山西省土地节约集约利用问题与对策研究

○黄洁

（中国国土资源经济研究院 河北 廊坊 065201）

山西省土地节约集约利用问题与对策研究

○黄洁

（中国国土资源经济研究院 河北 廊坊 065201）

本文分析了山西省节约集约利用土地的现状，提出了闲置、低效土地处置进展缓慢、开发区用地比例不平衡、农村居民点用地规模过大、土地节约集约利用评价有待加强等问题，并从加强闲置土地处置、构建集约型开发区、强化村庄建设管理与整理力度、完善用地考核制度、加强经济手段激励机制等几个方面提出了促进土地节约集约利用的对策建议。

土地 节约集约 问题 对策

一、山西省土地节约集约利用的实践

1、节约集约用地潜力分析

山西是一个被黄土覆盖的山地和高原地区，地貌复杂多样，山地和丘陵占土地总面积的80.3%。山西省土地总面积15.67万平方公里，主要由未利用土地、耕地、林地组成，这三大地类面积之和占到全省土地总面积的86.0%，其余五大地类总面积仅占到全省土地面积的14.0%。山地多、平川地少；旱地多、水浇地少；难耕、难种、难利用地多，易耕、易种、易利用地少。适于耕种和开发建设的土地十分有限，土地供需矛盾突出，土地资源尤显珍惜。这种土地资源相对较差的天然禀赋给资源集约高效开发利用带来了一定的困难。

山西省农村居民点用地面广量大，闲置土地、“空心村”等现象普遍存在，从2007年至2012年9月，闲置土地共计45宗，涉及9市16县（区），总面积159.4472公顷；2010年全省人均城镇建设用地为109.8平方米/人，人均农村居民点面积高达294平方米，远远高于现行人均150平方米的高限，按照农村人均建设用地指标150m2计算，可挖潜土地面积33.54万平方米，这说明山西省节地挖潜的空间较大。

2、土地节约集约利用现状

为了促进土地节约集约利用，健全节约集约用地评价与考核制度，山西省制定了《山西省单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》（晋国土资发[2011]435号）。通过设定单位GDP耗地率考核指标，对市级政府和开发区节约集约用地水平进行评价考核，并结合“十五”、“十一五”时期全省国内生产总值和建设用地总规模增长情况、各市单位国内生产总值建设用地规模及下降速度，推测出“十二五”末各市需要实现的单位GDP建设用地下降目标，将其作为考核指标，分年度进行考核。为进一步加强节约集约用地，山西省下发了《山西省国土资源厅关于进一步加强土地节约集约利用工作的通知》（晋国土资发[2012]381号）。从土地利用总体规划管控制度、土地利用计划调节制度、建设用地使用标准控制制度、土地资源市场配置制度、节约集约用地鼓励政策制度、土地利用监测监管制度、土地利用评价考核制度、节约集约用地共同责任制度等几个方面，提出了具体要求，推进了节约集约用地各项制度的有效落实。

闲置土地再利用方面，2010—2011年，山西省国土资源厅会同省直属有关部门在全省开展了闲置土地专项整治及国有建设用地使用权出让合同专项清理工作，共清理、处置闲置土地61宗，涉及土地面积2480亩，2012年9月份，山西省国土资源厅通过土地市场动态监测平台清理出45宗闲置土地，面积2368亩，已下发文件要求各地按照《闲置土地处置办法》依法处置再利用。

低效用地再利用方面，山西省加大了旧城区改造力度，实施整体开发，改变旧城区的落后面貌，提供土地的利用率；推进城中村改造，加大融资力度，配套各类资金，实施整体搬迁、整体开发，根据土地利用总体规划、城市规划等彻底改造城中村；实施旧厂房改造，通过提高门槛，腾笼换鸟，增资提效等途径，支持、鼓励企业利用自有土地招商引资，增资扩股，提高单位土地的投入和产出效益，使原来已出让给企业的土地拓展出新的发展空间。

同时，山西省全力推进国土资源节约集约模范县（市）创建活动，制定并印发了《山西省国土资源厅关于开展2010年度国土资源节约集约模范县（市）创建活动方案》，成立了创建活动管理机构，强化宣传，引导社会舆论关注创建活动，并以国土资源部节约集约模范县（市）指标标准体系框架为基础，以节约集约为主线，制定了《山西省国土资源节约集约模范县（市）指标标准体系框架》，指导考核全省创建活动。

