社会转型下我国社会管理与社会保障的关系、问题及对策研究

朱艳敏

(广州大学 公共管理学院，广东 广州 510006)

2013年6月7日，厦门发生一起震惊全国的公交车纵火事件，造成46人死亡。事后经警方查证，纵火元凶作出这种极端行为，乃源于凶手申请办理退休等社会保障事项屡遭拒绝，怀恨在心，报复社会。基于人道主义而言，纵火者丧心病狂的行为理应受到社会的强烈谴责。基于社会管理而言，群众因生活保障受到不公对待而诱发对社会秩序施行破坏的行径，无疑给我国在维护社会发展稳定、保障社会关系协调等方面的社会系统管理敲响了警钟。

一、“民生”之基石——相辅相成下的社会管理与社会保障

自改革开放以来，在经济转型、社会转型，以及政府转型的共同作用下，国家的繁荣发展造就了“中国奇迹”。然而，在社会经济进步的同时，也给社会管理带来了新问题，越来越多的单位人脱离了单位体制，转为社会人。相应地，作为协调社会关系与资源分配的重要制度安排，社会保障改革也经历了从“国家—单位”向“国家—社会”的保障模式转变。

近年来，民生不仅作为国家发展与社会和谐的首要关注点，也是政府施政的主要政策来源，保障和改善民生成为了加强社会建设与创新社会管理的重点。社会保障系统作为保障与改善民生任务中的重中之重，对于社会管理的目标达成以及体制创新起着正向作用。通过加快与创新社会管理，推动社会保障体系的完善，发挥社会保障的应有功能，有助于维护广大人民的权益、培植公正有序的社会氛围。事实上，只有社会管理与社会保障之间形成相辅相成、相互推动的局面，才能更好促成社会公正、应对社会风险、保持社会稳定［1］。

(一)社会保障——社会管理的坚实基调

“社会保障”(Social Security)，字面直译意指社会安全。1942年国际劳工组织对社会保障的界定是:“通过一定的组织对这个组织的成员所面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金、预防或治疗疾病、失业时的资助并帮助其找到工作。”［2］因此，社会保障作为一种社会安全体系，在给予全社会成员必要生活保障的同时，通过抵御社会系统运行中的不稳定因素，使社会管理的风险得以控制与降低，保证社会管理的目标与任务的达成。

另一方面，社会保障制度的基本目标是促进社会公正，实现“正义、互惠、共享”。倘若社会管理缺少这一价值取向，“逆向选择”下的不平等制度势必制约社会保障制度本应发挥的功能，不利于社会问题解决以及社会矛盾化解。

随着民生诉求的升级，在大力推进社会改革中，构建以保障与改善民生为重点的社会建设体系的同时，完善社会保障制度设计，扩大社会保障覆盖面，让改革发展的成果惠及全体人民，不仅有助于民众社会保障权益的公平与公正性的重塑，也推动社会层面形成“个人的自治管理、人与人的和谐互动、人与社会的双向沟通”的有机结合、实现有序的社会管理格局，推进社会管理体制创新。

(二)社会管理——社会保障的发展动力

社会管理，既是治理更是服务。［3］“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的管理格局，昭示当前我国社会管理主体及管理手段的多元化;社会管理主要是对人的服务与管理，“民生观”以及“以人为本”下的社会管理将更体现着“管理寓于服务之中”的理念与标准。

同时，社会管理作为政府和社会组织对社会系统组成部分、社会生活不同领域以及社会发展各环节进行的组织、协调、服务监督与控制的过程，体现着宏观上对社会资源的统筹整合。通过最大限度调动社会力量，形成协同合力，共同实现社会的有效治理。

事实上，社会管理中所强调的社会整合，对社会保障制度的深入改革起着推动作用。只有搞好社会管理，将更多公共资源投入到民生领域，加大对社会保障上的财政支持力度，加快发展各项社会事业，推进基本公共服务均等化，才能更好维护人民的社会保障权益，使广大人民能最大限度公平共享改革发展成果。

二、“转型”之困境——社会管理与社会保障的现实问题

在计划经济体制下，作为具有政治、经济与社会三位一体的特殊组织形式，单位成为了国家实现社会秩序整合、保障人民权益的重要载体。单位管理模式在很大程度上发挥着“内化”社会风险，提供有效率的社会保障等作用。改革开放之后，随着流通体制、劳动人事、社会保障、户籍等制度的改革，社会转型下的单位制逐渐解体，我国社会出现了前所未有的自由活动空间，大规模的农村剩余劳动力在经济发展需要中得以转移，成为了生产要素的重要来源。

然而，在经济发展的同时，社会流动速度的加快使得各种社会问题层出不穷，对城市秩序产生潜在隐患，加大了社会管理压力。特别是对“丛林法则”式的市场竞争中被淘汰的群体而言，如何用公正的秩序为底层社会提供一个可为人们容忍和信赖的基本生存空间，在这个空间里普通人可通过合法而正当的方式解决所遭遇的困境［4］，成为了社会管理走向积极的重要检验。

(一)社会保障“碎片化”下社会管理的“空位”

长期以来，在“渐进式”的改革思维下，制度变革的“路径依赖”程度尤为突出，既得利益者在新旧体制的转移中仍处于权益保护的强势地位，“马太效应”的难以消解，不利于冲破社会资源分配不均等的格局。对社会保障而言，制度分割使得社会保障制度的“碎片化”普遍存在。事实上，在市场经济条件下，社会流动性加大下的居民身份变化频繁，社会保障制度“碎片化”，不但加大了相应管理行政成本，也对制度的统一性、规范性和可持续发展造成障碍。

