湖南省新型城镇化金融支持创新路径与模式研究

肖明

(长沙民政职业技术学院，湖南长沙410004)

湖南省新型城镇化金融支持创新路径与模式研究

肖明

(长沙民政职业技术学院，湖南长沙410004)

城镇化是区域经济社会更高水平发展的必然结果，《湖南推进新型城镇化实施纲要(2012-2020)》为湖南现代化进程与和谐社会的建设描绘了宏伟蓝图，湖南省城镇化建设已取得了明显成效。但湖南新型城镇化的建设进程中缺乏完整的金融支持体系，文中从湖南新型城镇化的现状出发，基于金融支持视角，为湖南新型城镇化建设金融支持创新进行了路径探讨，并提出了金融支持创新路径与政策建议，对湖南省新型城镇化建设发展具有一定的现实指导意义。

新型城镇化；金融支持；金融服务；资产证券化；金融制度创新

城镇化是现代化进程中的一个远大战略，也是一个国家与地区现代文明的重要标志。各国经验显示农村人口向城镇转移，在释放劳动力的同时，既能刺激消费需求，又能带动经济增长，被各界视为中国经济增长的“新引擎”。党的十八大报告将新型城镇化确定为中国经济增长的“中长期动力”，中央经济工作会议指出，城镇化是扩大内需的最大潜力所在。中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》（以下简称《规划》），《规划》提出了五大发展目标，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。制定实施《规划》，探索出一条基于中国国情的以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，对小康社会的全面建成、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。

一、湖南省新型城镇化发展现状

城镇化是区域经济社会发展的必然结果，城镇化水平在很大程度上决定着一个地区的经济社会发展水平，同时也是区域经济增长的持久动力。湖南省十二年的城镇化已取得了明显成效，2012年湖南省政府发布《湖南推进新型城镇化实施纲要(2012-2020)》（以下称“《实施纲要》”），《实施纲要》提出到2015年，湖南全省城镇化水平超过50%，并建成长沙、株洲、湘潭等6个特大城市和郴州等6个大城市，要以城市群为主体形态、以长株潭城市群为核心、以中心城市为依托、以县城和中心镇为发展基础，构建大、中、小城市和小城镇协调发展的新型城镇体系。湖南省统计局决策咨询报告显示，湖南省城镇化率由2000年的29.75%提高到2012年的46.65%，而同期全国的城镇化率为52.57%，湖南仍低于全国平均水平约6个百分点。按照湖南省2020年全面建成小康社会目标测算，城镇化率年均要提高1.67个百分点以上，才能实现发展目标。新型城镇化是拉动投资、扩大内需、促进社会经济发展的最佳方式。统计数据显示：“湖南城镇化每提高一个点可以增加40多万人就业，可以带动800亿投资，可以带动将近1500亿的消费”。新型城镇化的战略实施对湖南省的新一轮经济的跨越发展和“四化二型”社会建设有强大的推动与促进作用。

二、湖南省新型城镇化发展进程中的金融支持现状分析

现阶段湖南省城镇化建设的主要金融支持为地方政府投入、土地拍卖收益和银行贷款，在湖南新型城镇化进程中城镇建设资金融资平台易受到调控政策影响、地方政府投资事权和财权不匹配、融资方式单一、信贷政策与城镇化政策不协调，缺乏完整的金融支持体系，整体金融支持不够，金融产品单一、金融效率不高，政策性效能受到制约，政策性职能发挥不完全。具体现状表现为：

1、政策性银行作用发挥不充分，非经营性基础建设融资困难。

作为国家政策性银行的农发行在支持农业产业现代化、城镇综合开发、基础项目设施建设等诸多环节方面政策性金融效能受到制约，政策性职能发挥不完全。据相关数据估计，政策性金融与城镇化规模的平均关联度0.87，商业性金融与城镇化规模的平均关联度0.76，关联度显示政策性金融对城镇化的贡献度要高于商业性金融，但现阶段政策性金融对湖南城镇化的发展支持力度不够，导致湖南新型城镇化进程中非经营性基础建设发展缓慢。

2、商业金融机构与民间金融资金供给不足，融资平台规模小

由于城镇化进程中的乡镇基础设施建设多具有长期性、回收期长等特点，与商业银行的“逐利”特性相违背，因此从城市商业银行获取资金格外困难。湖南现行商业金融机构的贷款融资规模与模式难以满足城镇化进程中的贷款需求。受我国金融制度的限制，民间金融发展规模很小，对城镇化的发展没有形成支撑，同时由于农村金融“虹吸”现象，资金农转非，把资金源源不断地从农村转到小城镇，从小城镇又转到大城市，这种资金的分流与抽水效应对有限的资金供给构成进一步压力。

