会身份的象征和享受权利的前提。

（三）管理政策的倾斜

我国实行的是统一决策、分级管理的体制，地方政府和中央政府在就业、社会保障等方面承担着不同的责任。地方政府在制定或出台某项政策时，往往会在政治成本和政治收益之间权衡，最终出台政治收益最大化的政策。长期以来，对待进城农民工进城问题上，流出地政府敲锣打鼓（欢送），流入地政府却严防死守（拒绝）。城市（特别是大城市、特大城市）对进城农民工是重堵轻疏，重管理轻服务。管理中存在条块分割、多头管理、相互推诿、责权利分离现象，出现了“有权的无力管，能管的没有权”；“收钱的不管事，管事的不收钱”；“有利就管，无利则推”的局面。

（四）农民工人力资本的不足

随着城市产业结构的优化和城市现代文明的普及，对从业人员的素质要求越来越高。人力资本高的农民工，进城后不仅容易获得就业机会，取得相对稳定的职业和收入，而且也比较容易融入市民社会，培育市民观念，承担市民义务，从而得到“老市民”的认可。进城农民工之所以遭遇社会排斥，与他们的素质状况不无关系。孙立平指出，农民工融入城市社会的障碍不仅在户籍制度上。在激烈的市场竞争中，农民工由于个人的素质而处于劣势，即使是将农民进入城市的制度性障碍完全破除，他们要想真正进入城市也是相当困难的。而且城市越进步，农村与其的反差就越大，农民工融入城市社会的可能性就越小。①孙立平：《断裂：20世纪90年代以来的中国社会》，社会科学文献出版社2003年版，第108-110页。

（五）农民工社会资本的缺失

社会资本是指个体从社会网络和其身处的社会制度中所可能获得的社会资源，这种社会资源包含了两个层面：一个是个体层面的社会关系网；另一个是个体从制度中可以获得的资源。从一定意义上讲，农民工进城的过程实际上也是一个不断重新构建新的社会联系和社会关系网络的过程。农民工进入城市后，他们所面对的是一个充满“陌生人”的世界。他们在乡土社会中所建立的那些社会联系大都被抛在了家乡；他们在乡土社会中所遵循的那些规范和观念，所养成的思维方式、生活方式、行为方式在这个充满陌生人的城市社会中变得愈来愈不适应。为了在城市中生存、适应和发展，他们必须学会和城市里的陌生人打交道，在交往的过程中，加深相互的理解，进而建立新的社会联系和社会关系网络，培育城市生活所需要的新的思维方式、生活方式与行为方式。研究表明，进城农民工在城市中所建立的这种新的社会联系愈多，他们整合于和融入他们所在的那个城市社会的程度似乎就愈高。②李培林：《农民工——中国进城农民工的经济社会分析》，社会科学文献出版社2003年版，第96-97页。

四、缓解城市农民工社会排斥问题的对策与建议

社会排斥之间相互影响、相互作用，在一个方面所遭到的排斥可能会引起另一方面排斥的连锁反应。由于进城农民工遭遇多维的、相互作用的社会排斥，其市民化进程步履维艰。为缓解城市农民工社会排斥问题，我们需要：

（一）从战略高度认识解决社会排斥问题的重要性

随着经济社会的发展和公民意识的发育，进城农民工，特别是新生代进城农民工已经不甘心继续充当“拾遗补缺”的打工仔或打工妹，也不愿像候鸟一样长期奔波于城乡之间，更不愿年轻时在城市贡献青春，年老时被迫退回农村，而是要求与市民享有同等的经济、社会和文化权利。城市农民工不满于社会地位的相对边缘、经济权利的相对剥夺，不仅对既定的社会秩序提出变革诉求而且不时采取对抗性和报复性行动。城市各部门以及市民阶层应从社会稳定、和谐发展的战略高度认识解决城市农民工社会排斥问题的重要性。

（二）积极推动户籍制度改革

政府应在总结小城镇户籍制度改革，以及重庆等城市户籍制度改革经验的基础上，积极推动户籍制度改革。可采用国际上通行的按居住地登记户口的原则，实行以居住地划分城市户口与农村户口，以职业划分农业人口和非农业人口。实行以固定住所和稳定收入为申报城市户口主要依据的政策，尽快以导向性的准入条件替代硬性的进城人口指标控制，彻底打破城乡分割的二元社会结构，逐步实现人口的自由迁徙并建立起城乡一体化的管理制度。目前，大中城市中存在一批进城多年的“准市民”，在新的人口统计中已经把他们算作城市人口，但现存的户籍制度对他们来说依然是一道难以逾越的藩篱，应把他们作为推动户籍制度改革的突破口。

（三）提升进城农民工的人力资本

为提升进城农民工人力资本可从农村与城市两个区域着手。在农村地区继续抓好普及九年制义务教育的同时，有条件的地方应该普及高中教育，使农村潜在的劳动力具有较高的文化素质。搞好普通教育的同时，还要抓好职业技术教育、专业技术培训及岗位培训，力争使大多数农村劳动力特别是青壮年劳动力在进城前都能掌握一两门专业技能。结合农村中小学布局调整，有计划、有重点地建设一批农村骨干职业学校和成人文化技术培训基地。鼓励和支持各类社会教育培训机构承担农村职业培训任务，开展多领域、多渠道、多形式的职业教育和技术培训活动。在城市，应积极构筑多层次的教育培训体系，通过职业技能培训、创业培训、安全培训等活动，不断提高进城农民工的职业技能和综合素质，满足他们多层次就业的需要，增加就业机会，引导他们适应城市生活方式和生活习惯，增强他们的城市适应性。

（四）创造和谐的融入环境

布劳曾指出，异质群体之间的交往，即使不亲密的交往也能够促进人们相互之间的理解，促进宽恕精神的发扬。在一个现代化的社会里，个人和群体的社会整合更主要地是取决于群际间的交往以及由于这种交往构成的广泛网络所给予的各方面的支持。①王成斌：《农民外出就业：乡土社会网络的困境和制度化路径的作用》，《学海》2004年第6期。进城农民工在城市里无论是散居还是聚居，大部分生活在一定的社区中。如果进城农民工在社区受到的是歧视、敌视、仇视，他们拒绝与市民交往的同时，对社区失去信任，甚至仇视社会；相反，如果社区能为进城农民工提供归属感和安全感，农民工就会以社区为家，增强家园意识，积极投身城市建设。为此，政府应制定相关政策，激励社区开展丰富多彩的服务活动，为促进市民与农民工的交往搭建平台，为进城农民工创造和谐的融入环境。2012年1月4日，民政部出台了《关于促进农民工融入城市社区的意见》，首次从国家层面描绘了农民工参与社区生活的“路线图”。