地市级政府规模影响因素的实证研究——以河南省为例

张树忠，朱一鸣

(河南工业大学 经济贸易学院，河南 郑州 450001)

一、引 言

政府规模问题是经济学的古老问题，又是转型期的中国面临的一个现实问题，历来是两会前后的热点议题。政府的基本职能是为社会提供公共产品，但由于市场的资源配置功能并不总是充分有效的，为此凯恩斯提出了“干预型政府”。关于政府的角色，政府与市场之间的关系，不同理论学派有不同的观点，从自由主义的“守夜型政府”到凯恩斯主义的“干预型政府”，再到现代货币主义学派、供给学派、新制度学派的“有限干预型政府”，归根结底，这些理论背后的实质性问题还是政府规模问题。

改革开放以来，我国经济持续快速增长，被外界称为“中国经济奇迹”，但政府规模的过度膨胀同样是一个难以回避的问题。我国自财税制改革以来，财政分权进程在不断深化，在不同层级政府之间形成了竞争市场，地方政府努力为当地抓经济、搞建设、引外资，可以说地方政府在经济发展中发挥了重要的作用，但同时政府财政收支规模也保持着较高的增长速度。政府规模的过度膨胀，对于经济长期发展和国民经济结构的影响是不容忽视的，甚至对地方官员腐败也会产生一定的影响，比如周黎安(2009)对政府规模与地区腐败问题进行了研究，结果表明，政府规模的扩大会增加地区腐败案件的发生率，政府支出结构对一个地区官员腐败也会产生显著影响。

政府规模对于经济和社会的可持续发展至关重要，因为政府规模影响着政府运行的效率，自改革开放以来，对政府规模的讨论一直是行政改革的核心内容之一。国内对地方政府规模的研究文献也有不少，大致可以分为以下三个方面：一方面是对政府规模与经济增长之间的关系进行研究，比如李村璞(2010)、高彦彦(2011)等；另一方面则是对是否存在最优政府规模的研究，比如马栓友(2000)、许志英(2006)等；此外还有学者分析了政府规模的影响因素和政府规模的测度方法。本文我们将重点研究地方政府规模的影响因素，既有文献对于这一问题的研究均是基于省级层面的，而很少有研究是基于更微观的地市级层面。因此，我们收集整理了河南省18个地级市自1990年到2012年以财政支出占经济总量比重来衡量的地方政府规模的数据，并将其与其他宏观经济数据相匹配，系统分析了地市级政府规模的影响因素。

接下来文章内容安排如下：第二部分为相关文献评述；第三部分对数据来源、样本形成进行说明；第四部分是模型设定、实证分析；最后是本文的结论。

二、文献综述及理论基础

关于地方政府规模的影响因素，国内外学者从不同角度进行了研究。Buchanan和Brennan(1980)将政府描绘成一个追求税收收入最大化的实体，对财政分权和地方政府规模之间的关系进行了研究，并提出了著名的“利维坦假说”：财政分权能够导致地方政府间非合作的财政竞争，从而自动遏制政府规模的膨胀。“利维坦假说”提出后，国外许多学者利用不同的数据样本对该假说进行了实证检验，但结果差异很大，这里我们整理了部分学者的研究结果，见表1。

表1 财政分权与地方政府规模研究概况

中国政府治理结构的特征是政治上中央集权，财政和经济管理上地方分权，在“中国式分权”背景下，财政分权对地方政府规模会产生怎样的影响，胡书东较早地开始研究中国地方政府的情况，他的研究结果否定了“利维坦假说”。孙琳、潘春阳(2009)基于1998～2006年的省级数据，从“利维坦假说”出发，探索了财政分权与地方政府支出规模之间的关系，研究结果表明，财政分权与地方政府规模之间呈正相关关系，“利维坦假说”在中国并不成立。此外，孙群力(2009)利用中国28个省区市1978～2004年的省级面板数据，潘孝珍、燕洪国(2012)基于1994～2009年的省级面板数据都得出了相类似的结论。而孔刘柳、谢乔昕(2010)研究了财政分权作用于不同地区地方政府的机理差异，研究结果表明，财政分权在东部地区与地方政府规模呈负相关关系，即对地方政府规模的膨胀具有一定的约束作用，而在中西部地区则与地方政府规模呈正相关关系。

