枢纽型社会组织与民间公益组织的培育

李 芳

（青岛大学 法学院，山东 青岛 266071）

枢纽型社会组织与民间公益组织的培育

李 芳

（青岛大学 法学院，山东 青岛 266071）

枢纽型社会组织对民间公益组织有着重要的培育功能，其对民间公益组织合法性问题的解决、能力的提升、信息交流平台的搭建、各类资源的整合意义重大。枢纽型社会组织自身的去行政化和法人化是实现其培育功能的前提。在此前提下，需在制度层面引导建立培育资金的支持体系、引导枢纽型社会组织更加关注培育效果，更加关注民间公益组织的个体化需求。

枢纽型社会组织；民间公益组织；培育

民间公益组织是自然人、法人或其他组织自发成立的以公益为目的的社会组织。汶川地震以来，我国民间公益组织发展较快，为引导这些组织朝着有序、规范、持久的方向发展，我国在地方实践的基础上开始全面施行直接登记制。①直接登记制是指新设社会组织无需行业主管部门进行前置审批，可以直接在民政管理部门进行登记。对特定类型社会组织的直接登记制早在2004年就开始在广州、深圳、北京、上海等地进行试点。2013年3月，全国人大通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，明确提出对公益慈善等四类组织实施直接登记制。直接登记制实施之后，阻碍民间公益组织登记的门槛大大降低，在制度层面开通了民间公益组织法人化的道路，为民间公益组织的发展创造了良好的制度条件。但是，登记门槛只是民间公益组织发展的瓶颈之一，民间公益组织还面临着治理结构松散、人才缺乏、管理失范、资金匮乏等诸多问题，在这些方面迫切需要外部力量的培育和引导，而枢纽型社会组织是我国最重要的培育主体之一。目前，北京、上海、广东等地都提出要构建枢纽型社会组织，通过枢纽型社会组织的构建来推动社会建设，加强社会管理，尤其是要重点培育公益慈善类社会组织。探讨枢纽型社会组织如何对民间公益组织进行培育具有重要的实践意义。

一、枢纽型社会组织及其对民间公益组织的培育

“枢纽”一词，从字源本义上说，是指门户开合之枢与提系器物之纽，引申为事物的关键之处，事物之间联系的中心环节。枢纽型社会组织，又称支持性组织②支持性组织又称中介性组织（intermediary organizations）、伞形组织（（support organizations），是不直接服务于目标人群，而是以提供活动经费、公益信息、能力培训、政策咨询等方式服务于另一些中小型社会组织、草根社会组织。参见周秀平、刘求实：《以社管社：创新社会组织管理制度》，《中国非营利评论》2011年第1期。，有广义与狭义之称，广义的枢纽型社会组织泛指在同类型社会组织发展中发挥桥梁纽带和聚集服务功能的综合性（或联合性）社会组织。本文对枢纽型社会组织采广义的理解。狭义的枢纽型社会组织仅指由政府有关部门根据特定程序认定的以人民团体为主的社会组织。各地方文件中出现的枢纽型社会组织基本是从狭义上来界定的。

（一）枢纽型社会组织概念的提出

“枢纽型社会组织”一词在我国的使用源于“枢纽式管理”。“枢纽式管理”提出的目的是为了应对双重管理体制中存在的多头管理、责任分散、管理力量不足以及社会组织党建工作体制不顺、行政色彩较浓等问题。2006年，上海市民政局在“以民管民”“以非对非”思想的指导下首次提出了对社会组织进行“枢纽式管理”的设想，①中共上海市委、上海市人民政府《关于进一步加强社会建设的若干意见》和市委、市政府办公厅《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》对“枢纽式管理”都有专门的论述。并在普陀区和静安区组织开展了“枢纽式管理”的试点。枢纽式管理就是在政府管理部门和社会组织之间设立一个组织载体，通过该载体服务和管理某一个系统、某一个领域的社会组织，行使一部分党和政府授权或委托的职能，并把社会组织的需求、意见和建议向政府管理部门反馈，使其成为加强党建工作的支撑、完善双重管理的依托、凝聚团体会员的载体和实现合作共治的平台。