3、农村土地流转与资本化路径缺失，城镇化土地市场化机制不活

在现有的以银行为主体的金融体系中，城镇化资金短缺的关键是农村城镇的建设用地不能成为银行的抵押资产而进行资本化，甚至城镇化后的住房也缺乏抵押融资功能。农村城镇化能够使土地资产带来收入流，但是这些能够带来收入流的资产却不是现实中的资本，不能流通变现市场化进入二级市场。中国农村土地是在社区成员权的基础上国家、集体与农户基于各自利益而缔结的产权合约，土地所有者不能单方面通过市场将自己的权利变现为资金，土地的资本化、市场化机制不活。

4、金融服务与业务创新滞后，金融服务水平低

农村经济的弱质性、投资环境建设的滞后性、农村经济组织或县域企业的小规模及内部治理不规范、农户的分散性、资源禀赋的区域差异性，使得金融机构对农村金融业务的开展与金融服务水平低下，整体县域范围的金融服务较为单一，业务主要集中在存、贷款业务上，新兴的中间业务、投融资金融产品、基金业务、信托与担保业务等还未普及甚至难寻踪迹。

5、城镇化缺乏金融制度创新，金融体制创新机制落后

在湖南现有的金融体系中，既没有农村城镇化贷款的操作制度，也没有开辟城镇建设的专项融资机制，更无支持农村城镇建设的贷款优惠政策与金融支持。在湖南省城镇化建设的调查中发现，农村城镇化建设以城镇基础设施和公共事业建设为主，承办单位一般是基于财政支付的地方政府及其相关部门，这些部门一般不具备投融资主体资格，金融机构一般把城镇基础设施建设视为信贷融资投放的“禁区”，城镇化建设没有金融制度保障。

三、国外城镇化进程中金融支持分析

在世界各国的城镇化建设与发展进程中，无论借助于何种金融支持模式，各国的金融都发挥了重大的助推和支持作用。从世界各国城镇化历程来看，城镇化战略与现代金融相互支持、互为依托。国外城镇化有着很多可以借鉴的宝贵经验，各国政府采取各项举措，使金融充分发挥推动城镇建设与区域经济发展的作用，进而促进本国城镇化进程。

法国进行城镇基础设施建设的资金来源主要有：国家拨款、银行贷款、市镇税收、经营开发与分摊税、企业投资、城乡规划税和开发税、发行长期债券以及保险公司、发行机构投资、老年保险等基金投资，城镇基础设施建设资金来源多样化。

日本政府主要用两种方式筹资：一是用小量投资作为建设项目的启动资金，从而为民间资本创造投资条件，再吸引民间资本深入投资；二是“联合投资式”，即将民间的资本及经营运作能力引入政府的投资项目，由中央政府、地方公共团体与民间企业共同投资基础设施的建设。

韩国通过专项基金运作设立国民投资基金，把民间资本有效地应用于基础设施建设，制定了吸引民间投资资本的政策法规。韩国国会专门通过了《基础设施吸引民间资本促进法》，随后又出台了《扩充基础设施对策》，政府财政给相关投资银行贴息。韩国的中央银行发挥政策性银行职责，负责面向国外统借外债，然后通过开发银行和商业银行再转贷给企业。这些银行一般将国外借款与国内吸收的存款根据国家确定的产业政策，按优惠的低利率(7%～8%)贷给基础设施企业。

总之，国外城镇化过程中专项投资资金筹集的方式各异，给我国城镇化金融支持的启示是：国外城镇化建设的成功，在于综合有效地运用了不同的金融支持手段，而且充分实现了城镇化建设金融支持中资金主体多元化、资金来源多渠道及投资方式多样化，从而保证了资金的有效供应。

