志愿者权益保障体系构建的对策研究

侯国凤

（长沙民政职业技术学院，湖南长沙410004）

志愿者权益保障体系构建的对策研究

侯国凤

（长沙民政职业技术学院，湖南长沙410004）

近年来，我国虽然在志愿者权益保障方面做出了不少探索，也取得较大成绩，但仍难以满足志愿服务事业发展的需要，志愿者权益保障领域尚存诸多问题。志愿者角色定位模糊、人身安全、健康缺乏保障、维权无法可依、保障机制不完善等问题出现，不仅不利于公民个人合法权益的保障，而且还严重阻碍了我国志愿服务事业的发展以及和谐社会目标的实现。因此必须加强我国志愿者权益保障研究，建立健全志愿者权益保障体系。文中着眼于我国志愿者权益保障的基本现状，进行科学分析，同时在借鉴志愿服务发达国家及地区经验的基础上，为有效构建我国志愿者权益保障体系提出对策建议。

志愿者；权益；保障体系

一、我国志愿者权益保障的现状

1、各地出台了一系列有关志愿服务的法规，保护了志愿者权益

近年来，围绕志愿服务事业，我国很多地区相继颁布了志愿服务法规。从1999年广东省颁布实施我国第一部志愿服务立法以来，迄今为止，我国已有包括广东、山东、福建、黑龙江、吉林、湖北、江苏、海南8个省，宁夏回族自治区1个自治区，北京市、天津市、上海市3个直辖市，杭州、银川、成都、南京、济南5个省会市，宁波、抚顺、深圳等城市通过并实施了志愿服务方面的地方性法规。各地法规中明确志愿者的权利可以概括为参加志愿活动权、获得服务信息权、接受教育培训权、志愿服务中遇到问题时有请求志愿者组织解决问题权、对志愿者组织的监督权、退出志愿者组织的权利、得到表彰奖励权、本人需要得到他人志愿服务时具有优先得到志愿服务权等权利。

2、政府职能部门在志愿者权益保护中发挥着重要的作用

由于我国特有的历史和现实原因，志愿者组织多是由政府和半政府机构创办的，并都与政府活动和政府政策有着密切的关系，基本上采取“党政支持、民政部与共青团等党政部门承办、社会化运作”的管理体制。现实中，纯民间志愿者组织往往权威性和号召力不足，因此，这种官办色彩浓厚的志愿者活动，在一定程度上发挥着类似政府职能部门的作用，志愿活动过程中一般拥有充足的保障资金和政策优势对志愿者的权益予以保障。例如由政府派出的海外志愿者、共青团主管的青年志愿者的权益就有着比较完善的政策和措施保障。

3、社会对志愿者权益保障的关注程度不断提高

由于中华民族具有与志愿精神非常相近的优良传统，因此社会上拥有比较充足的志愿者资源，参与重大公共活动和应对突发性公共危机的志愿者引起人们的关注程度也比较高。据不完全统计，北京奥运志愿者招募超过10万人，其中以大学生、企业职工、党政机关工作人员、医务工作者为主要组成部分。

4、志愿者组织在志愿者的权益保障中逐渐发挥着越来越重要的作用

志愿者组织认识到了志愿者权益保障对志愿服务事业和组织自身发展的重要作用，开始重视志愿者的培训，招募、选拔标准也在逐渐提高，对志愿者权益保障的资金投入力度也不断加大。

二、我国志愿者权益保障的主要问题及原因分析

近年来，志愿服务事业在我国呈现蓬勃发展的态势，特别是在汶川抗震救灾、北京奥运会等重大自然灾害或重大赛事工作中，志愿者以其出色的表现、积极作用和良好的形象赢得了国内外的广泛关注和高度赞誉，将志愿服务推向了一个新的高潮。伴随志愿服务活动多元化发展，使得志愿者权益保护极为迫切，然而由于我国志愿服务起步晚，志愿服务还处于发展初期，再加上志愿服务的法制环境不健全，志愿者权益保障问题一直作为“隐形问题”而未引起社会的普遍重视与关注。实践中志愿者权益受到损害现象时有发生，志愿者已经成为我国新的弱势群体之一。