二、山西省土地节约集约利用存在的问题

1、闲置、低效土地处置进展缓慢

一是部分低效闲置用地地理位置比较偏僻、交通不便，职工安置问题、债权债务等问题，导致盘活难度比较大。二是由于历史原因，土地使用权产权结构复杂，土地权益和成本差异很大，国家和地方政府又没有统一的补偿标准，所以在实际运作中，导致讨价还价，增加了闲置、低效土地的处置难度。三是大部分闲置土地形成原因复杂，既有政府因素也有企业自身因素，企业在签订土地出让合同后，还要在不同部门办理手续，常常需要一年以上才能完善，很难认定其是否闲置。四是矿业用地中存在很多低效用地，虽然开展了矿业存量土地整合利用，但整合工作进程缓慢。

2、部分开发区用地比例不平衡

开发区包含一定的已建成农村建设用地，山西省开发区中，由于历史原因已建成农村建设用地面积达2083.43公顷，占开发区总面积的12.4%，这些已建成农村建设用地主要是农村居民点用地，若要转变为开发区建设的工矿仓储用地，需要搬迁安置村民，需要大量资金和安置用地，因而用途转换相对较难。

存在相当数量未达到供地条件的土地。全省开发区中，未达到供地条件的土地面积占开发区土地总面积的29.69%，其所占开发区用地比重较大，影响和制约了开发区工矿仓储行业的用地需求，限制了开发区的行业发展。

工业用地在一些开发区中的比重偏低，全省高新技术开发区工业用地率平均为25.31%，经济技术开发区工业用地率平均为47.52%。各开发区中工业用地率最高的为87.27%，最低的为13.48%，工业用地在部分开发区中的比重偏低。主要原因是部分开发区成立早期，大部分建设用地用于基础设施和公共设施建设，原有城市和农村住宅建设用地也占用很大比例，造成工业用地的比重相对较低。并且在开发区建设之初，对产业入区门槛缺乏严格的审查和标准尺度，使得入区企业从目前来看良莠不齐。

3、农村居民点用地规模过大

随着城市化进程的加快，越来越多的农村人口进入城市居住，而原有的农村住房却闲置起来，造成进城农民城乡两头占地的现实；而留在农村生活的人仍需要改善居住条件，建造必要的住宅，因此，虽然近年来农村常住人口大量减少，但农村居民点用地却仍在持续增多。随着山西省农村经济的发展，农民的收入不断增加，农民建房热情不断高涨，很多农民舍弃了生活和交通不便的旧宅，在村外或公路附近建设新房，村内的旧宅基地被大量闲置，形成了内空外延的“空心村”，造成土地资源的严重浪费。2010年山西省人均农村居民点面积高达294平方米，远远高于现行人均150平方米的高限，个别地方农村居民点用地严重超标。农村居民点人均用地面积过大是山西省土地利用集约度较低的重要原因之一。

4、土地节约集约利用评价有待加强

山西省初步建立了土地集约利用考核评价体系，以单位土地面积投资强度、产出率、单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗等指标为基础，对县市区土地集约利用水平进行考核评价，开展了开发区土地集约利用评价。对建设用地节约集约利用评价较少，并且建设用地节约集约利用评价体系主要涉及区域、城市、功能区和部分类型项目用地，对于挖潜最具实际意义的宗地评价涉及较少，评价层次有待深化；从评价范围看，目前的评价体系主要针对区域和城市建成区，对于近年来受关注较高、用地问题较为集中的城乡结合部、农村土地尚未开展系统评价工作；从技术标准体系建设情况看，在评价技术、方法、指标体系、工作程序等方面有进一步完善的空间。

三、加强土地节约集约利用的对策建议

1、加强闲置土地处置，实现存量用地效益化

一是严格执行闲置土地处置。土地闲置满1年不满2年的，按出让或划拨土地价款的20%收取土地闲置费；对因使用者自身原因造成土地闲置满2年的，无偿收回。对不符合法定收回条件的闲置土地，通过协商和合理补偿，采取改变用途、等价置换、纳入政府储备或安排临时使用等方式及时处置。

二是盘活存量土地。要建立预防和处置新产生闲置地的长效机制，从存量上找增量，向效益要空间。加强城市土地置换，要在充分发挥市场机制对土地配置的基础性作用和土地级差效益的基础上，结合城市建设及产业结构调整和企业的改制、改组、改革，积极推进土地置换。实行建设用地使用权净地出让，防止土地闲置浪费。要积极推进“腾笼换鸟”，实施旧城镇、旧村庄、旧厂房等“三旧”改造，鼓励企业立体用地，提升产业的技术含量和附加值。采取政策及财政扶持的方式，积极推广多层标准厂房建设。加快实施土地整治和功能再造，推进区片化的土地综合整理模式。

