全球环境治理机制的特点

叶三梅

（池州学院 思政部，安徽 池州 247000）

全球环境治理机制的特点

叶三梅

（池州学院 思政部，安徽 池州 247000）

全球环境治理机制是当今国际治理机制的一部分，主要内容包括：制定指导原则和法律规范，推动环境治理的制度化；发挥联合国的作用，促进国际社会的合作；建立履约机制，加强履约能力建设；加强项目管理，重视示范引导作用；建立信息公开制度，强调公众参与。

全球环境治理机制；联合国；履约机制；项目管理；信息公开制度

全球环境治理机制是国际社会行为体 (主要指主权国家和国际组织)在解决全球环境危机过程中建立起来的一系列制度化(包括正式和非正式)的组织机构、规范、公约、原则和程序，是当今国际治理机制的一部分。在实践中，全球环境治理机制主要由结构主体、议题领域、作用渠道、原则规范、操控方式来构成和运作[1]，大体具有以下五个方面的特点。

1 制定指导原则和法律规范，推动环境治理的制度化

1.1 环境法规中的区域性和全球性问题

就环境法规来说，既有全球性的环境法规，也有区域性的环境法规，而且这两者共同构成国际环境法规整体。因为环境问题既有全球的共性，也有区域的个性。具体来说，各区域环境问题的特点有所不同，人类活动对其影响又有深有浅，造成各区域环境保护的目标、要求、措施自然有差别。同时，来自同一区域的各国面对大体相似的环境问题，加上各国在地理、历史、经济、文化等方面的相互联系使得在对该区域环境采取保护措施方面更容易找到共同的语言、达成协调的意向。自然，采取区域性合作的方式签订国际公约便成为环境法规产生的重要途径，区域性多边的或双边的环境公约也就成为国际环境法的重要部分。而且，相比较全球性的环境公约，这样的公约往往更易于有效地执行[2]。因此，今后既要注重全球性环境法规的制定，也不能忽视区域性环境法规的签署。

1.2 环境法规中的“硬法”和“软法”问题

国际环境法规中“软法”居多。因为环境问题比较复杂，环境法规不可能一次就能?对所调整对象的权利和义务规定得全面而又具体；并且，出于对经济、政治等诸种因素的综合考虑，各国在应对国际环境问题时都希望保留自己的环境自主权，加上各国对环境问题的认识不同步，在全球环境治理上一开始就制定有约束力的国际环境法规即 “硬法”比较困难，因此一般先以《框架公约》的形式对环保措施和各国的权利义务形成一些原则性的规定，留待有关各方对相关环境问题有了更明确的认识后，再由缔约国将各方具体的权利与义务及其他具体的事项以议定书和附件的形式加以规定。这种“框架公约+议定书+附件”的形式在国际环境治理领域得到了普遍的运用[2]。“软法”虽不具有法律约束力和强制力，但往往有益于国际惯例和国际条约的产生，对各国的行为也具有一定的影响力[3]。但是，“软法”也有其致命的弱点，突出表现为缺乏具体明确的实施机构、实施程序，更缺乏对国家不履约行为的处罚和监督机制，从而对国际环境法规自身的尊严和严肃性造成伤害，刺激成员国的不履约心理，极大地削弱了国际环境法规的执行力[4]。因此，在今后的国际环境立法活动中要尽可能制定更多的“硬法”，逐步减少“软法”的比重。

1.3 环境法规中的独立性和整体性问题

受环境问题的全球性、整体性所决定，对全球环境的治理和保护应该是统一而完整的。但现行的国际环境法规主要是通过不同主题的条约体系来解决国际环境问题，而且同一主题内的条约都以特定的环境问题为调整对象。这种“分而治之”的立法方法优势在于规则的制定明确具体，直指被调整对象，成员国之间易于达成共识，便于国际环境法规快速施行。然而，这种各个击破的立法方法也造成国际环境法规的部门分割问题，导致各个环境条约之间可能存在真空地带，从而很难形成一个统一协调的国际环境法规体系。而且由于各个环境条约的缔约方、法律义务及责任均不同，相互之间缺乏有机联系，甚至出现诸多矛盾和交叉。并且，由于有的条约没有固定的执行机构，各条约的监督机构又各自独立，这就给条约的统一实施带来很大障碍。另外，国际社会要就这些零星分散的、条块分割的环境条约分别进行谈判和管理，会做大量的重复工作，从而浪费人力、财力和时间[4]。因此，在保障各环境法规的独立性同时，更要注重国际环境法规的统一性，发挥整体合力。当然，完善全球环境法规是个长期的过程，需要国际社会的共同努力。

