土地综合整治项目模式研究 ——以徐州市为例

范继光

(徐州市国土资源局，江苏 徐州 221006)

随着我国工业化、城镇化水平的不断提高，各行业对土地的需求量越来越大，建设用地的扩张和耕地保护的矛盾逐渐尖锐。为全面贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，充分挖掘后备土地资源潜力，实现耕地总量动态平衡，徐州市已开展了多年的土地综合整治项目，通过对农田水利用地、水工建筑用地等进行综合整治，达到了改善生产条件，增加耕地面积，提高耕地产出率的目的，并实现了土地的经济效益、生态效益和社会效益的同步发展。

徐州市全市面积11 258平方公里，其中陆地面积10 038平方公里，水域面积11 220平方公里，分别占89.16%和10.84%。土地综合整治项目意义：从土地资源利用状况来看，通过土地综合整治可以平整田块，归并沟渠、整合道路，增加有效耕地面积，提高耕地质量，从而提高耕地利用率。从基础设施情况看，通过土地综合整治可以改建和新建基础设施，实现灌排有序，河道通畅，田、林、路配套，改善农业生产条件和田间小气候，并提高水体、土壤等自净和承载能力，改善当地生态环境。从社会主义新农村建设的角度来看，提高土地产出率，完善配套基础设施，可以有效增加农民收入，提高农民生活水平，改善村镇面貌和人居环境，使农民切身获益。

一、土地综合整治模式分析

(一)农户自主整治、政府适当补偿模式

该模式开发范围较小、工程量不大，适用于农村闲散地的整治开发，所以目前这种模式广泛应用在农村田间地夹零星荒地整治开发过程。其特点：一是农户本身既是土地整治的开发者同时又是开发后土地的使用者，因此农户自己为了自身利益最大化，会尽自己最大努力保证土地整治项目的质量；二是对土地综合整治开发实施者没有过高的技术要求，在实践过程中，农户根据自己多年来从事农业生产的经验就可进行整理开发；三是项目费用少，因为工程量小，农户自己可以利用农闲时间进行整治开发，所以不需要太多的资金投入，只需要农户投入劳动力，这种模式极大的缓解了农村土地综合整治资金紧张的问题；四是地方政府可以采取比较灵活的补偿方式，主要是提供土地综合整治的无息、低息贷款或补助奖励等。该模式在徐州市土地综合整治过程中有所应用，但是数量和范围都有限，只局限在部分乡镇村庄。

(二) 农村集体组织自主整治开发模式

农村集体组织自主整治开发模式是指由农村集体组织牵头，开展土地综合整治项目工程，因此该模式对农村集体组织的经济实力有很高的要求，而且适宜于对农村成片的土地进行整治开发。其特点是农村集体组织自主整治开发，通过组织农户整治开发，然后将整治后的土地承包给农户种植经营，形成一种滚动式的良性循环整治开发模式。该模式充分发挥了农村集体组织的领导作用，通过集体组织发起、组织，农户积极主动参加，积极有效的推动了农村土地综合整治项目的发展。虽然该模式优点极多，但由于对农村集体组织的经济实力有较高的要求，所以在徐州市也没有大规模应用。

(三)土地作价入股整治开发模式

土地作价入股整治开发模式是指将土地的价格折算出来，然后以一定的股本比例参加到土地综合整治开发过程中去。由于制约当前土地整治开发活动的一个重要因素就是资金，所以一些地方政府根据经验摸索，将农村集体土地作价入股，与国有企业、事业单位和私营企业联营合股整治开发。土地整治开发利用后所获得的收益，按照之前约定的股份比例进行分红，这种模式充分利用了社会闲置资金来进行土地综合整治开发，解决了当前土地综合整治项目投资难的问题，这种模式在徐州市部分发达县区得到了适度的开展。

(四) 专业化公司集中开发模式

追求高额经济利润回报的土地整治开发公司是该模式的主体。像砖瓦场、盐碱地、荒草地、沼泽地等的整治开发，需要一些特殊的整治开发技术和设备，这些土地整治开发就需要专业化公司集中开发整治。专业化公司一般开展大型或高难度的土地综合整治项目，这些项目农村集体组织依靠自己的能力无法完成，因此需要借助专业化公司的技术和设备来完成土地整治开发项目，独立的一个企业单位或一个事业单位作为土地部门的管理机构。由于土地综合整治专业化公司具有雄厚的资金和娴熟的开发技术，所以这种土地整治开发模式的特点是具有较强的技术力量和相对集中的资金。这种土地综合整治开发模式主要流行于西方发达国家，在我国还没有大规模的采用。