2008年，北京市社会工作委员会首次将枢纽型社会组织这一概念写入官方文件（《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》）中。2009年3月，北京又颁布了《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》，进一步指出枢纽型社会组织是由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上经市政府授权承担业务主管职能的市级联合性社会组织。枢纽型社会组织原则上从现有符合条件的人民团体中选择认定；也可以根据实际工作需要，在符合条件的其他社会组织中确认。②广东省委办公厅、省政府办公厅转发《省社工委关于构建枢纽型组织体系的意见》明确提出构建具有广东特色的枢纽型组织体系，同时确定将在明年启动枢纽型组织的认定工作，2014年初步形成枢纽型组织体系。广东省将枢纽型社会组织界定为：枢纽型社会组织是指通过政府部门认定的，在现有社会组织体系中处于枢纽地位，通过健全的组织系统和有效的服务支持，加强统筹协调与纽带联系，实现同类型、同性质、同领域社会组织的孵化培育、协调指导、合作发展、自治自律、集约服务、党团管理的联合性社会组织。广东、上海③中共上海市委、上海市人民政府《关于进一步加强社会建设的若干意见》、市委、市政府办公厅《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》、《上海经济社会发展第十二个五年规划》等对“枢纽式管理”都有专门的论述。相对北京而言，上海枢纽型社会组织建设更多的是落实在街镇层面。、天津等地的规范性文件对枢纽型社会组织的界定与北京基本类似。

考察各地的实践，对民间公益组织进行培育的枢纽型社会组织有以下几种类型：一是人民团体以及由人民团体所设立的服务中心，如共青团组织及其下设的社团服务中心（青年社团服务中心等）；二是由政府主导设立的、具有枢纽作用的各种社会组织，包括慈善会、红十字会、公募基金会和各种综合性社会组织联合会（中国社会组织联合会及各地的社会组织联合会、中国志愿服务联合会④中国志愿服务联合会是2013年在民政部登记成立的、由志愿者组织、志愿者自愿组成的全国性、联合性、非盈利性社会组织，在中央文明委指导下开展工作。及各地志愿服务联合会、社会组织孵化中心、社区性社会组织服务中心、公益慈善组织联合会等）；三是由民间力量主导成立的具有枢纽作用的基金会、支持性组织或行业性组织，如南都公益基金会、壹基金公益基金会、北京惠泽人公益发展中心、基金会中心网⑤基金会中心网是由南都公益基金会、中国扶贫基金会等35家国内知名基金会联合发起的信息公开平台（2010年设立），中心的主要任务是编写中国基金会透明指数报告和基金会数据分析报告，对重要公益活动/事件的过程信息进行披露，加强国内国际慈善交流合作和培养基金会专业管理人才。、华夏公益服务中心、四川5.12民间救助服务中心、中国基金会4.20救灾行动自律联盟、北京公益联盟、山东公益联盟、西安公益联盟等;四是由政府推动，企业、学者等社会力量合作成立，并由社会力量主导运营的枢纽型组织。上海恩派是这类组织的典型。上海恩派（NPI）是2006年在国内外资助型机构、企业界、学界等关键“拥护群”的支持下发展起来的一个公益支持性组织集合体。它以“助力社会创新，培育公益人才”为使命，致力于发掘培育那些处于初创期的草根社会组织。该机构在国内首创“公益孵化器”模式，实行至今已孵化培育了约200家优秀民间机构，并成功地在全国多个大中城市推广复制，被称为近年来社会建设领域的重要制度创新。⑥截至2013年，恩派已陆续在上海、北京、深圳、成都、南京、苏州、东莞和珠海挂牌成立当地恩派，并在天津、杭州、济南、重庆、嘉兴等地设有项目办公室，全面拓展恩派系列业务。

以上四类组织按照其生成状态，可分为政府主导型和社会主导型两种。前两种是政府主导型，后两种是社会主导型。政府主导型枢纽组织除了培育功能外，还有党建、团建以及业务指导的功能。按照枢纽型社会组织是否在民政部门登记，又可分为非法人组织和法人组织两种。政府主导型枢纽组织通常为法人组织，而社会主导型枢纽组织有的已经登记为法人，有的还是尚未登记的松散性组织（如山东公益联盟、西安公益联盟等）。

