基于政府视角的教育服务供给模式嬗变

●陈昌发

基于政府视角的教育服务供给模式嬗变

●陈昌发

从计划经济下的政治教育学到市场经济下的经济教育学，再到当前关注民众教育诉求的民生教育学，政府作为整个教育事业的真正推动者，在教育服务供给中的主导角色可见一斑。在现阶段，政府仍要发挥主导作用，在简政放权的同时，于教育服务领域引入竞争机制和自由选择机制，形成有限政府治理、规范化市场运作以及教育非政府组织积极参与的基于公私合作伙伴关系的教育服务供给模式是当前教育服务领域改革与发展的新方向。

教育服务；供给主体；经济效益；社会效益

“建国君民，教学为先”。自古以来，教育都事关每个人的福祉和国家的整体利益。在现代社会，教育更是被作为一项关乎国计民生的基础性工程纳入到国家整体规划中来，教育发展已然成为现代政府不可推卸的公共职责。但在教育服务供给中，政府究竟应当担任怎样的角色？政府对自我角色的定位应发生怎样的转换？如何正确处理教育服务供给中的公与私、政府与市场、经济效益与社会效益之间的关系？如何实现新形势下教育服务供给模式的创新？要回答这些问题，就应回溯到建国后我国教育服务供给模式历史嬗变的脉络考察中来。从建国初期计划经济下的政治教育学到改革开放后市场经济下的经济教育学，再到当前关注民众教育诉求的民生教育学，政府作为整个教育事业的真正推动者，在教育服务供给中的主导角色可见一斑。这不仅使我们深刻认识到政府在教育服务供给中的超越性力量，以此更加坚信政府履行与维护公共职责的能力；而且通过历史的梳理，也为我们展现了政府从大包大揽到简政放权，再到服务型政府角色转变的努力，有所为，有所不为，为实现当下新型教育服务供给模式的创新提供了新的思路与方法。

一、集生产者与提供者于一身：计划经济体制下政府对教育服务的包揽

新中国成立初期，中国共产党继承了教育为革命服务的传统，将教育作为改造敌人、团结同志的工具与纽带。在这一思想的指导下，《中国人民政治协商会议共同纲领》对共和国教育的性质、任务、方法以及工作步骤都做了详细的规定：“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的即民族的、科学的、大众的文化教育。人民政府的文化教育工作，应以提高人民文化水平，培养国家建设人才，肃清封建的、买办的、法西斯主义的思想，发展为人民服务的思想为主要任务。”“中华人民共和国的教育方法为理论与实际一致。人民政府应有计划有步骤地改革旧的教育制度、教育内容和教学法。”应“有计划有步骤地实行普及教育，加强中等教育和高等教育，注重技术教育，加强劳动者的业余教育和在职干部教育，给青年知识分子和旧知识分子以革命的政治教育，以适应革命工作和国家建设工作的广泛需要。”在随后的贯彻落实中，国家教育意志的触角伸向教育教学的每一个角落，从宏观教育意识形态的渗透，到中观对学校教育教学管理的把控，再到微观的课程设置、教材编写、受教育对象的选择、教育教学方法与原则的确定等，整个教育过程都纳入到政府的监管与领导之下。特别是1956年，随着国家对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，私立的教育机构，典型的如私塾、私立高等教育已经基本上消亡。教育服务由国家统一提供，政府集生产者与提供者于一身，对教育进行了全面的接管与改造。

可以看出，这一时期的教育由政府一手包办，政府在教育服务供给中占有绝对领导地位，这与当时的社会状况是有着紧密联系的。作为刚成立的政府迫切需要统一思想，肃清封建、买办、法西斯思想，稳固无产阶级政权。而且，新中国刚刚成立，百废待兴，国家亟需各级各类社会主义建设人才，但当时的小学入学率还不到20%，初中入学率仅为6%，文盲率则达到80%以上。面对这种状况，国家只有通过行政强制力才能有效推进教育的发展，进而达到思想上的统一，推进又红又专人才的培养。其中最重要的举措就是优先为工农兵及其子女设置速成学校，充分保障人民特别是工农干部受教育的机会，这对稳固无产阶级政权，推进国家社会主义建设进程具有重要的意义。特别是拨乱反正后，荒废已久的学校教育亟需恢复正常状态，如果没有政府强制力的推动，教育也不会获得如此快的发展。

