党建资源整合：服务型转向的基层党建制度创新

张忠义

（中共长春市委党校 资政研究中心，吉林 长春 130103）

党建资源整合：服务型转向的基层党建制度创新

张忠义

（中共长春市委党校 资政研究中心，吉林 长春 130103）

城乡基层党建资源整合概念是基层党建自身实践的内在逻辑展开。基层党建的服务型转向，体现了新形势下加强基层党建工作的现实逻辑，而首先需要破解的是制约基层党建活力的体制性约束。加强城乡基层党建资源整合，是破解基层党建体制性约束的必然选择，也是基层党建制度创新的增益累积过程。城乡基层党建资源整合包括价值资源整合、组织资源和制度资源整合以及社会资源整合等不同层面，其中价值资源整合是核心，组织资源和制度资源整合是关键基础，社会资源整合是目标归宿。

党建资源整合；服务型转向；基层党建；制度创新

党的十八大在基层党的建设方面提出了“加强城乡基层党建资源整合”的最新要求，同时，又提出建设服务型党组织的建党目标，这是基层党组织更好发挥战斗堡垒作用的必然要求。近年来，在市场化、城镇化以及社会结构深刻调整的时代变迁中，基层党建工作围绕推进经济社会健康发展的中心大局，积极寻求破解基层党建难题痼疾的创新路径，积累了许多宝贵经验。从基层党建创新的实践看，加强城乡基层党建资源整合，是汲取各类优质社会资源、激发城乡基层党建活力进而推进社会善治良治过程的新趋势，契合基层党建服务型转向的内在要求。

一、城乡基层党建资源整合的内涵及意义

资源，狭义上是一个经济学概念，但是在多学科交叉背景下，它又具有多重内涵，譬如，社会学、管理学等学科中经常出现的就有“社会资源”、“组织资源”、“制度资源”、“文化资源”等等。因此，广义上的资源概念，就是个人、团体、组织等社会主体生存发展所需要的各种条件。政党的生存和发展，同样需要一些基础条件，譬如要有共同的信念及价值观、高效有力的组织体系、共同遵守的制度规则以及赖以存在的社会支持等，这些都是一个政党存在发展的基础条件，即政党资源。政党资源整合，是对自身及来自社会支持的各种资源的动员汲取、优化合理配置以激活组织活力实现政党活动目标的过程。政党只有通过资源整合的不断调适，才能在为实现政治领导而进行的政党活动中不断拓展成长空间，实现从微观场域的政治整合到公共场域的价值整合，从而为政党实现政治领导、执政以及推进各类政策性社会治理提供有效的保障体系。

城乡基层党建资源整合，是在新的历史条件下更好体现中国共产党独特性质、履行党的宗旨使命而进行的政党资源整合，是党应对社会发展变化而对自身建设和党的活动方式作出的适应性调整。与一般意义的政党资源整合比较，党对城乡基层党建进行的党建资源整合，除具有共同的规律以外还有自身鲜明的特色内涵和意义。