此外，根据对其他组织提供支持和服务的类型，枢纽型社会组织又分为资金支持型、能力支持型、智力支持型、综合支持型、支持型活动或论坛等五类。

不同类型的枢纽组织对于民间公益组织的培育内容、培育方式、培育效果等都有差异。

（二）枢纽型社会组织对民间公益组织的培育

我国民间公益组织尚处于初步发展阶段，其组织能力、物资、信息、法律政策等方面依赖于外部支持，而枢纽型社会组织则是支持民间公益组织发展的重要力量，其培育功能主要表现在以下几个方面：一是支持非法人民间公益组织取得合法地位，使其取得一定的民事权利能力和行为能力；二是协助民间公益组织进行能力建设。我国民间公益组织大多处于初创阶段，其在专业化、规范化管理方面远落于发达国家，在这方面迫切需要枢纽型社会组织的介入和支持；三是协助民间公益组织建立信息交流与公开平台。枢纽型社会组织可以联系聚集同类公益组织，建立共同的交流平台和信息公开平台，在民间公益组织之间建立持久性的交往关系和信赖关系。同时加强民间公益组织与政府、媒体企业等其他主体之间的跨界沟通；四是协助民间公益组织进行资源整合。枢纽型社会组织具有其他社会组织所不具备的人才、物力、财力、信息等资源优势，能够为民间公益组织发展提供资源支撑。

枢纽型公益组织培育民间公益组织的目的是改善其生存环境，提升其组织管理能力、跨界沟通能力、资源获取能力等，相应地，枢纽型社会组织对于民间公益组织的支持，主要是在合法性地位的依托、能力建设、信息交流平台的建设、资源整合等方面展开的。

二、枢纽型社会组织对民间公益组织合法性的支持

尽管直接登记制降低了民间公益组织的法人登记门槛，但由于法人登记的配套制度尚不完善、登记后的管理成本较高等原因，仍将有大量民间公益组织不能或不愿进行登记。为取得一定的法律地位，这些组织往往会依托于慈善会、红十字会、志愿者协会、国际狮子会、各类基金会（包括公募基金会和非公募基金会在内）等枢纽型社会组织之下，作为其分支机构（以专项基金或志愿服务队的名义）存在。未登记公益组织主要向社会提供资金的，以专项基金形式存在，主要向社会提供志愿服务的，则以服务队的形式存在。民间公益组织有了这样的合法身份后，就可以比较自由地开展活动和项目、申报政府购买社会服务的项目、基金会的资助项目等，并且可以以枢纽型社会组织的账号接受捐款。有些已取得法人资格但没有公募资格的民间公益组织，也会依托具有公募资格的枢纽型组织、成立专项基金进行公募。例如，2014年1月3日，中华社会救助基金会与华夏公益应急服务中心（华夏公益服务中心的十三个服务中心之一）共同发起成立了“华夏救灾基金”，该基金可以通过中华社会救助基金会向社会公募，为民间救灾公益组织搭建全国性的救灾协作平台。①华夏救灾基金采用圆点大本营的方式（不属于任何单个机构的大本营），协调不同专业队伍间的分工协作，充分发挥各自资源优势，辅以统一的信息、技术、宣传、后勤保障、物资协调等服务，从而形成独具特色的中国民间现代化协作救灾模式，促使救灾救援工作更加迅速及有序开展。目前华夏救灾基金已拥有300余家民间救灾公益组织及媒体。http：//www.csaf.org.cn/cn/index/show.php？itemid=1139

三、枢纽型社会组织对民间公益组织的能力培育

优秀的、专业化的管理人才是民间公益组织发展的关键要素，但受发展阶段、制度环境、工资待遇等诸多因素的限制，我国多数民间公益组织并不拥有这样的管理人才，这种状况大大制约了这些组织的发展。支持民间公益组织的能力建设成为枢纽型社会组织最为重要的工作之一，主要的支持方式有：

（一）通过各种培训与研修项目支持民间公益组织的能力建设

开设定期（或不定期）的骨干培训是枢纽型组织进行培育的常见形式。如各地的共青团组织往往与当地团校合作，委托团校对民间公益组织的骨干进行培训，共青团组织划拨专项经费支持该项培训。2009-2014年，青岛市团校每年都会开展民间公益组织的骨干培训计划，使诸多民间公益组织骨干因此受益。各级民政部门主导设立的社会组织促进会、社会组织孵化园等每年也会邀请本地或外地专家举办讲座或进行培训。近年来，培训内容也由基础性、政策性、宏观性知识的讲解发展到对项目策划等操作层面的指导。