随着教育的发展以及人们教育需求的多样化，社会对教育公共服务需求急剧增长，而政府的这种服务供给能力却得不到快速发展，这就导致了教育服务公共领域的“拥挤”。政府垄断教育的弊端开始显现，作为政府纵向一体化的教育组织机构，陷入了教育产品单一、教育治理效率不高、权力寻租、投资渠道不畅、资金萎缩的泥沼之中，即我们通常意义上所说的“政府失灵”。政府痛定思痛，努力寻求教育发展出路，教育市场化运动借此应运而生。与之相对应的便是政府转变教育行政管理职能，将市场机制引入到教育管理领域，把部分管理权、运营权下放给学校，同时允许自由择校，家长、学生如同市场上的顾客、消费者一样，成为教育的消费者，而不再仅仅是受教育者。[1]从此，市场化机制开始影响中国的教育改革，一直延续至今。

二、公责私揽[2]：市场经济体制下政府责任的市场化倾向

1978年改革开放以来，中国开始从计划经济的航路上转到市场经济的轨道上来，教育领域也开始了自己的改革。原来由人民公社撑起的“免费教育”难以为继，义务教育推开了收费的大门。由于经济发展对人才需求的增长，政府教育投资的重点转移到重建高等教育与提高教育质量上，而农村地区中小学发展的重任就交给了地方。当时的文件表述是：“按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育。”[3]特别是1990年代初的义务教育法实施细则，将“实施义务教育的学校可收取杂费”固定下来，从此，杂费以各种名目出现在学生们的缴费单上。1992年起中国开始实行市场化制度，教育市场化运动也愈演愈烈，原来由政府一手包办的教育体系一去不复返，国家对教育服务供给制度进行了新自由主义式的改革。在教育财政持续投入不足的情况下，将教育推向市场，除了义务教育承担必要的学杂费外，高等教育也开始对教育成本进行计量分担。与此同时，允许教育系统内部的一些机构或组织在一定程度上按照市场化的原则来供给教育服务，也正是在这样的语境下，“教育服务”一词获得了明显的经济学意义，由此而衍生出的诸如教育服务产品、教育市场、教育服务产业、教育经营、教育服务贸易等概念皆是这一阶段教育市场化发展的产物。

教育市场化从积极的意义上来讲，办学主体的多样化，服务产品的多元化，不仅减轻了政府财政负担，满足了公众的教育需求，为教育消费者提供了消费选择的自由，而且由于市场竞争的存在，教育发展的活力也得以激活，在一定程度上降低了教育产品和服务的价格，使消费者获得了物美价廉的双重实惠。但消极的方面在于，本由政府承担的教育公共责任转嫁给了市场或个人来承担，国家垄断了某些资源（如税收等），却没有相应地在公共领域充分履行自己的责任和义务，进而形成了“公责私揽”的局面。曾主管全国基础教育十余年的前国家教委副主任柳斌曾这样谈到中国义务教育近二十多年来发展所面临的艰难:“就是没钱，财政没钱。我国财政在很长时期内是企业投资为主体，财政作为社会公用事业投资主体的角色长期未能到位。”[4]据统计，20世纪90年代的10年间，政府对农民征收的“教育附加费”和各种“教育集资”，最保守的估计也在1500亿元。[5]最重要的是，教育市场化运动使教育偏离了基本的公民价值关怀取向，背离了教育的公共或准公共属性。有些家长可以凭靠自己的经济实力花大价钱购买额外的地位资源或使能条件，如聘请不同学科、文化活动和语言等方面的家教，或者让孩子参加补习班、强化班或其他形式的“影子教育”，[6]而有的学生却在义务教育阶段就辍学外出打工。教育的起点公平性、过程公平性遭到了破坏，相应的补偿机制建设也不够完善。同时，在这场教育市场化运动中，许多人打着“为教育服务”的幌子从事着为个人或小团体利益盈利的经营活动，如教育赞助费、各类辅导资料、各种教育培训、教育房地产等名目繁多的教育项目。更为糟糕的是政府垄断未能打破教育内部市场化倾向，只顾成就部门利益和团体利益而牺牲公共利益，严重地影响了教育事业发展的公益性原则。