三是建立低效用地退出机制。对用地年产较低或税收较低的企业提出转移生产意见，通过各部门对企业的有效监督，建立低效用地企业逐步退出机制。对清理出的企业闲置低效土地，按成因采取区别对待、分类处置的办法：对未按原用地合同约定用途使用的，由相关职能部门依法进行查处；对不符合园区整体规划的企业，通过协商或依法解除原入园合同；对占地面积大、使用效率低、但经营尚可的企业，协商压缩用地规模；对自愿要求停产退出的企业，给予合理的经济补偿；对自愿申请搬迁到别处的企业，根据实际情况和有关投资规定优先予以安排；对不符合入园要求，但又不愿退出和不愿压缩土地规模的企业，在合理补偿的基础上，依法依规要求其退出。

2、构建集约型开发区模式，促进产业集群化

一是立体开发，提高土地利用率。要以标准厂房建设为载体，不断强化“立体型”用地意识，向空中、向地下、向集约要土地，多渠道促进企业集聚。

二是进行开发区企业的土地集约利用评价。建立节约集约企业评估指标体系，要从分析影响开发区土地节约集约利用水平的因素入手，从开发区的长远发展考虑，从土地利用的投入强度、产出效果、利用程度以及可持续利用等方面着眼，提倡“三低一高”型经济发展模式，即低投入、低消耗、低排放、高效率，还需考虑增加生态效益指标。对前景好、产业效益好的项目优先落地，对前景不可预见的企业可试行组织土地跟踪评估，对已建成的效益不好的企业和非主导产业鼓励适当集中或置换，对开发区内达不到政府规定的集约用地标准的企业进行定期跟踪管理，促进实施内部挖潜，可鼓励其转让或退园。

三是科学设置工业园区。根据山西山地多、平川少的特点，工业园区应设置在远离城市、且符合园区发展要求的山地丘陵地区，把项目引上山坡，建设工业“梯田”，以此缓解建设项目用地紧张的压力。

3、强化村庄建设管理与整理力度，做好“开源节流”工作

在全省范围内全面开展空心村、闲置宅基地调查评价，摸清数量、分布及特点。加强土地整理，包括对未利用的闲置土地、零星的弃耕地、旧宅基地等的整理复垦。对于农村居民点，结合村庄整治工作，适当撤并一些自然村，同时对村落进行统一规划建设，把村庄规划和土地利用总体规划结合起来，做到村庄建设集中化的要求。按照一户一宅的规定，对多余的宅基地按照政策进行改造，在今后的新农村建设中，按照农村现代化的要求，提倡农村公寓楼住房建设，使农民的居住条件得到真正改变，改变居民点过于分散的局势，减少土地的占用面积，也利于配备设施，提高农民的生活质量。

4、完善用地考核制度，建立节约集约用地评价考核体系

考核工作应该突破部门界限，扩展为社会化活动，形成推进资源节约集约利用社会合力，地方政府、全社会广泛参与，促进建立健全节约集约用地动态考核机制、完善相关评价技术标准和用地政策。探索实施将节约集约用地纳入党政领导干部工作考核体系，把节约集约用地评价结果作为市、县政府领导干部实绩分析的重要依据，并且将考核结果分别作为各级人民政府、各工业园区的政绩考核和年度土地利用计划指标分解下达的依据，对考核结果排前的单位，优先安排下一年度用地计划指标，优先办理新增项目的农用地转用和土地征收征用报批手续，否则，相应扣减或不予安排下一年度用地指标。

山西省城市建设用地节约集约利用评价已逐步开展，但范围仍需推广，对农村、基础设施评价标准体系尚未建立，应建全各类建设用地标准体系，完善节约集约用地考核评价指标体系，逐步开展对各类产业用地、新建项目用地的节约集约利用评价。通过开展评价工作，摸清相关的地区、城市、开发区、高校“家底”，掌握自身土地利用集约利用状况，明确潜力分布特点。

5、加强经济手段激励机制，合理利用税费政策

实行开发区节约集约用地鼓励政策，完善开发区节约集约利用评价、考核与升级扩区和优先安排建设用地指标、税费减免相挂钩的激励机制。从经济上激励企业集约利用土地，对严格按照各产业用地相关标准建设，土地利用强度大、用地效益高的企业在税费上给予一定的优惠，建立费用减免机制。如企业在现有厂区内改建、翻建厂房，可免收城市基础设施建设配套费、配套补助费、防空地下室建设费等“三费”。而对于土地利用强度小、用地效益低的企业在税费上给予惩罚。实行城市改造中低效利用土地“二次开发”的鼓励政策，在符合法律和市场配置原则下，制定规划、计划、用地取得、地价等支持政策，鼓励提高存量建设用地利用效率。

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