内部控制制度何以防范公司的环境污染风险

潘 佳

(北京大学法学院，北京100871)

一、问题的提出:立法缘起、现状及研究思路

任何一个公司，都需要构筑内部控制制度 ，另外，公司为了防止发生环境污染，也需要在内部建立某种风险管理体制，内控制度是一种风险管理制度，是在没有法律强制规定的情况下也需要构筑的基本制度。内部控制涵盖会计与管理领域，现在几乎被会计行业专用[1]。

近年来，在美国或者日本产生的公司丑闻使人们更加重视它的作用，现在很多其他国家也已经构筑了内控法律制度。比如在美国发生的安然等事件引发了《萨班斯-奥克斯立法》(SOX法)的制定，强化了对公司外部审计的监管，加强了信息披露制度和其他有关公司监管的规定。除了美国之外，在日本，基于几个法院的判决，在《公司法》和《金融商品交易法》中规定了有关内部控制的法律制度的内容[2]。

我国当前的内部控制法律制度主要是以部门规章和其他规范性文件形式颁布的。1995年，前交通部首先颁布了《交通行业内部控制制度评审办法》(以下简称《办法》)。此后，从1996年开始至今，前电力工业部、中国人民银行、前国家教育委员会、前煤炭工业部、中国证券监督管理委员会、财政部等部门、机构纷纷出台了本系统、本部门的内部控制制度。卫生、劳动、审计等部门也针对本系统出台了相应的通知或办法。其他规范性文件中，主要是中国会计师协会和银行系统颁布的通知及意见。目前，在涉及内控的法律制度，重要的规范性文件主要有:中国注册会计师协会1997年1月颁布的《独立审计具体准则第9号——内部控制与审计风险》、中国人民银行1997年5月颁布的《加强金融机构内部控制的指导原则》、全国人大常委会1999年10月修订的《会计法》①第二十七条对内部控制也提出了岗位分离、授权批准、财产监控、内部审计等要求。＊、2008年6月，财政部等五部委发布的《公司内部控制基本规范》(以下简称《基本规范》)等。

如前所述，曾经国内外很多学者认为属于公司管理者自主决定的制度形式，且这种机制不需要法律来介入的，早已发生了根本的改变，现如今包括中国在内的诸多国家已经建立的内部控制法律制度，并且在实践中不断地得到完善。从立法来看，我国的内部控制制度基本上根据审计和会计的要求，从经济与财务安全的角度对公司与以规范的。由于内部控制制度实质上是一种风险管理制度，这种直接以风险管理为主的“内部”机制，为什么不能讲环境污染风险防范作为公司内部控制制度的范畴呢?为何不能把环境污染风险作为内控的范畴予以约束呢?如若解决这一设想，首先需要从制度构建的必要性和现实可能性出发分析，其次还需要理清制度变革中的诸多难题。此外，通过不断地实践检验，才能得到结论。或许，本文探讨的诸多问题仍停留在制度设想层面。或许，有无定论和结果并不重要，问题的提出更有价值。

二、环境污染风险纳入内部控制的制度的必要性、可能性和困难

(一)必要性——防范化解公司风险的重要工具

现如今，公司作为主要的污染主体，将始终面临不确定的环境风险，特别是在涉重金属公司、石油化工公司、有毒有害物质公司等高环境风险行业中普遍存在。环境污染风险，既包括持久累积性的风险，还包括突发环境事件的风险等。近年来，石油化工行业污染事件频发，危险物质经营管理单位的危险废物处理不当造成环境事故比比皆是，这不仅存在于上市公司，中小公司因此造成的纠纷也很多。譬如，近年来重金属行业等高污染公司搬迁后留下了一系列后遗症，造成搬迁公司污染环境、损害公众环境权益，由国家埋单的尴尬现象[3]。

我们看到，针对一个公司的污染行为，首先通过内部环境予以规范，也就是公司章程或者公司利益主体之间的协议。其次，当这种行为有外部性的时候，法律这种外部机制会予以介入。当然了，还有发挥准外部效应的行业协会等自律机制的规范。就现实的环境污染规制模式来看 (法律+行业自律)②此处不考虑法律之外的舆论等因素。＊＊，外部环境并没能发挥应有的作用。究其规制模式来看，公司的内部行为和行业协会等第三类市场主体的约束很难触动公司的利益核心。内部控制制度作为风险防范机制的第一道门槛，理应在环境污染风险防范中发挥应有的价值。由于内部控制制度主要是通过约束管理层，来达到风险规制的目标。那么，作为公司实际的掌舵人“管理层”，倘若通过内控约束他们的“对环境有影响”的行为，那么，很大程度上也就避免了环境损害的产生。这便是内部控制制度的优势所在。