首先，城乡基层党建资源整合是党的建设优良传统在新的压力挑战下的能动性实践创新，并伴有基层

党建工作的制度性成长。改革开放以来，随着社会主义市场经济的建立，中国社会结构发生了深刻变化，新社会阶层出现并伴随社会活动空间的结构性裂变，新的社会活动空间及价值规则不断成长，表现为经济活动多样化及观念思想的多元化，等等。与此同时，国有企业改革带来大量国有企业兼并倒闭及工人下岗，农村集体经济衰落并伴随农村剩余劳动力的转移，这些都极大压缩了基层党组织活动空间，对基层党建工作带来极大挑战。但即使面临如此巨大的冲击挑战，基层党建并没有因此而停滞不前，中央始终对基层党建工作高度重视并不断根据形势发展做出要求部署，各地基层实践更是做出了许多创新性探索，积累了丰富的基层党建创新的经验。在此基础上，党的十六大强调“拓宽领域、强化功能，扩大党的工作的覆盖面，不断提高党的基层组织的凝聚力和战斗力”的基层党建总体要求，并提出“以服务群众为重点，构建城市社区党建工作新格局”、“加强非公有制企业党的建设”、“加大在社会团体和社会中介组织中建立党组织的工作力度”等富有新的时代背景要求的基层党建战略性部署。在不断推进基层党建的实践经验基础上，党的十七大明确提出“建立健全城乡一体党员动态管理机制”、“建立健全城乡党的基层组织互帮互助机制”等。此后，党的十七届三中全会明确了“健全城乡党的基层组织互帮互助机制，构建城乡统筹的基层党建新格局”的战略部署，党的十七届四中全会专门强调必须“着力构建城乡统筹的基层党建新格局”，以实现“统筹城乡基层党建工作，促进以城带乡、资源共享、优势互补、协调发展”。正是总结十六大、十七大党的基层组织建设理论与实践创新的积极成果，党的十八大提出了更加明确清晰的“加强城乡基层党建资源整合”的党建概念和实践目标，对推进基层党建科学化具有重要意义。由此可见，城乡基层党建资源整合是城乡基层党建一体化工作思路的理论深化，它既是党的自身建设优良传统的延续发展，也同时体现了基层党建工作最新实践要求。而加强城乡基层党建资源整合同时也对基层党建制度创新提出了现实的迫切要求。城乡基层党建资源整合，既是多年来基层党建地域性试点创新积累的结果，其中包含着各类制度创新成长的萌芽，同时，城乡基层党建资源整合的进一步实践，则需要沿着党建工作一体化思路进一步调整党建工作的整体布局和制度运行的机制体系，为激活基层党建的各类资源提供更加科学的运行机制和更加广阔的制度空间。

其次，城乡基层党建资源整合概念是基层党建自身实践的内在逻辑展开。1996年，上海市委首次提出“社区党建”概念，以原街道所辖范围涵盖街道内部各类企事业单位、政府组织、社团组织、居民区组织，突出党建工作重心的属地化、区域化。2002年，全国党建研究会成立社区党建研究委员会，并致力于从理论上进一步丰富社区党建内涵。2004年，在社区党建概念基础上，上海市委又提出“区域党建”的大党建概念，并以闽行区为试点，主要思路是：在地方党委的领导下，在政府部门配合和群众组织的参与下，以社区街道管辖区域为基本网格，形成以社区党工委为核心，行政单位党组织、居民区党组织、驻区单位党组织为基础，社区全体党员为主体，社区内各类基层党组织共同参与，党政群组织齐抓共管的党建工作新格局。[1]在不断发展的城市化进程和市场化浪潮中，社区党建、区域党建的提出以及实践，是对社会流动性、复杂性日益加大的基层党组织环境压力做出的积极调适。而与此同时，农村基层党建工作却面临着资源匮乏、党的工作软弱涣散等不利局面。对于如何发挥基层党组织的战斗堡垒作用，在不断发展的基层党建经验中已经孕育了解题思路和实践发展的内在逻辑。整合各类党建资源以实现一体化的党建工作新格局，是顺应社会变化和形势发展的必然趋势。只有不断打破区域、条块、层级分割的壁垒束缚，实现党建工作的一体化格局，基层党建工作才会具有更加坚实有效的组织依托，才能更加灵活、多样地应对环境考验。因此，从社区党建到区域党建的实践创新，都内含基层党建资源整合的实践主题和逻辑主线。而城乡基层党建资源整合，正是进一步统筹城乡协调发展、顺应党建工作一体化的基层党建科学化要求的重大战略举措。

再次，城乡基层党建资源整合是建设服务型党组织，提高党的执政能力和基层党组织凝聚力、战斗力的必然要求。资源整合作为一种手段，是政党在政治领导和治理过程中对领导能力和执政能力作出的适应性调适。党的执政能力水平的提高，在很大程度上取决于其整合价值资源的核心价值是否先进、整合组织资源和制度资源的内生动力是否强大及其整合社会支持资源的动员能力是否充足等等。正如王海峰教授所说：“具体到作为一个组织的政党，资源整合就是政党在领导和执政过程中对领导能力和执政能力进行适应