近年来，随着公益组织逐渐分化和走向专业化，出现了一批提供专业化服务的支持性组织，较有影响的有北京惠泽人公益发展中心、上海NPI（NPO孵化器）、华夏公益服务中心等。北京惠泽人发展中心（简称惠泽人）是一家倡导跨界合作、以促进公益事业发展为使命的枢纽型组织。惠泽人自2003年成立以来一直致力于对民间公益组织的能力建设，设计了“志愿者基础课程”“志愿服务管理课程”和“社会组织发展课程”，根据组织的不同发展阶段开展培训。惠泽人还与友成基金会合作举办了新公益领导力培训项目，该项目以培养公益领袖为目标，以公益领袖面临的实际问题为导向开发课程和建立培养机制，通过为期一年的在职研修提高公益领导人的综合能力。目前正在北京、上海、甘肃、湖南和山东等五个学区（共招收100名领导力课程研修生）进行该项目的第三期培训。

（二）通过公益创投项目提升民间公益组织的能力

公益创投是枢纽型组织给予民间公益资金支持的主要方式，同时，公益创投项目也是推动民间公益组织能力提升的重要途径。公益创投的招标方一般会设定严格的中标条件及验收条件，这些条件包括申请人的法律地位、组织架构、资金的使用要求等。民间公益组织从申报书的撰写开始，就在接受现代非营利组织管理的基本训练。壹基金的典范工程和潜力典范工程（2008-2010）是“壹基金”为实现公益事业标准化和产业化的重要项目，该项目始于2008年，每年评选一次，按照严格设计的项目标准，每年评选出十家以内治理严谨、运营能力优秀、财务透明、可持续发展以及有社会影响力的公益典范组织。通过典范工程的评选，引导民间公益组织向着“公信、专业、执行、持续”的方向发展。各地的共青团组织也通过申请财政资金和公募慈善组织的专项资金开展公益创投项目，在给予民间公益组织资金支持的同时，提高其管理能力。

（三）通过发起公益论坛（年会、峰会等）提升民间公益组织的能力

由枢纽型社会组织举办的各种年会、峰会、公益论坛等是提升民间公益组织的常见形式。例如，上海静安区社会组织联合会成立以来，每年举办社区公益节暨公益论坛，联手各社区性社会组织联合会开展多次以能力建设为核心的培训，同时与静安区社团局联手建立“静安区社会组织能力建设培训卡”，使培训工作走向常态化和制度化。杭州青年公益社会组织服务中心在2010-2012年举办的“杭州品质公益峰会”，吸引了全国上百家民间公益组织参加。枢纽型社会组织举办各种年会及峰会期间，会邀请国内知名的NGO专家就志愿者管理、团队建设、项目策划、财务管理等专业知识进行讲解，通过这种方式向民间公益组织负责人普及NGO管理的基础知识。

四、枢纽型社会组织与民间公益组织信息交流平台的建设

在现代社会，信息交流平台对民间公益组织的发展日益重要。民间公益组织只有和政府、媒体、企业等建立常规性的沟通机制，才能从后者获取各类资源以维持生存。民间公益组织除了需要建立自己的信息交流平台开展活动，还需要搭建同行间的信息平台，以实现信息交流、信息整合、信息共享与信息公开的功能。因此，协助民间公益组织建立信息交流平台是枢纽型社会组织的重要任务。

公益培训或公益论坛本身就是各民间公益组织自由交流的平台，借助这个平台，同地区或同类型的公益组织会自发组织公益论坛、公益网站或者QQ群（或YY群），建立起较为松散的交流平台。此外，其他的交流平台还有：

（一）以枢纽型组织的官方网站作为民间公益组织的信息交流平台

共青团组织一般通过其下设的青年社团服务中心等开通专题网站联系青年社团。如青岛市青年家园社团服务中心2010年将联系到的近200家青年社团整合在一起，开通了专题网站“青岛青年电子社区”，为青年社团搭建起网络交流平台。上海各区也都有类似的青年电子社区。华夏公益服务中心是一家“为全国民间公益组织服务”的枢纽型社会组织。2010年-2013年，该中心每年都举办“品质公益峰会”，吸引了上百家组织参加。华夏公益服务中心的官方网站设有民间公益组织名录与介绍、公益资源信息发布、NGO招募、政策信息等板块发布信息，中心还组织每周一次借助YY语音工具进行培训和交流，建立起民间公益组织的交流平台。腾讯公益慈善基金会通过“微爱计划”平台，整体提供资金、资源、资讯的全方位支持，促进民间公益组织、优秀企业、公益领袖、爱心网友、社会志愿者的正向互动，共同致力于推动中国公益事业的良性发展。

