教育政策转移：概念辨析、分析层次与理论框架

●王晓冬

教育政策转移：概念辨析、分析层次与理论框架

●王晓冬

全球化进程促进了教育政策中的观点、结构和实践在不同时间地点间的快速转移，这一跨越时空的复杂交互进程最终会导致全球教育政策的趋同与标准化。随着中国教育政策逐步融入国际社会，教育政策转移成为中国教育管理领域的崭新话题。本文从教育政策转移的概念辨析、分析层次、理论框架的构建入手，尝试解构这一重要进程的现实复杂性，以期为后续研究奠定基础。

教育政策；全球化；理论框架

上个世纪80年代以来，教育政策转移已经成为国际政治研究和比较教育研究等领域内重要的研究主题之一。[1]近年来，教育政策转移也进入国内研究者的视野。一些研究者研究了跨国教育政策转移的涵义、发展阶段以及动力模式，[2][3]也有研究者开始借鉴国际教育政策转移的理论框架，来实证检验中国一些具体教育政策借鉴的演变过程。[4]此外，近期的研究还关注到了全球化背景下的多边国际组织（如联合国教科文组织和经合组织等）对教育政策转移进程的促进作用。[5]这些研究有非常强的建设性意义，但也体现了一些概念混淆、理论基础薄弱等研究局限，需要进行补充研究。鉴于此，本文从教育政策转移的概念辨析、分析层次和理论框架的构建入手，尝试解构这一重要进程的现实复杂性。

一、教育政策转移的概念辨析与形成阶段

以往研究者用过多种措辞来形容影响教育变革的动力、过程和媒介以及某种特殊的教育转移现象，其中被比较教育领域最广泛使用的术语是“教育借鉴”（Educationalborrowing）和“教育借出”（educational lending）。我们认为，这两个术语使用的范围相对狭窄且仅表达一种单向过程，不具备标志性概念的必备特征。在本文中，我们使用“教育政策转移”（Educational Policy Transfer）这个术语来表达“一个时间或地点已经存在的教育政策知识、行政安排和制度设计被用于发展另一个时间和地点的政策知识、行政安排和制度设计的过程。”[6]这一概念可以跨越时间和空间，是一个多维度的复杂交互过程，既包括明显直接的政策借鉴和政策借出，也包括以隐性间接为特征的观点、概念和理念的含蓄传播。教育政策转移在时间和方向上认可了“同时对立移动”的合法性，囊括了一种全球公共教育文化的扩散并最终导致教育政策的全球趋同与标准化，是描述教育政策的适应、转化或混合、摒弃等过程的辩证术语。[7]教育政策转移既是一个自变量又是一个因变量。前者我们将其当作一个分析工具来解释教育政策的变化和发展；后者我们用以解释教育政策转移的背景、过程和结果。教育政策转移是公共政策制定和比较教育研究中的一个关键领域。

民族国家的教育体系通过不同模式的政策借鉴和决策制定来运转。Kingdong曾将政策决定过程分为常规、补充和基础水平，[8]而Stone将政策借鉴分为第一、第二和第三等级水平。[9]教育政策制定的第一级水平包含常规匹配，调整现行政策来满足新兴的内外部条件。这通常依靠采纳国外的技术规程来达成，而不去考虑其逻辑和设计。这一水平上的教育政策转移是隐性和无意识的，依靠传播来达成。政策异常或缺陷导致的不确定性往往会促使决策者对国内形势的再评估。如果在国内寻找答案的自我参考过程不能提供线索，他们就会倾向于寻找外部的理想模式。[10]这个政策补充的过程就要建立在第二级的政策学习之上，包括内外部政策工具的重组和整体使用前在某一地区进行选择性实验，也不排除从他处引入新政策的可能性。在这一级水平上，明显的或制度性的教育政策转移发生的可能性较大。第三级水平的政策借鉴包含政策目标和内容方面的根本性范式变化，是教育政策转移的终极水平。[11]这一水平的教育政策借鉴仅仅只有在当地政策网络或团体，以及更宽泛的社会网络如国内外的政府、非政府组织齐心协力的时候才有可能发生。时间和机遇是这一根本性变化发生的关键节点，同时也是全球共同文化对一国教育政策产生影响的政策之窗。[12]第三级水平上的地方行动者或官僚在回应外部压力中的行为往往是工具化的。尤其在发展中国家，采纳一个优质的全球实践往往不是因为借鉴其内容，而是当作结构调整或资金贷款的先决条件强加的一种经验。[13]这也许能在一定程度上解释教育政策转移的高失败率。需要注意的是，教育政策转移的强制特征往往会被一些非政治性的中性技术型词语掩盖，例如扩散、知识共享、最佳实践等等。概而述之，教育政策转移的三个等级阶段是层层递进且存在一定重叠区域，高级阶段的转移有可能是建立在低等级的转移已经完成基础之上，但并不必然。譬如因为军事占领等原因发生的教育政策强制转移，就无需建立在政策匹配、学习和借鉴等第一或第二等级水平上。

