学术权力合理配置与运行模式探析

张海生

（安徽大学 高等教育研究所，安徽 合肥 230039）

学术权力合理配置与运行模式探析

张海生

（安徽大学 高等教育研究所，安徽 合肥 230039）

学术权力是高等学校活动的基本方式，是学术研究的主要承担者，是法律赋予高等学校的办学自主权之一。通过比较分析得出七国高等教育学术权力的总特征，即底部厚重，中层薄弱，顶层集权。在此基础上，提出若干学术权力改革的建议，如增强基层学术组织权力；发挥学术权力在决策中的作用；合理配置政府权力；切实保障教授治学权力等。

高等学校；学术权力；配置模式；特征；问题；建议

学术权力作为高等学校发展与运行必不可少的权力之一，对高等学校的发展具有至关重要的作用。本文通过对《学术权力——七国高等教育管理体质比较》（一下简称《学术权力》）的研究与分析，首先提出学术权力在高等学校存在的合理性以及价值所在；其次，将七国高等教育学术权力的管理体制相比较，得出一般性的特征；最后，通过这些特征的分析，指出学术权力的合理配置与运行的方向与发展的趋势，以期为我国高等学校学术权力的合理配置与运行提供借鉴意义。

在世界各国的高等教育管理体制中，学术权力在高等学校的存在是合理的且是必要的，它是落实高等学校办学自主权的必要途径。虽然各国有不同的历史文化背景和社会经济条件，但世界各国的学术权力配置与运行却有相通之处。比如说，各国学者对学术权力的内涵理解不同，不像我国这样，学者们迫切地希望界定学术权力与行政权力的概念，并把二者严格的分割开来，国外学者的做法更多是将学术权力与行政权力进行比较模糊的界定，比如伯顿·克拉克一人就把学术权力的概念划分为十种不同的表述方式，它们分别是个人统治（教授统治）、集团统治（教授统治）、行会权力、专业权力、魅力权力、董事权力（院校权力）、官僚权力（院校权力）、官僚权力（政府权力）、政治权力、高教系统的学术寡头权力等[1]。

1 学术权力在高等学校存在的合理性与价值

纵观高等教育发展历史，许多教育家都对高等教育的职能提出了不同的观点和看法。至今，已经明确了高等教育的四大职能：一是教学职能，这是最主要的也是最原始的职能，其目的是培养人才；二是科学研究职能，这一职能是随着柏林大学的建立发展而来；三是服务社会职能，这一职能是随着美国的增地学院运动的开展而形成，它是高等教育职能的延伸；四是胡锦涛同志在清华大学百年校庆上提出的“文化传承创新”职能，他首次将文化传承作为高等教育的职能之一提出，彰显了文化传承创新的重要性。其中高等教育的第二项职能——科学研究职能，涉及到的最多的就是学术权力，而学术权力到底应该归谁所有？该如何配置与运行？学术权力为什么主要存在高等学校之中？世界发达国家高等教育中学术权力的配置与运行现状、特征及其发展趋势又是怎样？本文将就这些问题，一一进行分析梳理。首先探讨一下学术权力为什么主要存在高等学校之中这一问题。

1.1 学术权力是高等学校活动的基本方式

蔡元培在就任北京大学校长之演说提出 “大学者,研究高深学问者也”。梅贻琦也提出：“所谓大学者,非谓有大楼之谓也,有大师之谓也”。毋庸置疑，高等学校是研究高深学问的场所，是知识的加工厂。它以知识的传承、生产、创新为己任。因而，传播知识是高等学校永恒的任务，也是它最基本的活动[2]。而这种最基本的活动需要教师不断地进行教学和科学研究，以孜孜不倦追求真理的态度来实现。只有这样，高等学校传播知识才可以不落入俗套、墨守陈规，才能推陈出新，去其糟粕，取其精华。因此，可以说，知识的传播与创新促使学术权力在高等学校的存在是合理的且是必要的。

1.2 高等学校是学术研究的主要承担者

在世界范围内，进行学术研究或者科学研究的机构比较常见的就是高等学校的诸多研究所（室）、科研中心，企事业单位的研究所或研究中心等。而高等学校的各种研究所承担了社会上大部分的科学研究。其主要方式主要有：一是高等学校向政府或教育行政部门主导下的课题申报基金项目，其主要包括国家自然或人文社会科学基金项目、教育部自然或社会科学基金项目、省级哲学社科教育基金项目以及其他各种政府委托项目；二是企业委托高等学校研究中心研究相关基金项目。当然企业自身的科学研究也是学术研究很重要的一部分，但并不是所有的企业都拥有科学研究的条件与设备，大多数企业单位都是通过与高等学校合作，充分利用高等学校的智慧团功能，以促进企业单位的发展、效益的提高。

