我国矿山复绿工作评估研究

○孙贵尚

（中国国土资源经济研究院 北京 101149）

我国矿山复绿工作评估研究

○孙贵尚

（中国国土资源经济研究院 北京 101149）

进入21世纪以来，我国经济飞速发展，对矿山资源的需求越来越多，国内矿产资源开发的力度也越来越大，这就造成了大量的矿山地质环境问题。为此，开展了全国矿山复绿工作。经过评估，该项工作进展不是太理想，为促进我国生态文明建设，需要国家加大支持力度，出台相关规范，加大资金扶持力度，加强监管。

矿山复绿 工作 评估

一、我国矿山地质环境问题现状

矿山地质环境问题，是指受采矿活动影响而产生的地质环境变异或破坏的事件。主要包括因矿产资源勘查开采等活动造成矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡，含水层破坏，地形地貌景观破坏等。我国因采矿引起的矿山地质环境问题较多，类型也较为复杂。

从实际情况上来看，矿山开采引发的矿山地质环境问题主要有：滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷、地面沉降和地裂缝等地质灾害，占用破坏土地资源，地下水水均衡破坏，土地沙化和水土流失等其中分布广、影响大、最突出的是矿山地质灾害，其次是矿山占用破坏土地植被及地质地貌景观等资源损坏问题。根据调查显示，截止目前，全国31个省（区、市）经调查的113149个矿山中，采矿活动占用或破坏的土地面积约238.3万公顷；全国因采矿形成的采空区面积约134.9万公顷；全国矿山固体废弃物的累计积存量约219.62亿吨；采矿活动每年产生的废水、废液数量约61.9亿吨，年排放量约48.6亿吨；全国矿山开采共引发地质灾害12366多处，造成死亡4251人，造成直接经济损失160多亿元，其中，因地下开采引发地面塌陷4500多处、地裂缝3000多处，采空、开挖、不合理堆渣诱发滑坡1200多处，废渣堆放处置不当引发的泥石流680多处，开山炸石、矿山修路、建房形成了大量峭壁悬崖，诱发塌陷1000多处。受地域分布和不同的开采方式等因素影响，不同种类矿山发生地质灾害的数量差别较大，全国能源类矿山发生地质灾害8000多处，金属类矿山1700多处，非金属类矿山2000多处（数据来源：全国矿山地质环境数据调查）。

二、我国矿山复绿工作情况

近年来，随着我国矿山地质环境保护各项制度的日益完善和治理投入力度的不断加大，全国矿山地质环境状况逐步改善。但解决大量的历史遗留问题仍将是一项长期任务，同时经济社会快速发展对高强度矿产资源开发的客观需求仍然存在，我国矿山地质环境保护工作仍面临严峻形势。

为加快推进全国矿山地质环境问题治理工作，国家决定对重要自然保护区、景观区、居民集中生活区周边和重要交通干线、河流湖泊直观可视范围内矿山地质环境问题进行摸底调查和集中整治，即开展全国性的矿山复绿工作，对因矿产资源开发造成的地质环境破坏问题，在采取工程措施进行治理恢复使之达到地质环境稳定的基础上，结合景观再造和植被恢复，使地形地貌景观得到美化，生态环境得以改善，实现矿区可持续发展。

据统计，全国“矿山复绿”行动共部署治理矿山总数为1.6万个，拟治理总面积为65.99万公顷，总资金预算为755.81亿元，其中，企业应负责治理的资金投入为224.31亿元，地方政府应负责治理的资金投入为249.16亿元，需动用保证金数额为53.69亿元，需其他投入治理资金228.65亿元。

三、2013年“矿山复绿”工作实施情况评估

1、各地均建章立制，积极推进矿山复绿工作

目前，我国31个省（自治区、直辖市）均建立了矿山地质环境治理恢复保证金制度。通过保证金制度的建立与完善，明确了经济责任主体，逐渐形成了经济责任机制。根据国土资源部令第44号，全国都实施了矿山地质环境保护与治理恢复方案编制与审查制度。为了加强矿山地质环境保护与治理，河北、江苏、安徽等8个省（自治区、直辖市）制定了矿山地质环境保护条例，河北、江西、陕西、青海四个省份出台了矿山地质环境管理办法，北京等11个省（自治区、直辖市）制定了矿山地质环境保护与治理有关项目管理办法，海南、云南省制定了矿山地质环境保护规定，北京、内蒙、安徽等9个省（自治区、直辖市）制定了矿山地质环境治理、验收等相关技术规范与标准，内蒙、四川、江苏还制定了矿山地质环境治理有关预算标准。总体上，内蒙、江苏、安徽、云南等省（自治区、直辖市）在矿山地质环境保护与治理等有关制度建设方面相对比较完善。总之，矿山地质环境保护与治理有关制度的制定，对于保障“矿山复绿”行动的顺利实施，促进我国矿业可持续发展与生态文明建设具有重要意义。

2、建立了协调有序的组织管理机构

按照国土资源部办公厅下发的《关于印发<全国“矿山复绿”行动方案>的通知》（国土资厅发[2012]36号）要求，各省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团狠抓组织管理和责任落实。相继成立了省级“矿山复绿”行动工作领导小组，并按照属地管理、任务分解、责任层层落实的原则，成立了市、县级“矿山复绿”行动工作领导小组，由各级国土资源主管部门具体负责实施，并主动向地方人民政府汇报。形成了各级地方人民政府牵头，国土资源主管部门负责组织、指导、协调和督促检查，其他相关单位密切配合的管理模式。各省（自治区、直辖市）“矿山复绿”行动实施方案经部审查批复之后，省级国土资源主管部门依据省级实施方案中制定的目标任务将各年度“矿山复绿”任务分解至各市、县实施。目前，全国各地的“矿山复绿”行动正在按照计划有条不紊地进行。