此外，地方政府规模的影响因素是多方面的，19世纪80年代德国经济学家瓦格纳在实证分析的基础上指出：当国民收入增长时，政府的财政支出会以更大比例增长，这是因为工业化的迅速发展需要国家维护经济秩序和市场机制，提供高效率的公共服务，经济学家将这种政府规模不断扩张的现象称为“瓦格纳法则”。综合分析，影响地方政府规模的因素主要有：(1)经济因素，如经济发展水平、市场成熟度、财政分权程度等；(2)政治因素，如政府职能定位、政府能力等；(3)社会因素，如人口数量、城市化水平、就业结构等。而梅冬州、龚六堂(2012)利用184个国家1980～2008年的面板数据分析了开放程度对政府规模的影响，研究结果表明，对于发展中国家而言，开放程度与政府规模呈倒U型关系；对于发达国家，呈现负相关关系；基于中国省级面板数据研究发现，开放程度与政府规模在东部地区呈负相关，在中西部地区呈正相关关系。

本文在已有研究的基础上，以“利维坦假说”、“瓦格纳法则”为理论基础，系统分析不同的地方政府规模扩张动因的差异性，从一个更微观的视角，考察了财政分权程度、城镇化率、人均GDP、人口、产业结构、开放程度等对地方政府规模的影响。

三、计量模型：变量选择与数据来源

(一)变量的选取

1.被解释变量

“利维坦假说”是以地方政府财政收入与经济总产出的比值来衡量地方政府的规模，而国内相关文献多以财政支出占经济总量的比值来衡量地方政府的规模。本文参照孙群力(2009)、潘孝珍(2012)等研究方法，用各市公共财政预算内支出与各市GDP的比值来衡量地方政府规模，之所以从支出的角度来衡量地方政府的规模，是因为支出指标较收入指标能更好地体现地方政府实际控制的经济资源，能够在经济整体规模的意义上度量地方政府的规模。

2.解释变量

在以“利维坦假说”、“瓦格纳法则”为理论基础之下，我们最为关心的是财政分权、经济产出水平和城镇化发展对地方政府规模的影响。相关研究文献对财政分权指标的选取差异很大，对分权指标的构造存在一定的争议。参照孙群力(2009)、孔刘柳(2010)、潘孝珍(2012)等的研究，财政分权指标可以分别从收入和支出两个角度来衡量：

收入分权度指标=各省预算内人均财政收入÷中央预算内人均财政收入。

支出分权度指标=各省预算内人均财政支出÷中央预算内人均财政支出。

为了研究财政分权和地市级政府规模之间的关系，本文主要选择支出分权度指标，其等于各市预算内人均财政支出与河南省预算内人均财政支出之比，它的符号预期为正。张晏、龚六堂(2005)指出，支出分权度指标和收入分权度指标相比较而言，前者更好地体现了实际的财政分权程度。此外，本文之所以选择人均财政支出的比值，是为了剔除人口规模因素对各市财政分权度指标的影响。

根据“瓦格纳法则”，一个地区的经济发展水平与地方政府规模之间有着正向的变动关系，但是在众多的实证研究中，国内外学者却得出了不同的结论，并有学者得出了“逆瓦格纳法则”，即经济发展水平的提高会降低地方政府规模，比如高彦彦(2011)。本文采用各市人均GDP来衡量当地的经济发展水平。此外，城镇化发展也是影响地方政府规模的一个重要因素，因为城市与农村相比，城市更依赖于政府。谷秀娟、李文启(2013)的研究结果表明，我国地方政府投资显著地提升了城镇化水平，我们认为城镇化的发展反过来会刺激地方政府规模的膨胀，即该符号为正。城镇化的发展包括水平、速度、发展阶段、规模结构等多方面，基于数据的可获得性，本文采用各市城镇人口与总人口的比值来衡量城镇化水平。