1.3 科学研究权是法律赋予高等学校的办学自主权

1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》第三十五条明确提出：“高等学校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务”[3]。这就为高等学校自主进行科学研究提供了法律上的依据，从法律上赋予了高等学校的科学研究权，也就是说，任何社会团体、组织与个人都不得非法干涉高等学校的科学研究权力。科学研究既然是法律赋予高等学校办学自主权之一，因而在现实权力的享有上，必须要给予高等学校充分的科学研究权力，不能让行政权力左右学术权力的合理运行。以行政权力代替学术权力不仅会导致学术权力与行政权力的失衡，也会导致高等教育科研管理上的“政出多头”，最终阻碍高等学校的发展。

2 西方高等教育学术权力配置与运行模式的特征分析

在约翰·范德格拉夫《学术权力》一书中，作者将学术权力分为六个层次，它们分别是：“讲座或系、学部（按欧洲的用法，它是指进行专业训练或包含一组学科的组织单位）、大学、联合大学、州政府、中央政府”[1]。作者通过对联邦德国、意大利、法国、瑞典、英国、美国、日本等七个国家学术权力的配置与运行模式进行简述，比较研究得出学术权力的几种比较典型的配置模式，即欧洲模式、英国模式、美国模式和日本模式。本文在其基础上，就七国学术权力的配置与运行模式特点进行比较归纳，得出以下几个共同的特征。

2.1 底部厚重

所谓的“底部厚重”是指在高等教育管理体制中，作为高等学校最基层的学术组织的第一、二层级权力（讲座或系的权力和学部的权力），教授在科学研究中具有学术研究的决策、人事任权、科研经费使用等方面的权力。大学基层学术组织是大学的“基本操作单位”,在学术生产和学术管理上具有极其重要的地位[4]。从七国的高等教育管理体制中，讲座或系的学术权力是一直受高等教育者们关注的焦点之一。正如大学产生之初，行会权力是占主导性的，它拥有着高等学校的自治权，这也为基层的学术组织——系或讲座的学术权力的保留奠定了基础。德国的讲座制与英国的系主任制是典型的代表。在德国的讲座制中，其人员的身份地位是不均等的，不同的人具有不同的地位和作用，组织具有森严的等级性，且教授具有较高的权力。在英国，系主任教授虽然享有正式的最高权力，但它的决策由系务委员会来决定的，而系务委员会是由各种团体组成的，基本上由全体教学人员组成，部分学生代表参加，因而其决策是民主的。另外美国最低层级是系，其权力比较分散，可以说系首先是一个社团式机构，其次才是一个官僚单位。因此，在美国的系制中，行政权力与学术权力是并存的，二者在运行时，就形成了一种相互监督的机制，起到了防范权力滥用的目的。

在第二层级的学术权力上，意大利的学部显得尤为重要，其主要由教授和师生组成，其作用比大学一级还要重要。法国的学部也主要是教授来控制的。在联邦德国，学部一级则只是作为一个咨询机构而存在的，其权力是集中于下设的部务委员会，而部务委员会也是主要由教授组成。美国的第二层级是学院，相当于欧洲大学的学部，其组织系统平坦的，但美国的学院却更具有官僚化的特征。在日本，学部是若干讲座的联合体，它具有很大的权限，比如说它可以在文部省制定的比较宽泛的限度内制定自己的教学大纲[1]。同时日本学部的决策是比较民主的，是由集体协商作出的。总之，各国都十分重视高等学校的基层学术组织的发展，赋予其很大的教学与科研的自治权。

2.2 中层薄弱

中层薄弱主要是指在高等教育管理体制中，第三、四、五三个层级组织的权力的配置与运行状况。一般而言，其权力是象征性的，不具有实际的权力，真正的权力依然掌握在教授的手中。正如大学是“无政府的组织状态”、是“松散结合的组织结构”一样。在很多大学的组织领导中，大学、联合大学以及州政府的学术权力是极小的，其主要实权依然掌握在教授的手中。在第三层级——大学这一组织管理机构中，主要的焦点在于大学的决策模式与校长的产生上。德国的决策机构是学术评议会，教授仍然具有很大的话语权；而校长是由全体教授选举产生的，进而形成了比较成熟的“校长政体”——是衡量一国高等教育成熟与否的一个鲜明特点。瑞典、意大利的模式与德国都很相近。在法国，大学这一层级基本上就是一个空架子，其权力微乎其微，而且相当软弱。美国、英国和日本的大学层级则是另一模式。英国包括校务委员会、理事会、评议会、副校长四个组织机构；日本则主要由大学校长、大学评议会或董事会以及事务局构成。美国则是由董事会、行政人员和教授的权力交织在一起，而校长是由董事会任命的，而董事会会吸收院外人士作为董事，董事会掌握着最终的权力。无论是英国、日本还是美国，从他们组织机构的设置可以看出，教授一直都在影响着大学的决策及校长的产生。