3、真抓实干，完成了一定量的矿山复绿工作

据统计，2013年全国计划治理矿山3206个，治理面积14.7万公顷，总资金预算为247.05亿元。到2013年12月底，实际完成治理的矿山数为575个，完成治理面积0.75万公顷；已开工治理的矿山数为808个，将完成治理面积4.27万公顷；未开工治理的矿山数为1823个，未治理面积9.68万公顷。已完成治理的矿山占本年度计划治理矿山总数的17.94%，面积占5.1%；已开工治理的矿山数占本年度计划治理矿山总数的25.2%，面积占29.05%；未开工治理的矿山数占本年度计划治理矿山总数的56.86%，面积占65.85%。任务完成最好的省份是辽宁省，已完成计划治理任务的72.35%，其次是福建，完成计划治理任务的48.82%。完成计划任务在20%~40%之间的有河北、河南、广东、广西、云南。除山西、上海、西藏外，其余省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团都已全部开工，开工率在80%以上的有北京、天津、山东、湖北、贵州、青海，开工率在50%以上的有河北等7个省。

总体来看，全国“矿山复绿”行动经过一年多的努力，到目前为止已初见成效。通过实施“矿山复绿”工程在很大程度上预防或消除了矿山地质灾害，改善了矿山生态环境，增加了林地、农用地和建设用地，生态、社会效益明显，从长远看，经济效益也将逐步突显。

四、经验与不足

1、“矿山复绿”工作得到各级政府重视，为实施提供保障

全国“矿山复绿”工作开展后，各级国土资源部门分别向当地人民政府进行了汇报，受到高度重视并得到大力支持。从省到地市、县分别成立了“矿山复绿”行动工作领导小组，健全了组织管理机构。按照属地负责、任务分解、层层落实的原则，形成了各级地方人民政府牵头，国土资源主管部门负责组织、指导、协调和督促检查，其他相关单位密切配合的管理模式。为“矿山复绿”行动顺利实施提供保障。

2、以“矿山复绿”工作为契机建立完善了相关制度与技术标准

在“矿山复绿”行动实施过程中恰逢党的“十八大”胜利召开，许多省（区、市）结合本辖区的生态文明建设要求，从建章立制着手，制定或完善了矿山地质环境保护与治理相关制度或技术标准。如许多省出台了省级“矿山地质环境保护条例”、“矿山地质环境保护规定”、“矿山地质环境管理办法”、“矿山地质环境治理恢复保证金缴存使用管理办法”等，为“矿山复绿”行动提供制度保障。

3、多数省级“矿山复绿”工作任务繁重，工作进度不容乐观

据统计全国“矿山复绿”行动共部署治理矿山总数为1.6万个，总治理面积为65.99万公顷，工作量较大，工作任务繁重。从本次检查情况来看，各省（自治区、直辖市）“矿山复绿”行动实施进度参差不齐，总体上进展比较缓慢，特别是个别省份尚未启动“矿山复绿”工程，工作严重滞后。

4、多数省级“矿山复绿”工程所需经费较大，经费筹措困难

据统计全国“矿山复绿”工程共需资金预算为755.81亿元，资金数额较大。由于缺少中央财政专项支持，工程经费绝大多数依靠各省（自治区、直辖市）多渠道筹集，经费投入不足的问题严重影响着“矿山复绿”工程进度。

五、建议

1、尽快出台“矿山复绿”相关规范

从目前来看，在“矿山复绿”工程实施过程中，还缺乏一些必要的相关技术规范，如：“矿山复绿”工程设计规范、“矿山复绿”工程预算定额标准、“矿山复绿”工程验收标准等。这些规范可以从

2、“矿山复绿”工作应与矿山地质环境治理恢复保证金等制度挂钩

对不能按时、按量、按质完成“矿山复绿”工作的生产矿山，责令其整改，矿山企业证照推迟年检，推迟年检仍未达到“矿山复绿”工作要求的，矿山企业证照年检将不予通过。

3、拓宽“矿山复绿”工程经费投入渠道

各级政府应加强矿山地质环境治理工作体制机制研究，贯彻落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）文件精神与《国土资源部与全国工商联关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》，除落实企业责任之外，还应通过政府引导，吸引社会资金参与。通过出台土地、矿产、财税等优惠政策，吸引社会资金投入，多渠道筹集资金投入矿山地质环境治理工作，鼓励和引导民间资本投入历史遗留矿山地质环境问题治理，建立“政府出资引导，优惠政策扶持，社会资金投入”的矿山地质环境治理新机制。。

4、加强动态监管，重在落实，注重成效

各省级“矿山复绿”工作实施方案中，都应建立“矿山复绿”工程监管档案，并纳入到全国“矿山复绿”行动信息系统平台中，实现工程进展的信息化管理。各省（区、市）应进一步加强监管，狠抓落实，“矿山复绿”行动实施的好坏关键要看成效。通过动态监管，及时发现问题及不足，督促整改，确保工程质量和工程进度符合要求。

[1]国土资源部：国土资源部办公厅关于印发《全国“矿山复绿”行动方案》的通知[S].2012.

[2]国务院：国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见[S].2010.

[3]国土资源部：国土资源部与全国工商联关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见[S].2012.