二、教育政策转移分析层次的适切性

教育政策转移发生在全球化语境中的多个政治地理层面，包括跨国的、国际的、地区的、国家的或者地方的层次。来自于社会学、政治科学和国际关系等多学科的理论和方法已被广泛的用于这一领域的研究，这有助于我们从不同的分析层次（包括宏观和微观）来理解教育政策转移研究的发现和结论。在比较教育研究领域，学者们往往将民族国家当作基本的分析单元。而在教育政策领域，国家、州、省、行政区、地方当局甚至于个体学校，都被普遍地当作较小的观测和解释单位。

教育政策转移的宏观分析关注跨国的、国际和地区层面上对教育政策变革和发展有影响的驱动力。这是一种由外而内、由上而下或者“由森林见树木”的视角。当然，这种分析也可以站在更高的角度观照个体行动者的决策被制度化规则或社会机制转移或融入宏观影响力的过程。相比较而言，比较教育研究中的微观层面则主要将民族国家作为分析和解释单元，聚焦在某一特定民族国家内部教育政策变革的微观可见政治。这一层面的分析也被目前教育借鉴和教育借出研究广泛地采纳。[14][15]宏观层面的分析可以揭示影响教育政策转移的普遍趋势、机制或力量，但却不能提供地方语境中转移的深度和细节。微观层面的分析可以有力弥补这一缺陷，用来辨别有边界系统中的连续变化。这种变化的范围包括从集权统治国家中强制性的、被占领国家中半强制性的和多边协议的条款要求下的国际统一性的教育政策转移到有目的政策复制和自愿接纳的政策转移。[16]尽管微观分析加深了我们对教育政策转移的深入理解，但它容易陷入“方法论上的国家主义倾向”。因此，对教育政策转移这种包含社会结构和机构交互作用的复杂机制，采取不同层面互补的分析方法是一种理想的选择。宏观和微观分析的取舍过程，在于所选方法在概念和方法论上对于研究目的的适切性。宏观分析有助于揭示意识形态、结构变化和推论模式的普遍趋势，而微观视角对于阐明政策实施和适应的过程必不可少。前者对于解释教育政策转移的宏观驱动力更加实用，后者可以更有效的说明教育政策对外部资源的借鉴程度。

然而，这种宏观和微观的二分法遭到了布迪厄（Bordieu）和鲁曼（Luhmann）等后结构主义学者的排斥，他们主张用一种整体性分析视角来解释社会现实。运用布迪厄的“位置空间”（Field of space of position）理论，可以将针对国家层面的微观政策分析与影响其变化的全球驱动力联系起来，更加真实和准确的描绘教育政策转移。然而，这种分析层次还没有被明显和广泛的用到教育政策转移研究中来。因此，我们期望比较研究者运用一个基于辩证分析的社会理论在揭示民族国家水平上个体行为的同时，还能描绘出融合了内在和外在结构驱动力的整体性行为。

三、社会学视角下教育政策转移的理论框架

在解释教育政策转移的程度和本质方面，学者们用了三种经典的理论视角：结构功能主义（包括世界体制理论、经典系统论）、冲突主义（包括世界系统理论、依附理论）和现象学理论（包括社会系统理论、结构化理论）。这三种理论大体上对应了社会学研究的三种理论范式：符号互动论；社会冲突论与社会功能论。[17]