性调整的一种手段，是为了对自身和来自社会层面的各种资源进行汲取、优化配置和激活的一个过程。”[2]在市场经济和改革开放环境条件下，党的执政时刻面临社会变革的巨大压力和严峻挑战，所以资源整合显得尤为重要。而整合基层党建资源对于提高党的基层执政能力、巩固党的社会基础更有其现实意义。党的十八大在明确把建设服务型党组织作为基层党建工作目标的同时，更提出了加强基层党建资源整合的新要求，二者实际上构成了价值与手段、目标统领与路径选择的内在统一关系。党建资源整合，必须要明确目标统领、价值原则和底线控制，不能搞拉郎配和政绩秀。没有价值原则、没有底线的花瓶式“整合”，只是一种临时拼凑，不会给基层党建带来可持续的发展动力，反而会有负效应。基层党建资源整合是基层党组织领导和参与社会治理的平台体系保障，反过来，基层党组织面对社会微观的治理能力、领导能力也决定着基层党建资源整合的实际效果。因此，在当前形势下，必须紧紧围绕服务基层群众这个主题，以建设服务型基层党组织为目标，积极破解社会治理中各种阻碍党组织领导作用发挥的观念、习惯及体制、机制障碍，并以此确立党建资源整合的基本路径。在当前中国社会，执政党的每一项社会政策及其进入社会治理的实际效果，都与基层党建资源整合能力及基层党组织的社会微治理能力密切相关。而执政党的政治优势，一方面需要基层党组织领导和参与社会治理的实际进程，保证社会微治理效果达到或接近党的政策目标，进而不断拓展党的基层社会支持基础；另一方面，基层党组织对社会微治理的实际作用效果和参与范围程度，也决定着其在社会空间结构中的实际位置。

二、服务型转向视域下的基层党建资源整合

从党的性质宗旨看，党的十八大提出建设服务型党组织是对党的建设本源的直接回归，是应有之义。而从基层党建的现实状况看，提出建设服务型党组织则是对基层党建面临问题困境的直接回应，某种程度上，可以说是基层党建工作的一种服务型转向。

基层党建的服务型转向，体现了新形势下加强基层党建工作的现实逻辑，而首先需要破解的是制约基层党建活力的体制性约束。改革开放以来，党员和基层党组织数量逐年增加，党员队伍素质也不断提高。据中央组织部党内统计数据显示，截至2012年底，中国共产党党员总数达8512.7万名，其中具有大专及以上学历的党员3408.1万名，占党员总数的40%，党的基层组织总数达420.1万个。[3]但是党员和基层组织数量的增加，并不意味着党组织战斗力的提高。相反，在思想观念多元化和开放的市场经济环境下，如何让如此庞大的党员队伍和基层组织体系发挥出应有的战斗力，已成为考验党的自身建设能力的重大课题。与基层党组织外部社会环境的深刻变化相呼应，基层党建的体制性约束也更加突显出来。由于基层党组织大都依附于不同性质的单位、机构、团体，而这些单位之间既存在行业领域等性质上的差异，更有层级、部门、地域等重重阻隔的壁垒，因此基层党组织间横向联系及打破层级、部门隶属的多向联系都非常薄弱。这种基层党建的体制性约束直接造成了基层党组织发挥作用的空间范围和功能限度的局限性，其可以依托的资源也极为单一薄弱，往往处于分散软弱、孤立无援的状态。同时，这种体制性约束还表现为基层党组织活动方式上的局限。由于基层党组织往往只是作为本单位的一个职能部门来开展工作，习惯于等待上级党委领导分派、指示工作任务内容，这种行政化的工作活动方式极大束缚了基层党组织深入群众、联系群众、服务群众和开展群众工作的活力、动力，养成了看上级党委和领导的喜好眼色来想问题办事情的习惯，有的热衷于搞花架子、走过场，而对群众反映的问题往往念“虚、拖、推”三字诀，基层党组织离群众最近，但却往往让群众感觉隔得最远。因此，基层党建服务型转向的现实逻辑起点，就是要破解制约基层党建工作的各种体制性、机制性弊端，按照党建工作一体化思路不断加强城乡基层党建资源整合，推进基层党建的制度创新。

加强城乡基层党建资源整合，是破解基层党建体制性约束的必然选择，也是基层党建制度创新的增益累积过程。党建资源整合首先需要破解的就是，由于长期的体制性约束而累积固化于基层党建活动中的不良心态、错误观念和陈规积习对党的价值理想和精神追求的弱化与遮蔽，实现党建资源整合的价值资源整合。基层党建的服务型转向，本质上也是一种凝聚价值共识、形成稳定的社会核心价值认同的价值整合过程。一个国家或社会的核心价值形成，实质上是按照特定价值选择原则进行的价值构序整合过程，最终要实现不同社会群体价值需求的满足。由此可见，执政者对社会核心价值的形成起着关键的引领构建作用，