随着人员构成呈现出多元化的趋势，社会转型的过程中将产生越来越多的在现有社会管理体制调控范围之外的“体制外人员”(如流动人口)。在二元格局逐步松动、一体化进程的渐进展开中，“体制外人员”往往处于统筹管理的“夹心层”的尴尬位置，而这种“两不管”(管不到也管不住)的真空状态，成为了社会管理的“盲点”。

客观而言，如果社会管理的“空位”现象不能得以填补，无疑加重社会保障的“碎片化”趋势;相应地，若社会保障不能作出统筹全面的管理，“碎片化”下不均等的社保待遇和服务，势必会阻碍社会管理覆盖面的拓宽以及体制的创新，难以真正关顾到日渐庞大与多元的社会成员的基本生活保障。

(二)社会管理“行政化”下社会保障的“偏位”

从计划经济到市场经济的转变中，社会管理的主体也经历了从一元到多元的变化。新的社会组织成为了社会管理协同主体的主要构成部分，承担着劳动者、居民、公民与社会的联系和纽带的功能。［5］

过去“行政管控型”的社会管理体制已逐渐被“服务治理型”所取代。公民社会的发展壮大，社会管理对人的服务与关顾也愈见社会化与。然而，由于沟通渠道的匮乏，信息不对称下党政人员与人民群众对社会管理的认识上存在着不同步，譬如管理理念上过多关注“维稳”与“唯稳”，管理没有寓于服务，仅把群众看成管理受体，而不是服务对象，不尊重社会组织协同参与社会管理的权利;管理主体局限于党政机关，片面认为加强管理就要扩权扩编，党委政府在社会领域管的越多越好，“行政化”倾向主导着社会管理。

客观而言，我国社会管理“行政化”的倾向，离不开在传统根深蒂固的“臣民”意识下造成了人们惯性依赖政府对权益问题的介入，导致社会保障偏向“原子化”，只能求助于党政的行政途径来解决，不利于社会保障的社会化发展;另一方面，当社会保障的需要只能依靠党政“单渠道”的满足时，无疑会使社会管理体制在融入协同与公民参与的机制上产生消极影响。事实上，社会保障应保尽保的统筹管理，需在社会管理中注入协同参与的治理理念才能得以实现。

三、“治理”之合力——完善社会管理与社会保障的对策

随着民生诉求的全面升级与改革的深入迈进，自2010年起，新型城市化战略开始实施，通过实现人口、空间结构的两次转变，建设城乡平衡社会，全面提升城市化的质量和水平，实现了城乡一体的协调发展局面。事实上，完善社会管理与社会保障的治理机制，是实现制度层面上的“软件式”城乡一体化的方向。

(一)加强和创新社会管理体制建设

创新社会管理体制，需要树立“民生观”的理念，通过保障和改善民生的各项制度，保证发展成果惠及全体人民。在进一步加强和完善“党委领导，政府负责、社会协同、公民参与”的社会管理格局下，最大限度调动一切力量，形成管理合力，在党和政府主导下，统筹协调各方利益，实现眼前利益和长远利益、局部利益和全局利益的有机结合;在社会管理的决策、执行、监督和咨询等环节中，应站在社会公共利益和大多数群众的合法权益立场，公正、有效地维护人民群众的基本利益;完善社会舆论反馈机制，引导群众依法合理地表达权利诉求，使群众的合法利益获得机制性保障;拓展维系公民基本权的社会政策的覆盖面，填补社会管理的“空位”与“缺位”，给予弱势群体基本的社会保障，实现平等保护与特殊保护相结合的制度。

(二)构建统筹城乡的社会保障体制

保障和完善民生价值取向下的社会保障应要从解决基础的民生诉求上出发，坚持用“以人为本”的原则设计社会保障机制，克服“碎片化”管理，建立一套有效的社会保障财政转移支付制度，推动各种保障机制间的“无缝”衔接。

同时，针对老龄化日渐加速，深化养老保险制度改革，稳定推进养老保险的全覆盖，积极做好城乡居民养老保险制度改革工作。着力做好社会转型下特殊人群(如失地农民)的“底线型”社会保障的同时，也要考虑一般退休人员的基本养老保障水平上“增长型”的保障需求。加强社保基金管理，进一步做实个人账户，按照现行政策积极做好社保基金保值增值工作，稳妥推进社保基金投资运营。

(三)健全新型社区管理和服务机制

作为满足居民生活的微观空间，社区是社会管理的重要载体与落脚点。要保障和改善民生，政府须实行以社区为中心的社会管理改革。探索建立以服务群众为重点的网络化的新型社会管理与服务机制，把更多的人力、物力、财力投入到基层社区，通过壮大基层力量，整合基层资源，强化基础工作，全面发展社区服务、社区文化，社区教育和社区互助等社区工作，让“为民服务”的管理渗透到社区的各个领域。

另一方面，应从城乡两个层面上同时着手，通过强化社区自治与服务的功能，完善社区服务功能、加强社区管理、推进社区基层民主建设。在保障和改善民生的价值取向下，以社区归属感和社会责任感为导向，使社区成为推动群众参与社会管理、提升社会自治能力的重要载体。

［1］张永春.完善社会保障——社会管理的牢固基石［C］.全国社科院系统中国特色社会主义理论体系研究中心第十六届年会暨理论研讨会论文集——党的领导与中国特色社会主义(上)，陕西西安，2009.

［2］郑功成.社会保障学［M］.北京:商务印书馆，2000.

［3］编写组.加强和创新社会管理干部学习读本［M］.北京:中共中央党校出版社，2011.

［4］孙立平.重建社会——转型社会的秩序再造［M］.北京:社会科学文献出版社，2009.

［5］汪大海.社会管理［M］.北京:中国人民大学出版社，2013.