三、经济效益与社会效益之取舍：政府责任的反思与定位

政府对教育的大包大揽造成了学校教育效率的低下，而教育的市场化运动又极易引发教育的公共性危机。在经济效益与社会效益之间，政府需作出抉择，应对自己的角色、责任进行重新定位，才能有效克服上述两种教育发展的弊端。那么，政府责任定位的逻辑起点在哪里？我们认为，应回到教育服务本身，对教育作为一种公共或准公共产品的这样一种性质或属性进行解析，进而在此基础上界定政府与市场的关系以及政府如何发挥自己的主导作用，进而增进社会福利。

随着中国加入WTO，教育开始逐步走向市场并与国际接轨，“教育服务”一词越来越成为理论界的重要概念。[7]但是在论述相关内容时，不少学者一般选择从经济学的角度去诠释教育服务，并非从教育本体的角度来理解教育服务。从经济学的角度来讲，教育服务的确是一种商品，具有交换价值和使用价值，可以进行买卖活动，并由此被归入第三产业门类之下。但教育服务作为一种产业，既具有产业的一般属性，又具有其特殊属性。就一般属性而言，它与其他产业一样，按照市场经济规律的要求生产和提供教育产品或者教育服务，在产品或服务交易中能够产生巨大的经济效益，近年来持续火爆的中小学课程辅导、艺术特长培训、各类考试培训等就是明证。教育服务贸易市场的形成，各类留学机构、跨国教育经营、合作办学等国际交流与合作设置，在满足多样学习需求的同时，也为所在国家带来了可观的经济效益。但就教育服务的特殊属性而言，它虽然具有产业的性质，但教育产业发展并不等同于教育市场化运作，更不是将教育完全推向市场，通过市场自由竞争的方式来获得消费，而是应遵循教育的公共或准公共属性。教育作为培养人的一种活动，它存在的意义不仅仅在于满足和促进个体的健康发展，而是具有重大的外部正效应。这些外部性包括更好的公民素质、更有利于新技术的采用、更低的犯罪率等等，甚至教育可以有利于国家的整合。[8]因此，教育特别是义务教育成为每一个国家必须承担的义不容辞的公共职责，这基本上成为一种共识。任何公民都享有基本的受教育权，公共教育服务体系应维护教育公平，保障公民的基本权利。政府作为公共利益的维护者，其强调的是公共权力的责任，强调的是如何使政府及其机构和官员对其最终的所有者——公民更加负责，[9]而不是使“顾客满意”。这就决定了教育资源不能仅仅按照个体的支付能力来分配，而需要政府的干预。当然，政府的干预既不同于以往大包大揽式的教育服务供给方式，集提供者与生产者于一身，也不同于市场经济下的政府责任的市场化，模糊政府的公益角色与责任，而是要构建一组“比‘一个’市场或者‘一个’国家更为丰富的政策设计框架”。[10]

四、走向合作：构建基于公私合作伙伴关系的教育服务供给模式

既然“一个”市场或“一个”国家的设计模式都无法继续增进社会福利，那么，教育服务供给模式的创新就不得不提上日程。在我国，教育服务供给的主体主要有三种：一是政府纵向一体化组织，二是完全的市场化组织，三是教育非政府组织。从根本上来讲，市场机制是覆盖整个社会经济生活的基本运行机制，而政府则在市场失灵的领域里维持着社会的公平与正义，[11]作为教育非政府组织，则是协调市场与政府关系的有力纽带。在构建新型教育服务供给模式的政策设计框架中，三者缺一不可。其中，政府是主导，在教育服务领域引入竞争机制和自由选择机制，形成有限政府治理、规范化市场运作以及教育非政府组织积极参与的基于公私合作伙伴关系的教育服务供给模式是当前教育服务领域改革与发展的新方向。