1、就志愿者权益保障认知而言，存在错误解读

自愿性、无偿性、公益性是志愿服务的三大基本特征，但实践中，这三大特征往往被人们错误解读，甚至由此得出的错误结论十分不利于志愿者权益保障。首先，自愿性被认为是志愿服务的首要特征，即志愿服务的方式、内容、期限、服务程度等方面都是取决于志愿者的意思自治，基于良知、信念和责任而自觉自愿的为社会和他人提供服务和帮助。正是这种“自愿”服务通常就被误解为不能存在干涉，服务过程中的志愿者权益受到侵害往往被人们认为是“自作自受”。其次，无偿性则通常被曲解为可在志愿者身上贴上一种“替代劳动力”的标签，为志愿者加以额外的盘剥。此外，志愿精神的“光环”让人们误以为“做善事必有好报”，但现实却是志愿者爱的“奉献”经常会演变为爱的“风险”。志愿服务的基本特征并不能误解为权益无需保障的借口。事实上，在志愿服务中志愿者可能面对各种潜在风险，而其可能整合的社会资源并不多，风险承受能力有限。因此，处于相对弱势的志愿者更需要法制、政策等倾斜性保护。

2、就权益保障内容而言，志愿者权益难以得到有效维护

（1）缺乏必要的尊重，知情权、监督权难以行使

志愿者“要不是被看成是可有可无的累赘，就是被当成无限依赖的对象”，在很多大型活动中，甚至利用志愿者的劳动以做商业宣传，这是对志愿者个人和志愿服务的侮辱和不尊重。此外，志愿者在开展活动中常常面临信任危机，其劳动成果也往往未受尊重。此外，志愿者的知情权、监督权也常常被忽视，通常志愿者并未能事前被明确告知活动的宗旨、岗位设置、选拔标准、地点、时间、风险等等信息，甚至组织方可能存在故意隐瞒，加之有关职能部门的监督也难以到位，导致志愿者在到达现场时才发现具体的工作远离初衷。

（2）志愿者人身和财产保障不力

社会发展日趋多元，我国志愿服务活动的内容逐渐摆脱了传统服务内容单一化的状况，服务范围和内容均有了较大程度的扩充。志愿服务活动的多样性自然也就导致志愿者权益被侵害的可能性加大。诸如应急志愿者、消防志愿者，特别是从事救灾等活动的志愿者，在服务过程中，通常可能具有极强的危险性和对抗性，若安全措施不到位，甚至极易发生人身伤亡事故。调研表明，有18%的志愿者在从事志愿服务时遭受过侵害。可见志愿服务过程的风险加大，但就目前我国已有的有关法律法规中，大多并未涉及有关志愿者购买人身、财产保险等方面的规定。

（3）物质资助缺乏、心理支持缺位

如前文所言，志愿者的“无偿性”常被理解为义务性质或不应得到保障。调研发现，67%的志愿者没有得到志愿服务组织方的任何补偿，只有20%的志愿者曾得到了足够补偿或基本得到补偿。事实上志愿者参与志愿活动不仅需要付出时间、精力，经济上甚至还要“倒贴”。比如，部分地区的反扒联盟志愿者不仅无分文报酬，还要自费购买部分防身器械。志愿者在恶劣的天气环境和工作条件下提供服务，不仅面临身体和物质上的考验，他们的心理承受能力同样面临挑战；比如在大规模的自然灾害救助过程中，一线的志愿服务者往往成为灾害严重影响状态的目击者，面对直接受灾者的情绪表达等灾害结果的直接体验后，也就可能成为灾害的“第二级创伤受害者”，可能留下一定程度的心理阴影或者障碍，将影响到其日后正常学习、生活和工作。客观上，需要对志愿者进行有效的心理干预，但我国现有的志愿服务管理机制中尚未对志愿者心理健康有特别的关注。