2 发挥联合国的作用，促进国际社会的合作

2.1 联合国发挥作用的途径

现如今，在城市交通密集地区，人行天桥、立交桥建设数量逐渐增加。钢结构桥梁工程重量轻，强度高，跨越能够大，被广泛应用于城市桥梁工程建设中。

目前，联合国已经形成以联合国大会和经济与社会理事会为最高决策机构，以联合国环境规划署为核心工作机构，以联合国各专门机构及其他机构为主体的多层次、跨领域的国际环境治理系统。例如，联大通过决议召开了迄今最重要的三次全球环境峰会，世界上最重要的环保机构联合国环境规划署及可持续发展委员会都是经联大批准建立的[5]。作为联大和经社理事会的附属机构的联合国环境规划署在国际环境领域主要执行三项核心功能：环境知识的获取与评估、环境质量的管理、国际支持行动等。联合国开发计划署帮助成员国推动和实施可持续发展战略。同时，联合国的专门机构大都也肩负着环境使命：世界气象组织关注大气污染和气候变化，联合国粮农组织关心与农业、林业、渔业有关的环境事务，世界卫生组织注视着环境对人类健康的影响，国际原子能机构则在控制放射性污染方面扮演着重要角色[6]。

2.2 联合国发挥作用的内容

2.2.1 聚焦环境问题，提高国际社会的关注程度举办各种高层、大型的国际环境会议，将环境问题列入国际政治议程，使国际社会越来越关注环境问题；向世界提供环境信息，提高世界各国的环保意识；提出和传播新观念、新思想，引导世界环保的发展方向。

2.2.2 促进国际环境谈判，加强国际环境合作 提出环境谈判的议题，创设谈判模式，倡议发起环境条约的谈判；提供国际环境谈判的场所，搭建各国环境交流的平台；通过发展和完善履约机制，促进国际环境条约的执行。

2.2.3 借助绩效评估，推动环境政策的协调 利用联合国自身的信息和技术优势，评价各国环境政策绩效。促使各国政府在发现本国环境治理成绩与不足的同时，更加有效地修正自身的环境政策，提高环境治理和保护实效。

2.2.4 对国家履行国际环境条约施加影响，提供帮助 一方面，通过联合国自身的影响力或鼓励环境非政府组织对一些国家特别是某些发达国家施压，提高他们履约的政治意愿；另一方面，通过联合国的一些专门机构帮助发展中国家建立和完善环境机构、环境法规以及培养环境人才，向发展中国家提供资金和技术支持，协助发展中国家的能力建设，来提高发展中国家的履约能力[5]。

2.3 联合国发挥作用的局限

当然，联合国在国际环境治理领域作用的发挥也存在一些局限，主要包括：“独立性”不足，易受大国控制；国际制度安排不够，存在制度缺失；联合国系统的各类环保活动和政策缺乏协调，现存制度安排缺少外部监管；利益相关者的参与受到很大局限，存在民主缺失；环境规划署的权威性不够等。这些意味着联合国在国际环境治理领域的工作任重道远，需要不断完善和创新。

3 建立履约机制，加强履约能力建设

国际环境法规制定后，如何履行就显得至关重要。履行就是“意旨转化为行动的过程”，国际环境法规的履行具体分为国际层面的履约和国家层面的履约两个层面。

3.1 完善国际履约机制

在国际履约层次上，一些环境法规已形成由缔约方大会、特设工作组会议以及技术专家组会议等构成的会议制度与履约机制。国际履约过程体现了四个特点：(1)利用多种反馈机制保证国际环境法规的公平性和活力，以全方位解决全球环境这一综合性问题；(2)注重由专家提供科学和技术方面的决策信息，保证谈判在科学和技术上的可行性；(3)注重国家层面的履约，保证国际环境法律规范落到实处，并通过高级别会议保证缔约国最大程度地达成一致，提高决议的可行性；(4)通过缔约国大会的谈判和议题将国际层面和国家层面的履约联系起来，充分反映国际环境治理的发展动向。