3.控制变量

影响地方政府规模的因素有很多，为了避免由于遗漏变量导致参数估计偏差，本文引入人口规模、产业结构、开放程度作为控制变量：地方政府主要是为本辖区内的居民提供公共服务和公共产品，理论上，人口规模大意味着对政府公共服务的需求大，公务量大，政府规模也就越大，因此预计该符号为正；一般而言，第三产业的发展往往需要当地政府提供完善的基础设施和良好的社会环境作为保障，本文引入产业结构作为控制变量，它由各市第三产业生产总值占GDP的比重计算得到；开放是否导致政府规模扩大一直是一个有争议的问题，国内外学者基于不同的样本数据所得到的实证结论也各不相同，对这一问题的探讨，主要存在“效率论”与“补偿论”这两种观点，本文也将引入开放程度作为控制变量，它由各市进出口总额占GDP的比重来衡量。

(二)建立模型

为了系统研究地市级政府规模的影响因素，我们在Oates(1985)、Marlow(1988)、孔刘柳(2010)和潘孝珍(2012)等人研究的基础上，建立了如下静态面板数据模型：

Ingovsizeit=β0+β1Indecit+β2Inyit+β3Inurbanit+β4Inpopit+β5Inserviceit+β6Inopenit+λi+εit

(1)

在模型(1)中，i=1,2,3,……代表各市序号不同；t=1,2,3,……表示不同的年份；govsizeit是i市在年份t的政府规模；decit为i市在年份t的财政分权程度；yit为i市在年份t的人均GDP；urbanit为i市在年份t的城镇化率；popit、serviceit、openit分别代表人口规模、产业结构、开放程度等控制变量；λi度量的是地区固定效应，用来控制那些不随时间发生变化的地区特征；εit是随机误差项。

由于宏观数据会随时间的变化而动态变化，与静态面板数据相比而言，动态面板数据模型能更好地刻画这一特征，为了使实证分析结果更为稳健，我们在(1)式的基础上，建立了如下动态面板数据模型：

Ingovsizeit=β0+β1Ingovsizeit-1+β2Indecit+β3Inyit+β4Inurbanit+β5Inpopit+β6Inserviceit+β7Inopenit+λi+εit

(2)

(三)数据来源

本文使用1990年到2012年河南省17个地级市1个副地级市(济源)的宏观数据，所有原始数据均来自历年《河南统计年鉴》，并经作者计算整理得到。人均GDP以1990年为基期，为剔除价格水平变动的影响，我们利用消费者价格指数进行了指数化处理。表2显示了相关变量的统计性描述。

表2 变量及统计描述

四、基于地市级面板数据的实证分析

为了考察地市级政府规模的影响因素，文章采用各地市面板数据，在模型(1)、(2)的基础上，首先对各变量取对数，使用stata11.0软件进行回归分析。考虑到面板数据的个体效应以及内生性问题，本文将同时报告随机效应模型、固定效应模型的实证结果，并将动态面板数据模型的估计结果作为稳健性检验。

(一)静态面板数据模型估计结果

表3的第二列和第三列报告了基于模型(1)分别采用随机效应模型、固定效应模型的回归结果。由于Hausman检验统计量为79.32，在1%的显著水平上拒绝随机效应模型和固定效应模型不存在系统性差别的原假设，因此，由固定效应模型得出的估计结果更为可信。从表3第二列可以看出：从支出角度衡量的财政分权度ldec的回归系数不仅为正的0.0526，而且能通过显著水平为1%的统计检验，与预期符号一致，财政分权与地方政府规模之间存在显著地正相关关系。这表明，财政分权实际导致在地方政府之间形成了一个竞争市场，地方政府尤其是地市级政府，作为经济发展的承载体，其有动力激励大量资本投资公共基础设施，营造良好经商环境，以便招商引资，从而直接推动了地方政府规模的膨胀。

表3 地方政府规模影响因素的检验结果

其次，另外两个核心解释变量各市人均GDP和城镇化率回归系数为正，且都能通过显著水平为1%的统计检验。这一结果表明，地市级政府规模与经济发展水平、城镇化水平存在正相关关系，即“瓦格纳法则”在地市级层面是成立的。