在第四层级组织体制中，很多国家是不存在的。比如德国、意大利、法国、瑞典；英国的第四层级仅有两所高校，而且英国所谓的分校各自也是相对独立的；日本也只有几所高校拥有分校，且这些分校是半自主的单位，其主要通过大学评议会来代表自己的利益。最为典型的第四层级组织要首推美国，从二战后美国就逐渐出现联合大学，联合大学的各个分校地位都是平等的，而最具实权的则是大学的中心行政机构。分校层面的行政人员和大学层面的行政人员其地位与职能具有明显的差异性。

在第五层级组织体制上，美国州较为典型。因为在1791年的联邦宪法第一修正案明确提出：“凡本宪法未授予联邦或为禁止各州行使的权力，皆保留给各州及其人民。”所以，在美国，高等教育一直就是州政府所要承担的责任。其主要职责是对大学进行经费预算、提供经费支持、对大学进行审查与监督等。而在其他国家，如瑞典、意大利、英国、日本等是不存在州政府这一层级组织。在法国，这一层级称之为学区。在德国，州政府要求享有管理并监督大学与学术研究的权力，并真正的实行之，与美国很相似。

总之，通过以上各个中间层级权力的分析，可以得出，基本上所有国家的中层组织机构均没有太大的权力，但德国和美国的州政府享有的权力很大是个例外。

2.3 顶层集权

在高等教育的中央层级这一组织机构中，各个国家中央政府对高等教育的控制也不尽相同，但总的来说，一般集权型国家，中央政府拥有对高等教育极强的控制权；而对于分权国家而言，中央政府对高等教育的控制则可以说是象征性的、其作用与权力微乎其微。对于集权型国家，如意大利的中央教育部权力甚大，包括诸如招生、学位授予、为高校提供经费支持等方面的权力。瑞典则设置了大学总监，作为大学与中央的中介机构，其职责是负责监督行政法规的实施和国家基金的使用，其实质上是全国大学的总校长。法国的国家教育部，也拥有广泛的权力，中央对高等教育的各种事项拥有管理权，这样给予大学的自主权则十分有限。英国中央对高等教育的管理权力主要集中在教育和科学部以及大学拨款委员会两个机构中，其中大学拨款委员会是处理政府与高校关系的纽带。日本本身是由文部省对高等教育进行直接的、全面的控制，但随着高等教育体制的改革，文部省的权力逐步被弱化，但其依然拥有制定国家对高等教育的政策、决定各院校的预算及工资和学费、确定学位标准等方面的权力，其影响力仍然不容小觑。对于分权制国家而言，美国中央政府对高等教育的管理权限极小。在联邦德国1949年的宪法中规定：“联邦政府除有权立法为科学研究提供资助外，不承担任何教育职责。”总之，各国中央政府对高等教育的控制程度是不一致的，有的国家事事关心，有的国家则只享有很小权限。一般而言，中央政府都会想方设法地去加强对高等教育的控制与管理，在分权制国家中，亦不例外。

综上所述，可以把七国的高等教育学术权力配置与运行的模式做一个总的概括，即在高等学校内部基层的学术组织层级中，教授享有极大的教学与科学研究权力。在高等教育权力配置的中间层级上，权力的分配有所不同。有的大学一级组织权力结构是松散的，大学校长一般不具有什么实际权力，权力一般掌握在学术评议委员会手中；在联合大学这一层级组织体制中，美国最具特色；州政府对高等教育的控制与管理上，美国、德国、法国三国各州（学区）政府负有本区域发展高等教育的职责，其他四国一般不具有这一层级组织。在中央政府层级方面，日本、法国、意大利、瑞典等国家对高等教育权力的控制较为严格，而美国与德国则相对较弱，但各国中央政府都在想方设法加强对高等教育的介入与控制。