环境污染，直接带来的是公司成本支出的增加和收益的减少。从这个角度来说，用内部控制制度来构建防范环境风险的第一道“墙”，也就意味着公司潜在成本支出的减少，收益的增加。更为重要的是，最大程度上避免我国普遍存在的针对污染公司开罚单，股东埋单，而管理层依旧领着高额的薪酬不承担责任的扭曲现象。

总之，内部控制制度在防范环境污染风险上有着自身的比较优势，在通过内部控制制度约束高风险行业等潜在污染公司，不仅有着防范化解风险的必要性和现实紧迫性，还是公司自身较少成本，增加收益的重要外部机制。

(二)可能性——制度和实践的支撑

2008年6月颁布的《基本规范》第3条第2款指出，内部控制的目标是合理保证公司经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进公司实现发展战略。《基本规范》的第4条规定:公司建立与实施内部控制，应当遵循全面性、重要性、制衡性、适应性。其中，重要性原则系指内部控制应当在全面控制的基础上，关注重要业务事项和高风险领域。适应性原则指内部控制应当与公司经营规模、业务范围、竞争状况和风险水平等相适应，并随着情况的变化及时加以调整。如前所述，环境污染风险无论在实践中，还是理论上，本身就是公司财务风险与经营管理风险的一种。环境事件的污染的程度、范围和影响，直接关乎公司的资产安全的程度、收益水平和经营管理能力。根据第4条基本原则，全面性要求以环境高风险为主的行业，首先要提升污染风险应对的空间，并通过制度化的形式将环境污染风险突出出来，而不仅仅是作为“经营成本”考虑。毕竟，行业性质使然，一旦产生环境污染甚至事故，很可能意味着公司的破产甚至难以弥补的损害。而且，现实生活中，环境污染高风险行业最为直接的风险就是环境风险，而不是财务风险，资产安全等等。环境污染风险理应放在单独的，最为重要的风险，而不应置于从属性的位置。

《基本规范》的第3条指出，本规范所称内部控制，是由公司董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。第5条规定，公司建立与实施有效的内部控制，应当包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督五大要素。其中，风险评估、控制活动、信息与沟通均适用于环境污染风险的防范和化解。其中，信息沟通尤为重要。公司的对环境潜在的危害信息，不仅涉及自身的信用，还关涉公众健康安全乃至社会稳定。实践中，信息沟通方面，控制目标与实际结果不一致的情况，比比皆是，污染损害的扩大很多情况下与信息沟通的不真实不完全有直接关系。《基本规范》第三章风险评估中，第22条规定了，公司识别内部风险，应当关注环保因素①根据《基本规范》第23条，公司识别外部风险，应当关注下列因素:经济形势、产业政策、融资环境、市场竞争、资源供给等经济因素;法律法规、监管要求等法律因素;安全稳定、文化传统、社会信用、教育水平、消费者行为等社会因素;技术进步、工艺改进等科学技术因素;自然灾害、环境状况等自然环境因素;其他有关外部风险因素。。＊这也是对可能产生的污染风险防范的要求。

如前文所述，内部控制章程和内部控制制度系两个不同的范畴。一个属于公司自身管理的规范和实施，另一个是对公司内部控制予以规范的法律要求。实际上，我国很多环境高风险行业等均有内部控制的规范。那么，将诸多公司内部控制的基本要求提升到规范性文件层面，通过强制性的和指引性的方式，约束公司的内部行为，是一条比较切实可行的路径。这需要开展更为深入地、和广泛地研究。这亦是完善我国的内控制度、建立环境风险内控规范的难点所在。

此外，公司法中的原则性规定，也为应对多环境风险的内控制度的建立和完善提供了法律依据②全国人大常委会2005年10月颁布的《公司法》第5条规定，公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。第21条规定，公司的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用其关联关系损害公司利益。违反前款规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。第一百四十八条规定，董事、监事、高级管理人员应当遵守法律、行政法规和公司章程，对公司负有忠实义务和勤勉义务。董事、监事、高级管理人员不得利用职权收受贿赂或者其他非法收入，不得侵占公司的财产。此外，第148-153条分别从不同方面界定了公司董事、监事、高级管理人员的资格和义务上述关于董事、监事、高管等管理层的制度设计很好的和内控制度得到了衔接。。＊