新制度主义的世界体制理论聚焦制度化的思想体系、模式和原则的全球扩散和传播，是结构功能主义视角的一种。这种视角的基础假设在于世界共有的教育文化和最佳实践模式具有高度的理性、一致性、表达清晰和制度化的特征，可以作为一种法律性框架来规范民族国家的教育政策制定和实施行为。这个视角的研究指出世界范围内教育系统的趋同是世界教育文化通过全球文化和国际组织来构建和传播的结果。[18]外部力量刺激的政策改变是政策形成过程中的一个自然发展阶段，那些功能失调的政策将会被其他地区的最佳实践模式代替以维持系统的平衡与健全。相比较而言，世界系统理论和依附理论则是基于冲突主义和新马克思主义的视角，把教育当作人力资本建设和社会不公再生产的工具且这一过程受到了全球化的巩固。[19]因此，全球化进程是发达地区对落后地区，北半球对南半球以及中心对边缘的强制渗透和征服。与世界体制理论寻求论证世界共同教育文化决定国家层次上的教育政策不同，现象学视角的社会系统理论认为教育全球化是一种结构全球化议程，但并非是决定性和理性的。它认同全球化的结构性力量，但认为国家或组织可以不同程度上消解这些影响力。其理论的代表人物戴尔（Dale）曾预设了一种分析包括教育政策转移在内的国家教育系统新型全球化过程的框架，包括机理的作用范围、生存轨迹、机制运作的权力模式、政策变化的初始来源和执政党的本质。[20]这种对于教育政策转移的对象、内容、形式和情境的追问可以阐明以全球化扩散为形式的教育政策无意识转移的偶然性。

新制度主义（世界体制理论）和新马克思主义（世界系统理论）是理解人类社会经验的不同方法，他们在教育政策转移的研究中也同样适用。这两种宏观视角都在国际关系研究中被广泛的用来描述公共政策转移，但这些研究都没有将教育政策转移、借鉴或借出作为研究重点或标题。冲突主义和现象学视角都拒绝事物联系或过程的宏观决定主义，主张从微观层次来观照某一具体国家的教育体系。例如，新马克思主义者专注于教育政策转移过程中隐性的或显性的权力关系：个体民族国家如何解读和回应“结构全球化议程”对本国教育系统的检验。具体到比较教育领域，许多研究者都设计了一系列综合性概念框架来解释由于外在影响导致的教育政策变化背后隐藏的政治意义。[21][22][23]但其中的局限性也是不可忽视的，这种理论视角对于地方行动者的强调致使其视野的窄化并陷入“方法论上的国家中心主义”。[24]现象学视角与结构功能主义和冲突主义同台竞争又互相补充。这个视角以鲁曼（Luhmann）的自我参照系统和施瑞尔（Schriewer）的外化理论为代表。两种理论都假设在地方环境内存在着多种世界理论和实践方法，承认地方行动者在评估国际模式中的自主性，他们将会在外来模式制度化之前对其进行修正和补充。这与布迪厄关于“空间自主性”的观点不谋而合，认为国家行为取决于它在自身逻辑范围内反映外部压力的程度。鲁曼的社会系统理论具有综合性，它超越了新制度主义和新马克思主义在认识论、方法论和本体论上的二元性。它既不像新制度主义那样追求建立可见事实间的关系以建立科学理论和普遍真理，也不像新马克思主义那样注重镶嵌在社会交往中的权力关系。反过来，鲁曼把国家或世界教育系统视为一种自我组织和再生系统。它承认结构力量的影响，但同时又认为教育系统能够反映系统的运作、环境甚至是其本身。这个自我参照的机制反复循环且包含持续的“建构与解构复杂性”的过程，但前提假设是社会结构必须具有解决问题的功能。[25]如此概念框架下的社会结构永远不可预知，因为同一个问题可以用不同的社会功能所解决，而一个给定的功能可以被不同的社会结构和实践所共享。最后，我们借用施瑞尔的呼吁：“研究者要使用批判性分析来超越理念的、理论的、认识论和本体论上的矛盾。”唯有通过多维度的比较来建立教育政策转移的整体性社会意义观，多元现实才有可能与客观和理性相兼容。