而其价值构建整合能力也成为构成其执政能力的核心要素。从另一方面看，执政者也不能脱离社会大众的价值需求而单搞一套价值理论，并脱离群众的切身利益去让人们信仰，这无异于缘木求鱼。任何价值信仰，根源在于与人们切身利益相关的价值需求。因此，忽视群众价值需求的价值整合往往很难取得成功。从这个意义上说，基层党建的服务型转向正是呼应群众价值需求而对基层党建活动方式的积极调适，以积极的服务精神对接基层群众的价值需求，由此形成与社会价值需求结构相契合的价值构序，并以此引领公共服务供给及社会治理秩序的构建，从而形成党建资源整合的强大价值整合能力。其次，党建资源整合还要破解基层党建工作软弱无力的体制性弊端，推进基层党建制度创新，实现党建资源整合的组织资源和制度资源整合。基层党组织软弱无力的体制性弊端在于，党的基层组织体系虽然很庞大，但是由于地域、行业、城乡、部门等多重管理体制交叠，由此形成了基层党组织存在的体制性分隔状态，大量基层党组织处于这种体制性分隔的条块之中，可以依托的资源有限，服务群众的力量薄弱。破解基层党建的这种体制性弊端，就是要按照服务型转向的要求，将多重体制分隔的基层党建体制弊端通过制度资源整合建立起回应基层社会和群众需求的服务型体制，形成服务群众的体制合力，既积极面对基层群众的需求，积极回应群众的实际问题，同时，又建立责任明确的问题分类解决机制，充分动员体制内的各种资源参与服务供给，从而形成运转有序、沟通有效、保障有力的服务型基层党建体制。再次，基层党建资源整合无论是在价值层面还是制度层面的整合创新，最终的目标归属是实现社会支持资源整合。社会支持资源是党的社会生存空间，只有不断拓展这种支持资源，党的执政及其他各项活动才会有更加稳固的基础、更加广阔的空间和更加强大的力量，这也是任何政党实践活动所共同追求的。

总的来看，城乡基层党建资源整合是基层党组织在新形势下更好发挥战斗堡垒作用的重要实践基础。作为构建基层党建工作一体化格局和基层党建制度创新的有效途径和手段，加强城乡基层党建资源整合是激活体制机制活力的必然选择，可以为基层党组织和基层党员充分发挥作用提供更加坚实有效的资源保障体系和适宜的空间平台。城乡基层党建资源整合包括价值资源整合、组织资源整合、制度资源整合以及社会资源整合等不同层面，其中价值资源整合是核心，组织资源和制度资源整合是关键基础，社会资源整合是目标归宿。基层党建资源整合应当以基层党建工作的效益提高为目标，也是评价资源整合是否有效的根本标准。作为一个资源整合投入和产出的过程，党建资源整合不仅要注重资源成本的投入，更应当注重投入与产出的效益问题。城乡基层党建资源整合效益提高的标准：一是看是否实现了价值的增值，即社会主义核心价值是否在基层社会场域获得领导地位以及实现普遍价值规范功能的范围程度；二是看是否实现了制度创新和基层党组织活力的激发及凝聚力战斗力的提高；三是看是否实现了社会和谐稳定的社会治理效益。而应当注意的是，以上三个层面的效益在实践中不是割裂的而是相辅相成、相互贯通、相互制约影响的内在统一关系。

[1]中共上海市黄浦区委.区域性大党建格局与基层组织管理体制、运行机制的探索和创新[J].上海党史与党建，2007，（2）.

[2]王海峰.资源整合:构建城乡统筹的基层党建新格局的实践基础[J].兰州学刊，2010，（7）.

[3]截至2012年底:中共党员共有8512.7万名基层党组织420.1万个[N].人民日报，2013-06-30.

［责任编辑：姜 杰］

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1008-8466（2014）02-0036-04

2014-02-02

张忠义（1973— ），男，吉林长白人，中共长春市委党校资政研究中心副研究员，主要从事党的建设研究。