(三)难点——实施困难且无国际经验借鉴

总体来讲，我国当前的“以内部会计控制”为主的内部控制制度体系，仍在实施中存在内控的诸多环节控制乏力、管理者越权现象普遍、会计人员违规、内部审计监督作用有限等诸多矛盾，这些矛盾讲天然地伴生与环境风险的内控机制的构建。此外，迪博企业风险管理技术有限公司发布的《中国上市公司内部控制报告2012》显示，2011年中国金融、保险业企业内部控制评价报告披露状况最优，达到100%，紧随其后的是电子业，综合类上市公司披露比例最低，仅为55.38%。从内部控制总体水平来看，2011年我国上市公司内部控制指数均值为694.34，其中，上市公司内部控制指数的最大值为995.74，最小值为0。按照上市公司内部控制水平由高到低的五级分类，目前我国上市公司内部控制建设的整体水平尚处于中下游水平。

国际社会一向将内部控制制度作为防范公司风险最为有效的约束机制，在环境风险的防范方面，内部控制制度，应当发挥重要作用[4]。然而，从世界范围来，尚没有针对环境污染防范明细的可操作的内控制度，且没有在高风险行业讲环境风险纳入内控制度的予以规范。因此，若要将环境污染风险纳入我国的内控制度，是没有制度成果可供参考的。这就需要我们自己从现有的法律文本出发，在实践的基础上，创造性的进行立法探索。

由此，我国内部控制制度实施中的诸多现实问题和国际经验的匮乏，很大程度上影响了相关制度的建构。

三、如何将环境污染风险纳入公司的内部控制制度

将环境风险纳入公司内部控制制度，尽管存在这样那样的困难，迫于现实紧迫性，则是大势所趋。在笔者看来，构建科学的环境污染防范内控制度，需要处理好如下关键问题。

(1)适用的行业。前面谈到，在环境污染风险较大的行业推行是必然的。那么，环境污染风险较大的行业和公司究竟有哪些?其他可能产生环境污染的公司是否适用呢?这是制度建构和推行首先需要明确的的。在笔者看来，就现实情况来看，除了《基本规范》适用的范围，即上市公司之外①对环境没有任何污染或者影响很小的公司无需进行立法规范，这需要国家工商部门出台文件予以细化。，＊还需要讲环境污染高风险行业纳入其中，而不分公司规模的大小，只要是高风险行业均应适用。此外，从长远的角度来看，内部控制和制度应适用于可能产生环境污染的任何企业。在实践中，由于规模较小的企业和环境污染风险较小的企业很少有自己的内部控制制度，因此，短期来看，法律层面的内部控制制度很难适用于这些企业，从制度设计角度看，尚需要一个缓冲期。

由此，当前制度适用范围以环境污染高风险行业和上市公司为主，那么环境污染高风险行业究竟有哪些，有必要给出一个明确的界定。就目前阶段来看，至少应涵盖如下行业:生产、经营、储存、运输、使用危险化学品企业，易发生污染事故的石油化工企业、危险废物处置企业，其他存在易燃易爆、有毒有害物质 (挥发性有机物、重金属等)的企业等。具体来说，涉及的企业类型宜有立法明确细化。

(2)如何建构内控制度约束管理层对环境产生影响的行为决策。首先，提升环境污染风险防范在内部控制制度中的地位和作用，拓展内部控制制度的目标，增设预防和化解高危行业的环境污染风险的规定。从立法技术角度，不仅需要对《公司法》进行修订，拓展社会责任的范畴，细化坏境责任的规定，尤其是管理层的环境责任，还需要根据环境风险规制的要求，在修改《基本规范》的基础上，出台针对环境污染高风险行业的专门意见或者要求，以指引公司自身按照规范性文件和要求建立自身和完善的内部控制，这一点尤为重要。待实施一段时期后，再通过相关规范性文件整合，将《基本规范》提升到法律层面。