（二）依托公共媒体建立信息交流平台

未登记枢纽型公益组织（各种公益联盟）囿于财力、人力、影响力的不足，往往依托本地或省级媒体建立平台。各大公共媒体的官方网站通常会开辟专门的公益板块，在这一板块内汇总本地知名的民间公益组织（官方设立的公益组织一般都有自己的官方网站），并且定期更新，提供该民间公益组织近期内组织的各种活动。例如，齐鲁公益联盟是由山东广播电视台、山东商报、齐鲁网三家媒体共同倡议发起、联合山东各地加盟单位和民间公益组织成立的、致力建立公益服务媒体平台的枢纽型社会组织。该联盟依托齐鲁网建立了自己的官方网站，设有公益项目、公益活动、公益团队、公益人物、爱心企业等栏目，是民间公益组织和媒体、政府、企业等实现跨界沟通的桥梁。此种信息交流平台在北京、西安、南京、湖州、成都也很常见。

五、枢纽型社会组织与民间公益组织的资源整合

民间公益组织的发展需要人力、物力、财力等各种资源的支撑和整合。广义的资源指“对人类或非人类有用或有价值的所有部分的集合”，具体包括人力资源、物质资源、财力资源、知识资源、信息资源、专业技术资源、合法性资源、形象和公信力资源、关系资源、政治资源等。枢纽型社会组织是民间公益组织建立跨界联系的桥梁。社会网络是行为者之间传递物质或非物质资源的渠道，而枢纽型社会组织则是这一社会网络的中心点。枢纽型社会组织可以主动向民间公益组织传递资源，也可以根据民间公益组织的需求向其拥有的社会网络寻找资源，具体有以下几种方式：

（一）枢纽型组织接受政府委托购买民间公益组织的服务项目

政府购买社会服务最早试行于北京、上海、深圳等地，现已推广到全国各地。从2012年起，民政部已连续三年实施了中央政府的购买项目。政府购买项目在各地的实施主体有所不同。有的地方是政府部门（如民政局）亲自实施，有的是委托给枢纽型社会组织实施，上海是委托枢纽型组织实施的典型。2010年，上海成立了全国首家社会创新孵化园，孵化园接受政府委托，向社会购买服务项目。①上海市社会创新孵化园由上海市民政局立项，福利彩票公益金提供资金支持，委托浦东非营利组织发展中心（NPI组织）运作管理。参见吕朝：《社会创新孵化园正式开园》，http：//www.npi.org.cn/thenest/index.html.其他地方的社会组织孵化园也普遍接受政府资金，对民间公益组织的发展提供支持。

（二）具有枢纽功能的资助型基金会购买民间公益组织的项目

面向众多民间公益组织提供资金支持的基金会具有枢纽型社会组织的功能。基金会可以直接接受民间公益组织的申请，也可以通过其他枢纽型社会组织间接支持。申请基金会的项目是民间公益组织取得资金的重要来源。2008年汶川地震后，公益产业链上不同职能的民间组织资源互补、合作共赢的局面出现了。中国红十字基金会从5.12捐款中拿出2000万元，面向国内民间专业服务机构公开招标灾后重建项目，被“中国社会组织论坛”评为“2008年度中国社会组织十大事件”之一。南都公益基金会的“5.12灾后重建资助项目”和“银杏伙伴成长计划项目”②银杏计划的主要资助对象为草根机构的领导人或创始人。南都基金会的基本资助内容分为显性和隐性两种，希望能在3-5年内帮助他们完成自我突破，进入一个新的事业阶段。显性支持是指南都基金会直接给予“银杏伙伴”的可量化的资金或其它物质资助（包括连续3年，每年10万元的资金支持和海外考察）。隐性支持是指对“银杏伙伴”，在该项目的流程的各个环节，即从申请到得到资助，以及在整个3年的资助期内，甚至在资助期后，得到的不可量化的指导和自我成长的机会。http：//www.naradafoundation.org/sys/html/lm_302/2010-09-15/171400.htm。、2009年8月举办的“社会组织5.12行动论坛暨公益项目交流展示会”的公益招标项目③2009年8月14日，在“社会组织5.12行动论坛暨公益项目交流展示会”的公益项目招标信息发布会上，七家公募及非公募基金会分别宣布了各自的招标计划，招标总额超过了两千万元人民币。、2009年的慈善导航项目、壹基金典范工程和潜力典范工程、社会组织发展基金会的年度项目招标等为优秀民间组织的发展提供了重要支持。间接支持的例子是友成基金会向北京惠泽人提供资金，支持“新公益”领导人的培训计划。