四、结语

由于教育政策转移是一个包含多层结构、驱力和行动者的复杂社会现象，本文摄取了多个学科的视角和观点来概述这一复杂进程的阶段、形式、过程和行动者动机。通过混合不同理论方法和研究视野，可以阐明某一特殊方法的长处和弱势，并在方法的融合过程中互相取长补短。把这样一种整合方法的解释功效同鲁曼的世界系统理论的超越性整体范式相比较，值得未来研究进入深入探索。然而，理论的多元化对发展新的知识或理论可能有奇效，但也可能导致研究新手理解的混淆和碎片化。未来的研究要探索现有研究框架的重叠与链接区域，来区分不同分析视角、学科焦点和理论视野的差异所在。这样的研究可以使未来不同方法和视野之间的杂交分析更为清晰。概而述之，全球化进程促进了教育政策中的观点、结构和实践在不同时间地点间的快速转移，教育政策转移正日益成为中国教育管理领域的崭新话题，值得学界继续钻研和深入挖掘。

[1]杨启光．全球教育政策转移的动力模式[J]．教育发展研究，2012，（11）．

[2]杨启光．全球化进程中的国际教育政策转移[J]．比较教育研究，2009，（12）．

[3]康叶钦.国际教育迁移理论的新发展：跨国引力背景图[J]．比较教育研究，2012，（3）．

[4]张烨．重读五十年代的院系调整——基于教育政策借鉴理论的视角[J]．华东师范大学学报（教育科学版），2007，（1）．

[5]孔令帅．透视国际组织教育政策背后的运作逻辑——以世界银行和经合组织为例[J]．比较教育研究，2011，（10）．

[6]朱旭峰，王海渊．国际组织在政策转移中的作用研究——UNDP参与中国小额信贷政策为例[J]．中国行政管理，2012，（2）．

[7][10][21]Schriewer，J.Globalisationin education:Process and discourse[J].Policy Futures in Education，2003，1（2）.

[8]Kingdon，J.W.Agendas，Alternatives，and Public Policies[M]. NewYork:Longman，1995.

[9][24]Stone，D.Learning lessons，policy transfer and the international diffusion of policy ideas.Centre for the Study of Globalisation and Regionalisation Working Paper，2001，No.69/01.

[11]Hall，P.Policy paradigms，social learning and the state:The case of economic policy making in Britain[J].Comparative Politics，1993，（25）.

[12]Lindquist，E.A.Discerning Policy Influence:Framework fora Strategic Evaluation of IDRC-Supported Research.International Development Research Centre（IDRC），Canada，2003.

[13]Jones，P.W.Taking the credit:Financing and policy linkages in the educational portfolio of the W orld Bank.In G. Steiner-Khamsi（Ed），The Global Politics of Educational Borrow ing and Lending[M].New York:Teachers College Press，2004.

[14]0chs，K.&Phillips，D.‘Comparative studies’and‘crossnational attraction’in education:A typology for the analysis of English interest in educational policy and provision in Germany[J]. Educational Studies，2002，28（4）.

[15][22]Steiner-Khamsi，G.Transferring education，displacing reforms.In J.Schriewer（Ed.），Discourse Formations in Comparative Education[M].Frankfurt&New York:Peter Lang Publishers，2000，155-187.

[16]Ochs，K.&Phillips，D.Researching policy borrow ing:some methodological challenges in comparative education[J].British Educational Research Journal，2004，30（6）.

[17]Babbie，E.An idea whose time has come:An overview of research and theories in the discipline of sociology.In S.J.Ferguson（Ed）.Mapping the Social Landscape:Readings in Sociology，3rd edition[M].Boston:M cGraw Hill，2002，36-48.

[18][20]Dale，R.Globalization and education:Demonstrating a‘common world educational culture’or locating a‘globally structured educational agenda’？[J]Educational Theory，2000，50（4）.

[19]Dale，R.Specifying globalization effects on national policy:A focus on the mechanisms[J].Journal of Education Policy，1999，14（1）.

[23]Phillips，D.&Ochs，K.Processes of policy borrow ing in education:Someanalytical and explanatory devices[J].Comparative Education，2003，39（4）.

[25]Luhmann，N.The modernity of science.New German Critique，1994，（61）.

（责任编辑：刘丙元）

王晓冬／南京邮电大学科技处工程师，从事高等教育管理研究