国内有学者基于省级层面数据考察省级政府规模与经济发展水平之间的关系，得出省级政府规模与经济发展水平之间存在负相关关系，即“瓦格纳法则”并不成立。造成这一结果的原因可能是，相对于省级政府而言，地市级政府对经济发展的需求要大于前者，为获得政治上的晋升，地市级官员热衷于追求经济增长、干预经济活动，政府的部分职能不仅没有被高效市场组织所取代，反而导致政府部门的相对规模膨胀。

再次，我们也可以看到，人口规模、产业结构与地方政府规模存在显著的正相关关系，其符号与预期一致。然而，开放程度的回归系数为负，且能通过显著水平为5%的统计检验，这说明，开放能降低地方政府规模。

(二)动态面板数据模型估计结果

由于把被解释变量地方政府规模的滞后项govsizeit-1作为解释变量加入方程(1)中，因此在对模型(2)进行回归分析时，可能会导致内生性问题，这会造成与随机误差项相关，需要使用恰当的工具变量才能得到一致估计。Arellano and Bond(1991)建议采用差分GMM方法进行估计，使模型中的滞后变量作为工具变量，从而解决估计的不一致性问题。在实际估计分析时，Blundell and Bond(1988)提出的系统GMM估计方法与差分GMM相比，在样本有限的条件下，系统GMM比差分GMM估计方法所得的偏差更小，系统GMM比差分GMM估计效率更高，能捕捉到更多的样本信息，因此，本文采用系统GMM方法对模型(2)进行估计，具体回归结果见表3第四列。

为了确定所有工具变量都是有效的，我们用Sargan检验方法进行了过度识别检验，结果表明，模型(2)接受工具变量是有效的原假设，不存在过度限制约束问题，从而估计结果是有效的。从第四列可以看出，加入政府规模的滞后项以后，财政分权、人均GDP、城镇化率、人口规模对地方政府规模的影响都显著变小了，这说明对固定效应模型的估计由于忽略了地方政府规模的滞后项，导致高估了这些因素对地方政府规模的影响，因此，基于模型(2)的系统GMM估计结果更为有效。模型(2)的结果显示，地方政府规模的1阶滞后项与地方政府规模之间存在显著地正相关关系，意味着地方政府规模在时间上存在连续性；财政分权度、人均GDP、城镇化率与其他控制变量回归系数的符号与模型(1)的估计结果也一致，我们的估计结果是稳健的。

五、结 论

本文利用河南省1990～2012年的地市级面板数据，通过构建静态面板数据模型和动态面板数据模型，从一个更微观的视角验证了财政分权、经济发展水平、城镇化率、人口规模、产业结构、开放程度对地方政府规模的影响。实证结果表明，财政分权推动了地方政府规模的膨胀，“利维坦假说”并不成立，这一结论和孙琳、潘春阳(2009)、潘孝珍、燕洪国(2012)研究结果一致；而经济发展水平、城镇化率与地方政府规模也呈正相关关系，即“瓦格纳法则”是成立的。

1994年财税体制改革后，中央在赋予地方政府越来越多的财政支配权的同时，保持了对地方政府在政治上的绝对控制力，这逐渐形成了中国特有的政府治理结构，即政治上中央集权，财政和经济管理上地方分权，在这一体制下，中国经济增长的成功在很大程度上都要归功于发展型的地方政府的行为。地方官员为获得政治上的晋升，而在经济发展方面展开激烈的竞争。在这种“政绩观”下，受晋升考核制度的激励，地方政府投资冲动、干预市场合理的资源配置，造成地方政府规模的膨胀。在“中国式分权”的背景下，以GDP为标尺的政治考核体系是地方政府规模变动的根本原因。

合理的政府规模，是维护经济健康发展和社会稳定的必要条件，政府只能有限替代市场，适度的政府规模有助于弥补市场失灵，增进社会需求，否则会产生挤出效应和寻租问题，本文对地市级政府规模影响因素的分析是对已有研究的有益补充。控制政府规模有利于提高政府效率、减少“寻租”、“设租”和官员腐败等问题，上文分析表明，控制政府规模关键是要改变“唯GDP论英雄”的地方官员政治晋升模式，这将对地方政府行为产生实质性的影响,同时也应避免以财政收入、形象工程为政绩考核对地方政府行为产生的负向激励，而可持续的经济发展、民生改善、生态文明建设等，这些都应纳入地方官员政绩考核体系。

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