还有一些基金会利用自己的网络优势，为民间公益组织搭建网络募捐平台，解决民间公益组织面临的资金瓶颈。腾讯公益慈善基金会发起的月捐计划和乐捐计划是腾讯公益向个人用户推出的新型网络公益方式，腾讯爱心网友自主选择愿意支持的公益慈善项目进行捐助。民间公益组织的优秀项目可以申请在这一平台募捐。

六、枢纽型社会组织对民间公益组织培育存在的问题

枢纽型社会组织对于民家公益组织的培育发挥了重要作用，但在这过程中也存在不少问题。

（一）培育资金来源有限且缺乏可持续性

政府主导型枢纽组织（如社会组织孵化园）对民间公益组织的培育依赖于政府财政，培育的规模和存续时间受制于财政资金的投入。在许多地方，一旦财政资金撤出，培育就会随之中断。民间主导型枢纽组织的培育资金部分来自收费，部分来自基金会或其他组织的资助。许多民间公益组织都没有收入，需要交费的培训对他们来说可望而不可及，许多组织负责人都是自费参加培训。即使有基金会的资助，一般也只是免学费，其他的交通费、住宿费等必须由学员自己负担，这样的负担也是较为沉重的，许多学员在培训后期由于费用问题不得不放弃。基金会的资助也不是稳定存在的，并非所有的基金会都将民间公益组织的培育列为常规项目，基金会经常会按照自身的战略目标调整对民间公益组织培育的投入，这导致某些民间主导的培育也不具有可持续性。

（二）接受培育的对象有限

尽管枢纽型组织设置了各种类型的公益人才培训计划或项目，但实际上仍有大量的公益组织不能接受培训。除了资金短缺外，还有时间、信息获取能力等方面的因素。许多民间公益组织尚未实现职业化运作，组织的核心成员都是兼职从事公益活动。即使其有财力负担有关费用，也没有时间和精力参加研修班的学习。对于远离培训地点的民间公益组织更是如此。边远地区的公益组织或者影响力还较弱的民间组织由于信息获取能力较弱，也不在各类培训的范围之内。

（三）政府主导的枢纽型社会组织的培育效率较低

政府主导的枢纽组织主要是对政府负责，不太考虑民间公益组织的实际需求和培训效果，培训缺少周密规划，其课程不具有连续性，且效率较低。尽管政府主导的枢纽组织在促进信息平台建设、促进民间公益组织行业交流和跨界交流方面做了大量工作，但这项工作也面临无法持久的难题。许多枢纽组织建立的信息平台（QQ群、论坛、官方网站等）成为各公益组织的宣传栏，实质性的交流随着时间推移越来越少。网站上发布的信息也越来越少，甚至几个月都没有更新。目前，各地方正在建设中的社会组织孵化园、社区服务中心等大多是政府主导，有的直接由民政部门的领导兼任负责人，实际上是准政府组织，其培育效率难以保证。

而社会主导型枢纽组织的生存依赖于市场，需对基金会、企业、个人等资助方负责，其课程设计类似于企业产品的生产，需要提前设计并充分考虑市场的需求和培训效果。例如惠泽人的新公益领导力培训，从前期的课程设计、项目推广、学员的面试考核、录取，到培训师的现场授课、各学区公益沙龙的举办、互联网的同步培训，都考虑到了民间公益组织的现实需求和培训实效。

（四）针对民间公益组织个体需求的培育较少

目前枢纽型组织的培育大多是集体性培训，少有针对民间公益组织个体需要的培育。培育的内容主要是非营利组织基础知识、战略规划、志愿者管理、项目策划、筹资渠道等方面的知识。授课采取案例讨论等互动方式，讲员由知名公益人士和基金会高级管理人员、咨询公司专家、大型企业法务人员等担任。尽管如此，特定民间公益组织面临的某些具体问题，如组织发展的战略选择、登记中遇到的困难、组织管理架构的搭建、具体项目的策划等通常不能得到系统的指导。即使通过与讲员的私下交流得到了个别指导，由于讲员对公益组织的状况没有完整的了解，这种指导也是零星、片面、不具有可持续性的。

七、枢纽型社会组织对民间公益组织培育的改进

枢纽型社会组织是民间公益组织进行跨界沟通的连接点，是政府、社会向民间公益组织输送人才、知识、物资等资源的渠道，也是民间公益组织发展的支撑点。我国的枢纽型社会组织和民间公益组织都处于初步发展阶段，枢纽型社会组织自身的成长以及培育方式的改进会极大促进民间公益组织的良性发展。