3.2 提高国家履约能力

全球环境治理上的法律规范能否发挥作用，关键在于各签约国能否履行。国家履行国际环境法规就是指国家在签署和批准国际环境法规之后，针对所做的承诺而采取的措施和行动。以中国为例，一国履约过程大致包括：（1）制定和执行履约方案和政策。中国政府在政策层面上发布与应对气候变化相关的政策文件，《气候变化国家评估报告》、《中国应对气候变化国家方案》、《中国应对气候变化的政策与行动》等。在经济社会发展上实施经济增长方式的转变，提出建设资源节约型和环境友好型社会。（2）完善国内相关立法。中国废、改、立了诸多与国际环境制度相关的法律、法规，以解决国际环境条约向国内法转换的问题。（3）设立履约机构。中国在签署国际环境条约后，设立或委派相应的履约机构，如设立“中国履行《生物多样性公约》工作协调组”、国家气候变化对策协调小组、国家应对气候变化及节能减排工作领导小组等。（4）加强履约宣传和人员培训。加强宣传，提高人们对环境保护问题的认知，营造遵守和履行国际环境条约的良好氛围；加强培训，不仅高度注重参加谈判的高级行政官员的培训，还有针对性地加强对有关部门和地方政企的相关人员的培训。（5）建立国家联络点，提交履约报告。比如中国为履行《生物多样性公约》建立了《公约》国家联络点，并向《公约》秘书处提交国家履约报告和有关专题报告[7]。

总体来说，履约是一个动态的、反馈的、注重实效和可行性的过程。其中，提高国家履约能力至关重要。

4 加强项目管理，重视示范引导作用

4.1 加强项目管理，利用经济和市场的手段解决环境问题

环境问题是一个需要庞大的资源投入的问题，而在一定时间内全球资源是有限的，这就决定了在全球环境治理过程中要提高资源投入的效率。因此，遵循通过市场机制、利用经济和市场的手段的原则，通过市场实现资源优化配置就成为全球环境治理的必然选择。项目机制和资金机制是全球环境治理中最为典型的两种市场手段。其中，清洁发展机制(CDM)就是典型的发达国家与发展中国家在实施温室气体减排方面达成合作的项目机制，CDM项目的设计、开发、实施和融资都以企业和市场为导向。申报CDM项目需要通过一系列严格的程序。CDM项目为帮助发达国家实现其温室气体减排义务、解决发展中国家在应对气候变化上所需的资金和技术，实现各国合作共赢，解决气候变暖问题发挥着积极作用。但是有时一国投入了大量的开发费用却难以成功注册CDM项目，从而造成了极大的资源浪费。至于资金机制，最为典型的是《联合国气候变化框架公约》下的资金机制，它是发达缔约方根据《公约》向发展中缔约方提供履约资金的组织和运作规则。这种资金机制有审议机构和运作实体，自1991年至今，它在气候变化领域发挥了积极的作用，但也存在运作效率不高，资金提供不足、分配不公，资金的申请、审批程序复杂，操作不透明等诸多问题。可见，改革和完善全球环境治理中的项目机制和资金机制十分必要。

4.2 重视示范引导作用，影响各国的环境政策和措施

环境问题是一个复杂的综合性问题，仅凭一国的力量难以解决，需要国际社会的共同努力，特别需要国际组织的示范引导作用。国际组织通过提供项目示范和政策示范等方式和渠道，对各国环境政策产生影响。如联合国环境规划署等机构通过设立一系列示范区、评选示范奖（如环境规划优秀示范城市、生态城示范城市等）等，加强对各国环境保护的引导；世界银行定期发布工作手册，提供政策工具，并附有说明政策工具优点和不足、适用条件和实际案例的简要指南，鼓励各国参与国际环境治理项目合作。

5 建立信息公开制度，加强公众参与

5.1 加强公众参与

公众参与是全球环境治理过程中的一项重要原则，是环境民主原则的重要体现。早在1972年，《人类环境宣言》就强调了公众参与环境保护的重要性，此后许多国际环境立法文件中都开始重视公众参与环境保护问题。1992年联合国环境与发展大会通过的《里约宣言》和《21世纪议程》都把公众参与作为重要的原则予以确定。国际环境法规实施的关键在于各国国内法规的实施，因此加强各国公众参与度将有助于国际环境法规的有力实施。