（4）忽视志愿者权利的异质性，志愿者培训不足

受主客观因素的影响，志愿者群体成分不可避免具有较强异质性，这使得志愿者对于开展志愿服务的行为动机的理解不同、对所需资金及社会关系等社会资源要素的占有状况不同、所具备的知识及技能不同，都可能导致其从事志愿服务的能力及应对风险能力等方面的差异。然而现行社会政策往往仅采取通式化模式，并没有考虑到志愿者群体内部本身的这种分化。笔者调研发现，实践中有45%的志愿者从未接受过组织方的任何培训，即便有过某些培训经历，培训内容也基本局限于志愿服务理念、团队意识和安全意识等方面，专业技能培训不到20%，这或者反映大部分志愿服务活动都是比较简单的，对专业服务技能的要求不高，或者反映了大部分志愿服务的组织方对志愿服务的效果并不看重。从志愿者接受培训的比例和培训的内容来看，情况都是令人忧虑的，技能培训等方面的缺失，将直接影响到志愿者的服务能力，而低能的服务将可能增加志愿者在服务过程中的潜在风险，甚至构成隐患。

3、就保障的对象而言，“草根”志愿者被排斥于权益保障之外

志愿服务组织内涵丰富，但就其本质特征而言，就是非政府性和非营利性。我国志愿服务的发展既不是人们想象的纯官方行为，也不是西方式的纯民间行为。近些年，随着志愿服务活动的蓬勃发展，特别是汶川抗震救灾等突发事件、紧急救助活动中，各种民间救助力量不断涌现，各种形式的志愿服务组织快速增加。在国外，非政府的志愿组织才是志愿服务活动的主体，在我国现有法律法规之下，“草根组织”往往处于“不合法”地位，其志愿者的合法权益难以保障已成事实。

4、就志愿者维权而言，适用主体不明确

调研中发现，近70%的志愿者面对权益被侵犯时，选择自己承担，不清楚应该向谁寻求帮助。只有30%的志愿者表示会向志愿组织、政府、媒体等寻求帮助。一方面与志愿者自我权益保障意识不强相关，另一方面也说明我国志愿者普遍面临角色定位不明确、权利与义务的难以落实、维权尴尬的困境。这样，往往导致志愿者权益受损后，维权可能无法可依、无所适从而陷入新的困境。类似实例并不鲜见。

5、就相关政策法规的执行情况来看，效果并不理想

志愿者权益保护需要有系统的政策法律体系作基础，但是再好的政策法规也需要良好的执行机制去落实。谁来执行？怎样执行？执行者具有哪些责任、权利与义务？这些责、权、利怎样落实？这些问题都必须得到有效解决，但现实中，要使政策执行者保持绝对“价值中立”往往难以做到，由于利益需求、行为倾向以及某些政策本身的弹性空间等因素的影响，执行过程中仍然可能出现政策歪曲、政策截留等梗阻现象。在保障志愿者权益领域，近年来各地出台了不少法规政策，明确要求志愿服务组织必须事前就志愿者、志愿服务组织乃至服务对象之间的责、权、利等方面签订志愿服务协议。现实状况并不理想，比如北京市尽管有《北京市志愿服务促进条例》关于签订志愿服务协议的立法规定，将签订书面协议作为志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象任何一方的权利。而据北京市志愿者联合会课题组发布的《2008北京奥运会、残奥会志愿者工作成果转化报告》，仍有44.5%的志愿服务组织没有与志愿者签订协议。其它地区比例则更高，本次调研中，笔者发现部分地区甚至有近80%的志愿者从未与机构签订志愿服务协议。

三、构建志愿者权益保障体系的对策建议

志愿者作为一个特殊群体，其工作具有很大的特殊性，他们不仅需要美丽的光环，也有基本的群体需求和社会权益。社会没有理由忽视其特殊性，更没有理由让他们流血、流汗之后而没有切实的权益保障。因此，必须立足实践需要，有效构建志愿者权益保障体系，做好系统的权益保护工作。

1、加快推进志愿者权益保障立法建设

立法是支持志愿活动和保障志愿者、志愿者组织权益的基石，切实保障志愿者权益首要的任务就是要推进志愿服务立法，从法律层面确认志愿者的权益及其保障手段，更利于解决志愿服务过程中出现的重大问题、维护志愿服务各方的合法权益，促进志愿服务事业健康发展。立法的重要性，近年来已经深入人心，有关志愿服务立法工作在各地发展较快，但基本局限于地方性法规或散见于一些部门性规章，而尚无全国层面立法，难以满足志愿服务事业快速发展的现实需要。而综观志愿服务比较发达的国家及我国港台地区都建立了完善的志愿服务专门法律保障志愿者权益。因此，当务之急必须立足国情，广泛借鉴外来经验，加快推进我国志愿服务立法工作，为志愿者权益保障提供坚实的法律基础。