3 我国高等教育学术权力配置改革的方向与建议

在高等教育管理体系中，一般分为高等教育管理体制和高等教育内部管理体制两个部分。前者一般是指高等学校与外部关系的治理问题，主要包含高校与政府的关系、高校与市场的关系、高校与社会的关系等；后者则是高等学校内部的治理问题，主要有科研管理、教学管理、设备管理等诸多微观方面。而对于实现现代大学治理体系与治理能力的现代化，必不可少的就会涉及到学术权力与行政权力之间的博弈，而其实质是如何落实高等学校的办学自主权问题。下面就我国高等教育管理体制的现状与问题作简要的分析，从而为我国高等教育管理体制改革提供良方良药。

3.1 我国高等教育管理体制的现状与问题

通过对西方七国高等教育管理体制比较，我们可以运用七国的学术权力的六个层级组织来分析我国高等教育学术权力配置与运行的现状与问题。在我国，高等教育管理体制主要呈现出一种官僚制或科层制特征，其主要分为“系—学院—大学—地方政府—中央政府”五个层级组织机构。首先在中国高等学校中，系与学院相当于六个层级组织体制中的最底层组织机构，但它又不同于西方的系或讲座以及学部。系或学院的权力主要集中在具有行政官僚特点的院长手中，虽然院长一般也是由教授担任，但行政权力的过分扩张，使得教授的学术权力极为有限。其次，大学这一层级组织相当于西方六个层级组织中的第三和第四两个层级组织。在我国高等教育领导体制中，校长具有一定的行政级别，一般本科学校的校长是正厅级别，级别很高，对高等学校的方方面面均进行控制，比如决策权等。从大学校长产生的方式也体现出政府对高等教育的严格控制。再次，地方政府主要是指省级政府，其相当于第五层级组织机构。随着我国高等教育管理体制的改革，中央政府逐步向地方政府让渡出部分权力，使地方政府作为统筹地方高等教育发展的主要倡导者，以促使高等教育与区域经济相结合。

从上述我国高等教育管理体制可以看出，我国高等教育管理体制主要存在以下几个问题，即大学基层学术组织权力紧缩；学术权力与行政权力失衡；依靠行政权力的决策模式；政府权力过分集中等诸多方面。

3.2 我国高等教育权力配置与运行的方向与建议

3.2.1 增强基层学术组织权力 纵观世界各国高等教育的发展，无论是中央政府，还是地方政府都十分注重大学的自主自治，赋予教授很大的权力，包括教学和科研人员的任命、研究项目经费的使用等方面。在当代中国的高等教育发展中，必须要赋予大学基层学术组织——系或学院更大的教学科研自主权，以调动他们工作积极性与主动性。这是因为大学的首要职能是培养人才，而人才的培养要通过教学来实现，大学教师想要更好地培育出优秀的全面的具有综合素质能力的毕业生，就必须通过科学研究，不断地提升自身的能力。因而，在大学基层学术组织中，必要的教学科研自主权是必须的也是必要的。在今后的改革中，应进一步落实校院两级管理体制，推进学院制改革，真正赋予学院及其教授更大的权限。

3.2.2 发挥学术权力在决策中的作用 在七国高等教育的决策机制比较研究中，我们可以发现，从底层的系或讲座、学部一直到顶层的中央政府，在高等教育的决策中，教授的影响都是无处不在的，尤其是在中低层组织体制中，教授的话语权更显得至关重要。决策一般都是通过学术评议委员会集体协商得出的。因此政府在审议他们作出的决定时，一般不会被否决，也就是说，教授的学术权力在高等教育决策中，占有十分重要的作用，政府的审议过程也只是一个对教授决策的确认过程。我国高等教育决策今后的改革，一方面要进一步消除行政体制在决策中的影响，另一方面就是要扩大决策的科学性与民主性。首先可以扩大教育决策中教授乃至师生的参与比例；其次，可以建立教育决策的听证审议机制，对重要的教育决策一定要建立在广泛的调研、科学的论证基础之上；再次，要形成权力的监督机制，权力假如没有监督，易造成权力的滥用，一方面要加强决策过程的监督，同时也要加强对决策执行过程的监督；最后要进一步实行信息公开制度，让权力在阳光下沐浴，在监督中实施。