（一）政府主导的枢纽组织需进一步去行政化

枢纽型社会组织自身的良性发展是其培育功能实现的前提。政府主导的枢纽组织的培育往往人浮于事，不能真正有效满足民间公益组织的需求。枢纽型组织是社会组织的一种，应当与政府相区别，取得真正的法人地位。早在2012年，广东、北京等地就在推动社会组织的去行政化。广东省《关于加强社会组织管理的实施意见》提出，“从2012年起，全省机关工作人员原则上不得在协会、学会、各类社会组织兼职；确需兼职的，必须按干部管理权限审批，并依有关社会组织管理规定办理兼职手续。”广东省《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》在基本原则中进一步提出要坚持（社会组织）去行政化、去垄断化的发展方向，加快推进（社会组织）民间化、自治化。北京市在2012年大力推动公务员退出社会组织，要求计划”是一个支持民间公益组织领袖的长期计划，该计划从2010年开始实施，迄今已形成一套较为完整的可持续培育体系。非基金会类型的枢纽组织同样也要建立常设培育项目，并且努力开拓资金来源，争取来自政府、基金会和企业的培育资金，利用多方资金支持特定的培育项目。

地方政府可以逐步将每年的培育资金纳入专项管理和财政预算，给予社会孵化园等枢纽组织以稳定的支持，在这方面，广东、云南②云南省《关于大力培育发展社会组织加快推进现代社会组织体制建设的意见》规定，将在省、市、县三级设立社会组织培育发展专项资金，重点扶持云南省经济社会发展急需培育的各类社会组织，对符合申请条件的社会组织给予补助。等地的相关文件已做出了非常具体的规定③参见《广东省民政厅关于进一步促进公益服务类社会组织发展的若干规定》《中共深圳市委深圳市人民政府关于进一步推进社会组织改革发展的意见》等文件。。政府也可以鼓励设立社区公益基金会④2014年7月2日，深圳首批6家社区基金会正式挂牌登记成立。深圳市民政局局长杜鹏表示，未来3年内深圳将培育50～100个社区基金会。社会基金会基本按照《基金会管理条例》的条件和程序进行设立登记，但是适当降低了其原始资金最低额度的要求，规定募集100万元原始基金即可登记成立社区基金会。，社区公益基金会设立支持社区枢纽组织的特定项目，以此支持社区公益组织的发展。目前，在政府主导的枢纽组织还未完全去行政化之前，民政部的政府购买项目可以适当向民间主导的枢纽型组织倾斜，而不是向政府主导的枢纽型组织倾斜。考察民政部近几年的政府购买项目，有些是由枢纽型社会组织承接的，其中，许多都由政府主导，例如地方性慈善会、老龄事业发展促进会、（社会）民间组织促进会等⑤参见民政部官方网站http：//www.chinanpo.gov.cn/2351/74646/index.html。。此类枢纽组织接受政府委托培育社会组织，与政府亲力亲为并无显著差别，这就失去了政府购买社会服务的本意。

（四）建立强调培育质量的评价体系

目前，各地都非常重视枢纽型社会组织的培育数量，许多文件都列出了培育的数量指标。深圳《关于进一步推进社会组织改革发展的意见》规定的目标之一是：“社会组织培育发展健康有序……到2012年底，全市登记、备案的社区社会组织达到2000个以上；社会组织数量每年增长15%以上，到2015年，全市平均每万人拥有社会组织8个以上，初步形成发展有序、门类齐全、结构合理、覆盖广泛、成效显著的社会组织体系。”数量指标虽然容易考核，但会造成只强调培育所需的场所、资金等物质条件，却忽视了民间公益组织能力的提升、组织架构的健全和管理的规范化等。新增社会组织中严格控制公务员或事业单位人员兼职，现有社会组织中兼职的党政机关工作人员，原则上在换届选举中不得当选，实现逐步退出。《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》规定2015年之前基本完成行业协会、商会与行政机关脱钩的工作。在推进行业协会、商会去行政化的改革的同时，也应逐步推进枢纽型社会组织的去行政化。新增的枢纽型组织严格控制公务员或事业单位人员兼职。已经存在的枢纽型组织，尤其是人民团体类枢纽组织也应逐渐向普通的社会组织转型，最终提高其培育民间公益组织的功能。