(五)政府主导的大规模综合整治项目模式

该模式的特点是由政府组织开展大规模土地综合整治项目，因为土地综合整治涉及到经济、社会、生态等诸多方面的因素，必须由政府统一组织实施开展，才能够确保项目的质量。如徐州市中高盐碱地的综合整治开发，需要徐州市政府部门组织土地、水利、农业、林业、财政等部门共同参与配合，同时还要获得国土资源部、省、市政府的政策和财政支持，才能确保项目的全面实施。这种模式的土地综合整治项目需要特别高的技术要求，同时对资金的需求也是巨大的，不是某一个单位更加不是某一个部门所能够完成的，所以需要政府来统一组织安排。由于徐州市的土地综合整治项目工程量大，资金需求大，所以徐州市的土地综合整治项目都是以这种模式开展的。这种模式充分利用了徐州市各种资源，确保各项大型的土地综合整治项目顺利的实施开展，较好的满足了徐州市的经济社会发展需求。

二、土地综合整治模式存在的问题

(一)土地综合整治项目设计方案变更频繁，变更后重新审批严重滞后

实践过程中，土地综合整治项目设计方案经常“十个项目九个变”，项目设计方案变更频繁的问题普遍存在。部分项目方案可行性分析研究不够，使得设计出来的项目方案存在先天不足；部分设计单位缺乏与当地群众沟通交流，使得群众不能接受设计方案。通过调研发现，不少项目存在变更审批严重滞后的问题，少数土地综合整治项目即使能够拿出设计方案变更批准文件，但往往批准时间已经是在项目竣工之后；有些涉及方案变更的土地综合整治项目甚至连向有权批准土地整治设计方案变更机构的请示文件都没有。

(二)土地权属调整工作，权属管理纠纷隐患不断

绝大多数土地综合整治项目都会涉及到土地权属调整问题，其直接关系到土地综合整治项目的成败。若处理不好，直接影响到土地综合整治项目的顺利实施，甚至会影响到农村社会和谐稳定。然而，从调研情况来看，大多数土地综合整治项目都没有《土地权属调整情况报告》，只是简单的描述了一下土地综合整治项目区的土地权属管理情况，使得验收专家无法完全了解土地权属调整工作。

(三)监管不到位，工程质量难保证

作为“监工”的土地综合整治项目工程监管单位，其职责是监督土地综合整治项目施工单位严格按照项目设计方案、施工技术标准和施工设计进行施工，保证工程质量和施工工期。但从调研过程中收集到的《项目质量监理报告》及《项目工程质量检验报告》等资料来看，监管单位很少有对工程施工存在的问题以及采取的处理办法的记录，特别是比较隐蔽的施工工程，如回填土工程。监管单位对施工单位在施工过程中涉及的工程设计方案变更，也没有给出相关处理意见或书面建议。

(四)费用管理不够规范，超支现象普遍存在

依据《土地综合整治项目管理实施细则》规定，土地综合整治项目工程管理费用“按不超过工程施工费的8%计取”，但通过调研发现，大多数土地综合整治项目的工程管理费用都存在严重超支的现象，特别是土地综合整治项目设计、项目预算编制费与项目可行性研究费。

三、土地综合整治模式问题解决对策

(一)确保项目方案落实到位，严格审批项目方案变更

确保土地综合整治项目方案在实施过程中保持不变，应该抓好以下三个环节的工作：(1)土地综合整治项目方案设计单位的选择。通过公开、公平的竞争机制，选用业务好、信誉好、收费合理的单位承担项目方案设计任务。凡是有弄虚作假记录的规划方案设计单位，应取消其竞标资格。(2)项目承担单位应指派专人，全程监督项目的实地进展，调查项目区的土地权属界线、田间道路和排灌设施等情况。(3)确保项目方案的严肃性。项目方案一经敲定，原则上不得再进行变更。如有特殊情况需要进行变更的，须严格执行相关的变更程序。

(二)认真落实土地权属调整工作

落实权属调整工作，可以做好以下几个环节的工作：(1)在进行项目可行性研究时，应成立工作领导小组，协调土地权属调整工作，根据项目区施工前的土地权属范围图，核定权属人拥有土地的位置、界线及四至，并对土地权属情况进行登记，同时予以公告。(2)项目竣工验收时，依据《土地权属调整方案》对项目区土地进行划分，确定调整后的土地权属界线，并按相关程序和相关要求开展工作，制作项目竣工后土地综合整治项目区土地权属调整情况图，并进行土地权属登记，确认调整后的土地权属情况。

(三)认真履行监管职责，确保项目工程质量

项目承担单位必须在监管工作上下功夫，确保土地综合整治项目的监管水平和工程质量。要“学会监理”，在选择监管单位时，应选择资质高、信誉好的单位作为监管单位。在投标审查时，严格审查投标单位技术人员的素质。要让监管单位“愿监理”，对相对隐蔽的施工过程必须在监管日志中进行详细的记录；其次，监管单位若在监管过程中发现擅自改变工程方案和工程施工技术要求的，应该立即以书面材料形式报送国土部门，只要这样才能使其认真履行监管职责，解决“监管难”的问题。

参考文献：

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