2、进一步完善志愿者权益保障制度体系建设

“徒法不足以自行”，法律政策的生命力不仅需要有，更需要有效实施。因此，除了要加快志愿者权益保障方面的立法建设，不仅需要有一些原则性的表述，更需要为此提出一系列的指标、时空界定、实现的途径和手段等硬性规定，大体上才能构成有效保障志愿者权益的制度体系，否则在比较宽泛的和模棱两可的法令下运行，将可以给执行者留下较多的空间去决定做什么或者不做什么，因而，志愿者权益保护的相关主体的成本——收益预期也就必然在执行过程中发挥重要作用，即尽量降低法律政策执行的风险，争取自身利益的最大化，而非选择性执行或搞“土政策”。因此，必须建立完善志愿者权益保障的制度体系，明确志愿者定位，科学细分责、权、利，健全志愿组织和志愿者的注册登记制度，系统建立完善志愿者教育、培训、使用、激励、监督机制，全面保障志愿者合法权益。

3、强化志愿者组织内部科学管理水平

志愿者权益保护有其特定目标、内容、功能、价值、适用范围和实施条件，无论是志愿者还是志愿者组织都需要真正领会其精神实质、明确其作用界限，而这些都必须通过组织认真学习来促进其对志愿者权益保护法规政策的准确认知，有了全面、准确的认识才能把握其基础。而这些都需要志愿者组织有良好的管理水平做保障。因此，提高志愿者组织的管理水平是实现志愿者权益保障的必要条件。一方面，志愿者组织应转变观念，充分认识到志愿者这一重要人力资源对于机构发展的重要意义，肯定、认可志愿者工作，积极营造尊重、保障志愿者权益的组织氛围。另一方面，志愿者组织必须不断完善内部治理结构，加强自身制度建设，例如志愿者注册制度、培训制度、激励与服务认证制度、资金募集制度等。此外，应及时给予志愿者精神上的慰藉和心理上的帮助，要定期举办心理知识讲座，开设心理咨询工作，加强志愿者的心理沟通。

4、提高志愿者自我维权能力

个体往往是自身权益的最佳捍卫者。在志愿者权益保障体系构建中，不可忽视志愿者自身的权益意识。志愿者在参与志愿服务过程中，不仅要做好充分的思想和技能准备，对志愿服务内容、性质和要求等有足够认识和了解，提高志愿服务中潜在风险的防范意识，而且要明确自身的权益，必须清楚知晓其中的权责管理，更要掌握一定的志愿服务所需专业知识和技能，增强实践过程的应对能力，从而能有效保障其自身合法权益。

5、营造良好的社会环境

志愿者权益保障是个系统的实践过程，并不是有了法制政策规定就能自发地被接受，更不能自动地被执行。志愿者权益保护法制体系要收到良好效果，不仅要为志愿服务相关方面所了解、所熟悉，更重要的是要为广大社会公众所接受、所掌握。因此，必须充分利用电视、网络、报纸等媒体，全面系统、原原本本、不折不扣地将党和国家有关志愿服务的相关政策的全部内容毫无保留地告诉社会公众，交给人民群众，不仅要加强对相关法制政策的宣传，打破传统的政策神秘感，提高政策的透明度，而且还要加强对执行情况的宣传，将有关执行的整个过程全方位地置于社会公众的直接监督之下，在志愿者权益保障法制政策执行过程中大造舆论，增强志愿者权益的社会认同，使志愿者权益保障深入人心，进而营造良好的志愿服务文化，促进志愿服务事业的健康、持续发展。

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A

1671-5136(2014)04-0012-04

2014-11-13

侯国凤（1979-），女，黑龙江人，长沙民政职业技术学院社会工作学院副教授。研究方向：社会工作、志愿服务。