（二）促进民间主导的枢纽型社会组织的法人化

民间主导的枢纽型社会组织多是自发发展起来的草根组织（如各地的民间公益组织联盟），尽管其在联络、组织和培育本地公益组织方面发挥了一定作用，但其自身就存在着合法化和法人化的问题。直接登记制实施后，此类组织的登记比之前容易了，但登记障碍仍然存在。一是在省民政厅、设区的市民政局登记仍然比较困难，社区性枢纽组织（如社区服务中心）比较容易登记，但社区枢纽组织多是政府主导，那些在全市或全省活动的公益联盟很难获得登记。二是枢纽型社会组织如果可以被获准登记，一般也只能以民办非企业单位的形式登记，不能登记为社团。虽然有些地方发布了鼓励枢纽型社会组织登记的文件，①2012年4月，广东省发布了《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，文件提到要“引导同类型、同性质、同行业、同领域的社会组织建立枢纽（联合）型社会组织，实行协调指导、自律管理和自我服务。枢纽（联合）型社会组织分别由登记管理机关、政府相关业务指导单位引导成立，直接到民政部门申请登记。”但在实践层面，民间主导的枢纽组织的登记问题仍然存在，在具体的登记条件、登记程序方面需进一步细化和疏通。

（三）建立稳定的培育资金支持体系

为使枢纽型组织的培育具有可持续性，需要建立更加稳定的资金支持体系。资助型基金会设立的培育项目，尽量制定一个3-5年甚至更长时间的规划。例如，南都公益基金的“银杏伙伴成长我国在引进外资、专利申请等方面片面强调数量带来的危害已是前车之鉴。所以，有必要制定更为科学的评价体系，将培育效果纳入对枢纽型公益组织的考核中。尤其是政府对社会组织孵化园等进行项目补贴、项目奖励和项目购买时，不但在申请环节要严格把关，更要注重对培育项目的执行严格审查和科学评估，并以此作为是否继续支持该培育项目的依据。

（五）倡导个体化的培育模式

民间公益组织所需要的培育是多方面的，其中组织的战略选择、先进公益理念的倡导、组织能力的提升、组织的制度建设是最为重要的，这些问题的解决需要枢纽型组织的长期跟进和介入。既不能依靠几期培训解决，也不能将孵化园直接委托给知名支持性组织（如NPI）运营来解决。由于我国的民间公益组织尚处于初步发展阶段，远没有达到专业化和职业化运作的程度。在这种状况下，民间公益组织特别需要那些能长期跟进组织、参加组织活动的项目指导员。项目指导员只是受聘于民间公益组织，其并不替代组织成为项目的执行者。项目指导员在全面了解组织的基础上，帮助组织进行战略选择、搭建管理架构，并在言传身教中传播先进的公益理念。当项目执行完毕、民间公益组织的建设基本成熟后，项目指导员便逐渐退出。枢纽型社会组织的重要使命之一，就是能够培养这样的督导人才，并向民间公益组织输送这些人才。

总之，枢纽型社会组织自身的去行政化和法人化是实现其培育功能的前提。在此前提下，需在制度层面引导建立培育资金的支持体系、引导枢纽型社会组织更加关注培育效果，更加关注民间公益组织的个体化需求。

[1] 曾永和.培育综合性社会组织促进社会组织管理创新——上海市推进社会组织枢纽式管理的调查与思考[J].社团管理研究,2011,（8）.

[2] 徐宇珊.社会组织结构创新:支持性机构的成长[J].社团管理研究,2010,（8）.

[3] 曾永和.培育综合性社会组织促进社会组织管理创新——上海市推进社会组织枢纽式管理的调查与思考[J].社团管理研究,2011,（8）.

[4] 周德群.资源概念拓展和面向可持续发展的经济学[J].当代经济科学,1999,（1）.

责任编辑：侯德彤

Pivotal Organizations and Cultivation of Civil Charity Organizations

LI Fang

( School of Law, Qingdao University, Qingdao 266071, China )

Pivotal organizations are important to the development of civil charity organizations. They help to increase the ability, obtain the legal person status, build communication platforms and integrate resources. Corporatization and deadministration of pivotal organizations are the fi rst thing. Furthermore, it is necessary to build the system of funds support, build scientifi c evaluation standards, and to emphasize individual cultivation.

pivotal organization; civil charity organization; cultivation

D691

A

1005-7110（2014）04-0075-08

2014-06-20

李芳（1972-），女，内蒙古集宁人，法学博士，青岛大学法学院副教授，主要研究方向为公益慈善法理论及制度。