四、湖南省新型城镇化发展进程中的金融支持创新路径与政策建议

1、维持与调整政策性金融机构的政策性支持功能，充分发挥其在城镇化进程中基础设施建设的堡垒作用

城镇化建设中政策性金融支持功能的主体是具有国家信用、旨在为社会及经济发展提供中长期融资的金融机构。城镇化建设中的城镇基础设施建设，具有公益性、资金需求大、建设周期长、资金回收期长、沉淀成本高、不易退出市场等特点，这些特征与商业性金融机构追求短期盈利性的特点不符。此外，城市建设融资周期一般在10年以上，与商业性金融机构资金具有高度流动性的特点不符，造成资金期限不匹配。因此，以国家开发银行和中国农业发展银行为代表的政策性金融仍然是我国城镇化建设的巨额资金需求的主要供给者。然而，当前我国对政策性金融机构(指国家开发银行和中国农业发展银行)的业务范围定位并不包含城镇基础设施建设。因此，要想政策性金融机构在新型城镇化建设中发挥更大的作用，应当继续深化政策性金融机构改革，同时国家应出台相应政策促进政策性金融进入农村。例如，可以调整政策性银行的业务范围，即在其原有业务的基础上，允许其设立小城镇建设专项基金或者村镇基础设施建设贷款专项资金，以满足新型城镇化进程中基础设施建设资金需求。

此外，在现阶段我国城镇化存在制度缺陷、信用体系缺失、市场失灵的背景下，很多市场发育不成熟，这就导致商业性金融进入困难，此时需要政策性金融的介入来打破这些市场的融资困境，进而运用市场机制引导商业性金融的介入，从而形成良好的协作关系，以促进不成熟市场的发育和推进城镇化进程。

2、强化商业性金融对城镇化的支持力度，创新其融资渠道与模式

我国除农业银行以外的大型商业银行-工商银行、建设银行、中国银行和交通银行拥有雄厚的资金实力以及良好的信誉，可以考虑采用政策性引导等措施，促使商业银行开发新的金融业务与金融产品，完善银行网点设施，以提高商业银行城镇化服务质量。此外，可以通过建立完善的信用体系，引导商业性金融机构将资金投向县域地区。例如，可以大力发展城镇消费贷款以及城镇化住房按揭贷款、增加个人授信额度、开发多样化的消费金融产品等。

同时，国家应鼓励商业银行创新其融资模式，为城镇建设融资开辟新的渠道。例如鼓励商业银行以中间业务形式发行城建理财产品，商业银行作为中间人，依据城市建设资金需求与政府或相关部门签订合约，并依据此合约制定合适的理财产品，将其出售给投资人，并根据投资收益向投资人分配约定红利。从基础设施角度分析，公共经济学将城市基础设施项目划分为经营性、准经营性和非经营性项目三个大类。经营性项目有市场收费机制和资金流入，因此可以通过市场进行有效配置，投资于此类项目的投资者追求的是投资价值的增值和利润的最大化。准经营性项目具有潜在利润，但存在投资成本无法收回的风险，属于市场低效或者失效范畴，需要在政府补贴下进行市场化运营，但是在条件成熟时可以转变为经营性项目。因此，可以引导商业性金融机构投资于此类项目，从而缓解城镇基础设施建设资金不足的紧张局面。

3、构建多层次城镇化融资体制，完善城镇金融生态环境

我国城镇化的金融支持研究群体主要服务于当地经济发展与区域城镇化发展需要，为广大农村地区以及小城镇建设发展提供有针对性、高质量的多方金融服务支持，因此地方性中小金融机构主要包括城乡信用社、农村合作银行、农村商业银行、城市商业银行、股份制商业银行、地方性信托投资公司等，这类金融群体通常在资产负债规模、信用担保、覆盖范围等方面与国有银行存在较大差距，但这种多方融资体系逐渐成为服务新型城镇化的重要力量，对城镇化建设具有重要意义。新型城镇化的金融支持制度模式应由政府主导的强制性向民间部门主导的诱致性制度变迁。短期内，在新型城镇化发展初期，强制性制度变迁以低交易成本的优势和政府职能化的功能发挥促进作用。但随着新型城镇化和市场经济体制建设的深入推进，这一制度优势将逐渐丧失。因此，新型城镇化建设的长效机制是要使金融制度变迁的主导力量由政府机构过渡到民间部门，增强民间部门金融支持的主导性、主体性。

针对农村金融的实际状况，湖南可以出台设立《合作金融法》，政府在协调和处理农村经济金融事务中要放宽政策、减少行政干预，中央银行及相关金融机构应加快社会诚信制度与环境建设，将农村信用建设纳入信用系统中，不仅有利于信用信息资源的共享，同时有利于农村金融机构放贷风险的降低，更有利于促进融资良性循环，改善农村信用环境，构建适应湖南城镇化的金融生态环境。