3.2.3 合理配置政府权力 政府对高等教育管理具有举足轻重的作用，它决定着高等教育的目的、发展方向、人才培养规格。在我国，政府对高等教育的控制与管理上，分为两个层面，一是中央政府对高等教育的管理，二是地方政府对高等教育的管理。如何厘清中央政府与地方政府之间的关系是今后我国高等教育改革的重要课题之一。一方面，中央政府应做好顶层设计。所谓顶层设计，是指党中央、国务院及教育部理所应当承载着我国高等教育现代化目标确定、战略构想和路径选择的总体规划的责任[5]。也就是说，在中央政府这一层面要加强宏观调控，合理定位自身角色，即要对全国高等教育的发展进行合理规划、指导、检查和全面监督。具体而言：首先要确立高等教育改革发展的目标、方向；其次要不断地完善相关的法律法规政策，为地方政府发展高等教育提供理论指导；再次，要进一步放权给地方政府与高等学校自身，使高等学校在省级政府的统筹领导下，发挥其办学自主权；最后，要加强对地方政府及高等学校的检查与监督。另一方面，地方政府应负有“中层突破”的责任。中层突破是指省级政府及其教育行政主管部门的行政人员要真正解放思想、敢于改革、勇于实践，在中国高等教育管理体制改革中攻坚克难，有所突破。地方政府要转变职能、简政放权、创新方式，把该放的放掉，把该管的管好，做到不缺位、不越位、不错位[6]。也就是说：“政府应成为学校的倡导者，而不是高高在上的决策者”[7]。做到真正地将高等学校的决策权下移至高等学校。具体做法如下：首先，民主选举校长。其次，政府要加强审议、监督权。地方政府应进一步完善各种地方法规政策，使得高等学校在法律与政策的框架内行事，而政府则作为监督者的身份，对高等学校的决策进行审议、评价、监督并做出相应的奖惩。最后，政府应鼓励和支持社会中介组织的发展。世界各国高等教育的发展过程中，各国政府都十分重视中介组织的发展，利用社会中介组织的专业性对高等学校进行评估与奖惩，使得社会中介组织成为联结政府与高校的纽带，这种经验是值得我们学习的。比如，英国在地方政府与高校之间，设立大学拨款委员会，使其作为联结政府与高校的中介，这样，一方面可以保证大学的自主自治、学术的独立自由，另一方面，又保证了政府对高等教育的介入。近些年，我国很多高校设立了教育基金会，专门处理与外部社会、市场、企业等之间的关系。笔者认为，教育基金会的职能应该进一步扩大，使其成为政府与大学之间的缓冲器。

3.2.4 切实保障教授治学权 高等学校作为独立的法人实体，应该独立地行使法律所赋予的办学自主权。在高等教育大众化的新时期，要切实保障教授治学的自主权，应从以下几个方面进一步推进和保障。首先，要加快高等学校的大学章程建设。大学章程是高等学校的宪章，高校应积极主动地制定出符合自身发展特色的大学章程，用法律的形式，规范高校与政府、社会、市场等外部诸要素之间的关系，约束高校与教师、学生、科研、教学、后勤等内部诸要素之间的关系，使教授治学的自主权得以明确的规定与规范，逐步形成高校的自我发展、自我约束机制。其次，高等学校应切实提高教授的地位与待遇，使教授在学术事务中真正发挥作用。2014年3月1日起施行的 《高等学校学术委员会规程》是保障“教授治学”的最好体现。在以后的发展过程中，各高校应该根据自身的办学特色，尤其是那些研究型大学，必须制定更多的具有实质性、程序性的规章制度，以保障教授治学的权利。最后，要进一步厘清行政权力与学术权力的界限。在教学科研的决策过程中，不能以行政命令的方式加以干涉，应充分发挥教授委员会的决策自主权。

[1]约翰·范德格拉夫.学术权力——七国高等教育管理体制比较[M].王承旭,等.译.杭州：浙江教育出版社，2001.

[2]张德祥.高等学校的学术权力与行政权力[M].南京：南京师范大学出版社，2002.

[3]吴遵民，黄欣.新编教育法教程[M].上海：华东师范大学出版社，2004:261.

[4]陈何芳，陈彬.试论大学基层学术组织的四大特性[J].江苏高教,2003(2):25-28.

[5]龚放.“顶层设计”、“基层创新”与“中层担纲”——试论高等教育现代化的责任担当[J].中国高教研究，2013(12):11-15.

[6]袁贵仁.深化教育领域综合改革加快推进教育治理体系和治理能力现代化[N].中国教育报，2014-2-13（001）.

[7]朱毓高.政府与高校关系域中的权力分配模式及其对策分析——基于创新社会管理的视角[J].国家教育行政学院学报，2013(6):62-67.

[责任编辑：束仁龙]

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1674-1104(2014)05-0127-05

10.13420/j.cnki.jczu.2014.05.031

2014-06-03

张海生（1990-），男，安徽临泉人，安徽大学高等教育研究所硕士研究生，主要从事高等教育管理和高等教育法学研究。