内部控制制度作为管理层发挥重要作用的的风险防控制度②《基本规范》第十二条规定，董事会负责内部控制的建立健全和有效实施。监事会对董事会建立与实施内部控制进行监督。经理层负责组织领导企业内部控制的日常运行。企业应当成立专门机构或者指定适当的机构具体负责组织协调内部控制的建立实施及日常工作。第十三条规定，企业应当在董事会下设立审计委员会。审计委员会负责审查企业内部控制，监督内部控制的有效实施和内部控制自我评价情况，协调内部控制审计及其他相关事宜等。审计委员会负责人应当具备相应的独立性、良好的职业操守和专业胜任能力。，＊在应对环境污染风险上，理应以强调董事、监事和高管的注意义务为重心。制度设计上应明确高污染行业的公司的董事等管理层有制定和监督环境污染风险内部控制制度的义务，并设置相应的法律责任。因故意或者重大过失违反内控规定的，对外造成环境污染事件或者事故，其直接承担对第三人的法律责任[5]。承担责任的形式，根据主观过错和损害后果，责令其承担月薪或者年薪几倍的罚款。

(3)怎样求得管理层的权利义务平衡。在明确董事高管等管理层内控方面的忠实义务和勤勉义务的同时，为了保证其商业判断好的理性行使，环境风险防范的“注意义务”不宜限制过严，一般或者微小的过失不宜追究责任。对董事和高管人员的解释应尽量清晰，对掌握公司一定的经营管理权、一定资源，或者对公司决策管理产生影响的董事、监事、经理、副经理、财务负责人等，均有必要对其形成制约。

此外，在高污染风险行业中，逐步建立董事、监事和高管的环境责任保险制度，来防范和化解管理层的环境污染责任，十分必要。

四、结 语

近年来，由于人为污染和全球气候变化等多重因素得叠加，环境灾害的发生正在引起越来越多的关注[6]。环境事务作为唯一关涉所有国家群体的共同威胁与共同利益，很少有反对的声音[7]。而建立基于风险管理导向的内部控制制度，能够推动企业积极应对环境风险，降低交易成本，促进企业目标的实现[8]。就世界范围来看，环境污染风险防范的内部控制制度规制，无论在公司法学界，还是环境法学界，均是全新的课题。在国外，我们尚无直接借鉴的制度范本。基于经营和财务风险管理为重心的内部控制制度在国内实施刚刚不久，还存在着诸多问题。尽管如此，内控制度在防范和化解环境风险上的优越性，现有的制度框架，以及实践中大量开展的公司的环境风险管理实践，为我国环境污染高风险行业建立这一制度提供了现实条件。尽管探索才刚刚开始，我们值得，也更需要坚持。

在本文中，笔者仅仅探讨了一些环境风险与内控法律相关的基本方面，一些关键议题仍需解决，譬如:管理层仅仅是制度约束的重心，环境风险有关的的内控制度涉及很多利益主体，其他主体的权利义务该如何配置呢?怎样从“制度生成”的角度，从企业环境风险管理的实践以及内部控制的内部规章，以及行业惯例中，逐步“提炼”出一套可操作的的规范?在界定利益主体的的权利义务责任时，如何与外部的民事规范、行政法律规范协调等等。

[1] 王瑞.SOX法案框架下的内部控制与中小企业问题研究 [J].河北法学，2010(5):87.

[2] SATO TAKAHIRO ，PAN JIA.Sino-Japan Comparison of internal control[J].International Journal of Business Administration，2012(3):66-74.

[3] 潘佳.要将环境风险防范纳入公司内部控制制度[J].财会月刊，2013(3):125.

[4] 潘佳.我国公司环境法律责任制度的绿化:一个预防的视角 [J].西南政法大学学报，2013(1):67.

[5] 姜斯海，田田.董事高管对第三人的法律责任[EB/OL].(2013-02-01)[2013-07-12].http://www.civillaw.com.cn/Article/default.asp?id=34178.

[6] 李金林，胡昱东，章贝贝.中国政府应对公共危机的透视——以无锡太湖蓝藻事件的个案为例 [J].西北农林科技大学学报:社会科学版，2008(3):98.

[7] 潘佳.公众参与环境信息发布问责初探 [J].合肥工业大学学报:社会科学版，2012(5):95.

[8] 左锐，曹建，舒伟.基于内部控制视角的企业环境风险管理研究——以紫金矿业为例 [J].西安财经学院学报，2012(5):87.