首先，多方提供教育服务的核心问题就是要划清政府、市场和教育非政府组织的职责与界限。作为政府组织，应从教育服务的直接经营中解脱出来，去关注教育系统的宏观战略与规划，提供政策引导与资金支持，通过有效的监管与评价活动，创设有利于公私合作的环境。作为私营活动主体，包括市场主体及非政府组织，应积极介入到教育服务的生产与提供中来，通过公平竞争提升整体服务质量，树立品牌意识，与政府形成优势互补、共同发展的教育服务供给新格局。

其次，要准确判断教育服务产品的属性，这是服务供给主体恰当履行供给职责的前提。不同性质的教育服务具有不同的供给主体与供给方式。对于纯教育公共产品例如义务教育，属于强制性教育，应由国家来提供，不管生产者是谁，埋单者都是政府本身，其成本实行财政补偿机制。对于准公共产品如高等教育之类，其不属于义务教育范围内，但这类产品又具有较强的溢出效应，这时就应采取政府与市场相结合的混合补偿机制。作为私人产品而存在的教育服务，则由市场或第三部门来生产或提供。

第三，寻求平等、相互依赖的对话关系。各供给主体之间应形成平等、相互依赖的结构，而不是命令等级或科层链条的上下级关系，供给各方行动者形成一种伙伴关系。其中政府起主导作用，处于核心地位，其他服务提供者应接受政府的规制与监督，强化政府的公共职责。另一方面，各行动主体也要积极践行对政府的监督职责，特别是发挥教育非政府组织的监督职能，填补政府与市场的空白，有效规避“政府失灵”或“市场失灵”。

最后，要选择合适的合作方式。E.S.萨瓦斯在其著作《民营化与公私部门的伙伴关系》中提出了10种公共服务和产品的制度安排，即合同、补助、凭单制、特许经营、自由市场、志愿服务、自我服务、政府服务、政府间协议和政府出售，并用11项指标对这些制度安排进行评价。[12]在这里，我们讨论的重点不是有多少种合作方式，而是在诸多公私合作的形式中，选择何种合作方式才是最有效的。目前，国内一些先进地区对公私合作形式进行了积极的探索。如上海浦东新区以委托管理的方式将薄弱学校的改进交付给了专业性的社会中介组织机构；同时，采取“政府购买服务”的政策，购买民办幼儿园的教育服务，购买教育评估服务，购买民办教育学位等等。这些合作方式一方面满足了人民群众的多样化教育需求，另一方面也为政府改进职能、增强自身专业性等提供了借鉴性思路。而且，这种公私合作的伙伴关系在近年来开始得到大面积的推广与认可，并取得了良好的效果。但接下来的挑战在于政府如何进一步转变职能，简政放权到何种地步，与市场、第三部门的合作达到何种程度，进而更好地完成自己的公共职责是摆在政府面前的重要命题。

[2]王宁.公责私揽：消费私民化探析[J].社会科学，2014，（1）.

[3]全国人大常委会法制工作委员会.学生权益保护常用法律法规手册[M].北京：中国民主法制出版社，2004，12.

[4][5]马昌博，徐卓君.义务教育，这20年为何这么难？——对话全国人大常委会委员、原国家教委副主任柳斌[J].协商论坛，2007，（2）.

[6]王艳玲，原青林.国外基础教育公私合作伙伴关系探新——以教育治理为视角[J].外国中小学教育，2013，（3）.

[7]田汉族.教育服务的经济学阐释[J].大学教育科学，2008，（4）.

[8]黄云鹏.教育服务政府监管框架概述[J].经济体制改革，2005，（2）.

[9]珍妮特.V·登哈特，罗伯特.B·登哈特.新公共服务——服务，而不是掌舵[M].中国人民大学出版社，2004，127.

[10]奥斯特罗姆，帕克斯，惠特克.公共服务的制度构建[M].上海：上海三联书店，2000，序言.

[11]张翼，吴开俊.政府抑或市场——教育服务产品提供与生产分析[J].广州大学学报（社会科学版），2007，（5）.

[12]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002，88.

（责任编辑：刘丙元）

[1]韩菊红.公众参与教育公共治理的实践困境与理性审视[J].当代教育科学，2014，（9）.

陈昌发/重庆第二师范学院副教授，研究方向为基础教育、教师教育