5.2 重视非政府组织的监督作用

非政府组织在全球环境治理体系中的相对独立与自治的地位，决定了它们在参与全球环境治理的过程中拥有着“特殊的权威”：它们可以通过合乎国际法则的手段对国家、政府间国际组织制造舆论、施加压力，以期政策向有利于自己的方向转变[8]；它们日益成为国际法的主体和制订者，在国际环境领域发挥着创制作用；它们对一些国际制度的形成发挥着重要作用，一些政府间国际组织就是在它们的推动下建立起来的。不过，非政府组织在全球环境治理体系中也有其局限性。其一，权限的合法性问题。非政府组织与联合国的关系有待进一步厘清。非政府组织与主权国家的关系发展也不充分，主权国家依然是制约非政府组织发挥更大作用的巨大障碍。其二，管理与执行问题。在管理方面，非政府组织日益面临着机构庞杂、制度混乱等问题，造成了其治理效率的下降，也影响了其在成员中的公信力。同时，非政府组织为解决全球环境问题而出台的一系列决议、宣言等在具体执行时却面临重重困难。其三，规模问题。非政府组织的规模总体上相对较小，其中绝大多数掌握的资源比最弱小的国家还要贫乏，影响非政府组织作用的发挥[9]。

5.3 建立信息公开制度

要确保公众的真实有效参与，必须做到信息公开。全球环境信息公开制度包括两部分。一方面是国际组织或国际公约的信息披露机制和信息交换平台。由于环境问题的跨国界性，单个国家的信息搜集能力就显得力不从心。由高度专业化的技术专家组成的国际组织拥有丰富的信息处理和分析经验，能够提供丰富的信息。这些国际组织通过定期的、制度化的信息发布机制和平台将一些隐匿于公众视野之外的足以威胁全球环境的信息公之于众，或使以往局限于较小范围的信息得到广泛的传播，使一国政府在即将来临的环境危机面前做好充分的准备[10]。同时通过信息交换平台，能够加强各国间的环境信息交流，实现资源共享，减少环境保护和治理的成本。另一方面是国家层面的信息公开制度。根据《联合国气候变化框架公约》（简称FCCC）的相关文件，国家信息通报和国家政策协调等是履行FCCC的重要指标。为此，中国出台了《中华人民共和国气候变化初始国家信息通报》，建立了联合国环境规划署全球环境信息交流网络中国国家联络点。在国内，2006年推出了《环境影响评价公众参与暂行办法》；2007年出台了 《环境信息公开办法(试行)》。

[1]蔺雪春.全球环境治理机制与中国的参与[J].国际论坛，2006(2)：39-43.

[2]秦天宝.国际环境法的特点初探[J].中国地质大学学报：社会科学版,2008(3)：16-19.

[3]王曦.国际环境法的特点[M].北京：法律出版社,1998.

[4]王超锋.论国际环境法存在的问题及解决对策[J].重庆交通大学学报：社科版,2011(4)：28-30.

[5]张海滨.联合国与国际环境治理[J].国际论坛，2007(5)：42-80.

[6]檀跃宇.蓝星守护者——细说联合国环境规划署[J].环境保护,2011（15）：67-69.

[7]季柳阴来.国际环境条约在中国的履行——以《生物多样性公约》为例[J].法制与社会:下旬刊,2011(6)：5-7.

[8]宋渭澄.联合国体系下的非政府组织及其国际政治效应[J],国际论坛,2003(2)：7-13.

[9]张骥，王宏斌.全球环境治理中的非政府组织[J].社会主义研究，2005(6)：107-109.

[10]李斐，祝耀侦.全球环境问题与国际组织的治理[J].文教资料，2007(1)：200-201.

[责任编辑：余义兵]

On Characteristics of Global Environmental Management Mechanism

Ye Sanmei
（Ideological and Political Department,Chizhou University,Chizhou,Anhui 247000）

Global environment management mechanism is a part of international management mechanism,mainly including:making guiding principles and laws and regulations,promoting the systematism of environment management;bringing the United Nations into play and promoting international cooperation;establishing implementation mechanism and intensifying the construction of implementing capacity;enhancing the management of the projects and attaching importance to the model guidance;establishing information disclosure system and improving public participation.

Global Environment Management Mechanism;UN;Implementation Mechanism;Project Management;Information Disclosure System

DF969

A

1674-1104(2014)05-0028-04

10.13420/j.cnki.jczu.2014.05.006

2014-02-17

安徽省厅级人文社科重点课题（SK2012A085）。

叶三梅（1968-），女，安徽桐城人，池州学院思政部副教授，法学硕士，主要从事马克思主义政治理论课教学与研究。