4、推进资产证券化，创新湖南城镇化资本运营模式

从新城镇可持续发展与对城镇化建设金融支持的角度看，新型城镇化进程中的基础设施建设资金需要不能过于依赖银行贷款，需有效创新融资渠道，有效缓解银行信贷投放风险与压力，避免出现地方债务规模与风险难以控制的局面，应尽快推行建设开发资金的资产证券化，借鉴国内外基础设施建设运作的经验，启动地方政府债券的发行，如PPP、PFI、TOT、BOT、ABS模式，多渠道筹措城镇化基础设施建设资金。创新项目建设融资渠道与模式，减轻项目开发过于依靠财政资金的压力，改变地方政府卖地生财的土地财政局面，不仅有利于农村人口进城买房压力的降低，也有利于人口的城镇化，有利于新型城镇化进程的推进。此外，引导民间资本进入政府投资领域，打破基础设施领域的行政垄断，建立政府投资退出机制。

城镇化短期内基础设施的消费数量以及消费次数均是相对稳定的，而这类消费品的消费价格因受政府管制也不会有较大波动，这就决定了经营性基础设施的收益是稳定的，说明经营性基础设施满足资产证券化对于基础资产的要求。地方政府在城镇基础设施建设中起到主导作用，城镇基础设施的资产证券化实际上是以政府信用为基础进行的融资行为，政府融资信用将会增强资产的信用，从而达到顺利融资的信用级别。城镇化中的经营性基础设施项目满足资产证券化的条件，可以采用资产证券化的方法为城镇化建设融资。从资产质量方面而言，我国的经营性基础设施项目是很适合采取证券化融资的优良资产，其未来收益是可见的并且相对稳定，投资者能够接受这种以可见的经营性基础设施未来收益为支撑发行的市政债券。大多数西方发达国家都将发行市政债券作为解决城镇化融资缺口的重要手段，并且取得了成功。从国际经验来看，城镇化进程中市政债券的发行是未来趋势，湖南应该积极实施金融创新，推动城镇化市政债券的发展，走城镇化资本化的道路。

5、构建城镇化合作金融机制，进行城镇化建设金融制度创新

我国城镇化发展所需资金主要来源于财政拨款和政策性金融机构贷款，但是未来城镇化进程将需要更多的资金，仅仅依靠政府以及政策性金融机构将无法满足。因此，必须尽快建立全方位的城镇化融资体系，有效利用财政款以及政策性银行贷款，增强商业银行贷款额度，大力发展债券以及股权融资等新型融资方式，拓宽城镇化金融服务渠道，必须创新金融体系，需要扩大金融的范围，寻找金融发展的新领域，金融是跨时空的价值交易，所有价值只要具有可交易性，通过金融合约的缔结，都可以实现其金融功能。

湖南的城镇化建设应基于现有金融基础与现状挖掘和吸引社会资源，以私募基金等方式组建“新型城镇化发展基金”、“现代农业发展基金”、“农业产业化发展基金”和“新农村发展基金”等。根据新型城镇化建设和现代产业发展规划目标，构建不同层次的城镇化项目，并作为投资项目公开投放到社会，依托这些基金来联合不同的金融机构，以建立包含各层次金融实体的“金融池”联合投融资机制，引导社会各类资金“抱团”投资，带动湖南新型城镇化建设。湖南地方政府和专业性金融机构应首先提供一定资金和智力引导，支持农民通过组建“三农”合作基金、农村家庭入股农村信用合作社和村镇商业银行等做法，参与新型城镇化建设，在土地流转的大背景下通过政策的运用，使农民不但拥有土地使用权，而且拥有股权等财产分配权，从而多渠道增加居民收入，提升城镇化整体金融实力。

同时应该大力发展农村期货市场，稳定农产品价格，大力发展农村保险业，尤其是政策性保险机构，确立农村保障机制，大力发展农村信用担保公司，解决农民贷款难问题。此外，要强化拓展政策性金融的作用，进一步发挥农业发展银行如何发挥国家干预和调节农村经济的重要作用，弥补市场机制的不足，引导社会资金的投向，带动商业性金融更好地满足新型城镇化基础设施建设、农业综合开发等对资金的需求。

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F832.3

A

1671-5136(2014)04-57-04

2014-11-26

肖明（1973-），男，湖南浏阳人，长沙民政职业技术学院讲师、硕士。研究方向：国际金融。