长春市城乡居民社会养老保险基层平台经办管理服务体系建设研究①

长春市社会保险事业管理局课题组

2009年以来，长春市各县（市）、区陆续开展了新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险的试点工作（以上两项业务简称为城乡居保），到2012年底试点工作已基本结束。目前长春市城乡居保已全面铺开，参保总量达220万人，享受养老待遇人员达62万人。城乡居保业务进入正常运行模式后，由于参保人员的大幅增加、居住分散、金融网点不足、经办人员少，而城乡居保具有服务到人的特点，导致经办管理服务能力严重不足，所以城乡居保经办管理服务体系建设迫在眉睫。为了推进城乡居保事业的发展，规范业务管理，提升经办管理服务水平，长春市社会保险事业管理局课题组利用三个月时间，深入到朝阳区、二道区、莲花山生态旅游度假区、双阳区、德惠市、农安县四区两县（市），对城乡居保基层平台经办管理服务体系建设情况进行了专题性调研。

一、长春市基层平台经办管理服务体系建设基本情况

（一）经办管理服务情况

从2010年开始长春市第一批新农保试点在朝阳区启动，同年10月启动双阳、净月区两批新农保试点，2011年7月第三批新农保及城镇居民养老保险试点在全市其他县、区全面启动，基层经办平台承担了试点过程中宣传动员参保缴费、协调组织办理手续、落实养老金发放等工作任务。从2012年起，按照市政府下达的工作任务指标，从事参保扩面、续保工作。

目前，城乡居保基层经办工作主要由乡镇（街道）、村屯（社区）承担。村屯（社区）负责对参保人的参保资格、基本信息、缴费信息、待遇领取资格及关系转移资格等进行初审，录入相关信息；负责政策宣传、情况公示、受理咨询、查询和举报等工作，以及参保登记、缴费档次选定、待遇领取、关系转移接续等业务环节所需材料的收集与上报；负责向参保人员发放有关材料，提醒参保人员按时缴费，通知参保人员办理待遇领取手续，并协助做好政策宣传与解释、待遇领取资格认证、摸底调查、基本信息采集、情况公示等工作；负责入户调查和对享受养老待遇人员的生存认证。乡镇（街道）保障事务所负责对参保人的参保资格、基本信息、缴费信息、待遇领取资格及关系转移资格等进行初审，录入相关信息；负责政策宣传、情况公示、受理咨询、查询和举报等工作；负责村委会城乡居保工作的指导和监督。

村屯（社区）每月5日前负责收集、核对参保资料、信息变更资料（包括姓名、性别、身份证号码、联系电话、存折号码等）、注销信息资料（包括死亡、出国定居等）上报乡镇（街道）审核。乡镇（街道）保障所对上述业务进行审核，每月8日前报社保局办理相关业务。由乡镇（街道）或村屯（社区）查询、生成次月达到领取养老金待遇人员通知单，审核后于每月10日前报社保局办理待遇核定。政策宣传与解释、待遇领取资格认证、摸底调查、基本信息采集、情况公示等根据业务的需要随时办理。

（二）服务对象与经办平台分布情况

长春市为农业大市，农业人口主要集中在榆树市、德惠市、农安县、九台市和双阳区。人口分布的特点，决定了城乡居保六分之五的参保对象集中在四县（市）一区。同样，为城乡居保参保对象提供经办服务的基层平台也集中分布在四县（市）一区。（参考图一、图二、图三）

图一 四区两县（市）人口分布调查情况

图二 四区两县（市）乡镇（街道）分布情况

（三）人员配备及工资待遇情况

图三 四区两县（市）村屯（社区）分布情况

城乡居保经办人员的人均服务对象人数不均衡，公益性岗位、兼职及“4050”人员占大多数，文化水平不高，工资水平偏低。乡镇（街道）经办城乡居保业务的机构为劳动保障所，承担除城乡居保经办管理服务外，还承担求职登记、技能培训、就业指导等工作。当遇到紧急或大型活动和工作时，会抽调这些工作人员共同工作，如城乡居保工作量大时，也会抽调其他人员来帮忙，或雇佣临时人员，即协理员；也有相当一部分地方安排公益性岗位人员来负责城乡居保工作。村屯（社区）经办机构为劳动保障服务站，个别地方还没有专门的机构，由协理员、大学生村官或村干部兼任。（参考表一、图四、图五）

表一 基层经办平台人员配备情况（单位：人）

图四 四区两县（市）人口数量与基层经办平台人均负责服务人数情况

图五 四区两县（市）基层经办平台人员工资水平情况

（四）经费保障和基础设施情况情况

各地经办费用多为原有的办公经费。新农保试点启动初期，基层经办平台需要购置必要的办公设施，投入经费平均每个乡镇2万元左右，每个村2000元，这些费用的90%以上为原有办公经费，各县区政府几乎没有根据新的经办工作需要，增加办公经费。

城乡居保基层经办部门办公场所狭小或根本没有独立的场所，办公桌椅人均不到1套，电脑、打印机和网络更是少之又少，经费无法保障。（参考图六）

图六 四区两县（市）基层经办平台办公面积情况

在信息网络建设方面，吉林省建立了城乡居保信息管理系统，采取集中式数据库，信息系统包括业务、财务和统计三大功能，共有500多个子系统。

长春市市本级及四县（市）均启用了省级系统，网络延伸到乡镇、社区（村），管理参保人员的参保登记、待遇核发、基金收付及个人账户等。（参考图七、图八）

图七 四区两县（市）基层经办平台基础设施情况（一）

图八 四区两县（市）基层经办平台基础设施情况（二）

二、长春市基层平台经办管理服务体系建设的总体评价

（一）建设成效

第一，如期完成了启动试点的经办任务，维系着日常经办工作基本运行。从第一批新农保试点启动至今，长春市已经实现城乡居保制度全面覆盖，参保总量达220万人，62万名享受待遇人员按时足额享受养老金，基层平台承担了前期主要经办工作。业务进入常态化运行阶段后，每年参保扩面、续保缴费、养老金发放等工作仍由基层经办平台负责落实，在没有增加人员、经费和办公场所情况下，保证了经办工作基本运行。

第二，初步建成“社保局-乡镇（街道）-村（社区）”三级较完整的经办管理服务机构。配合城乡居保制度推进，县（市）、区政府加强经办机构建设，在社保局内成立农村养老保险科，在乡镇（街道）普遍通过和依托劳动保障事务所开展经办管理服务工作，整合公共服务资源，建立数据共享，联合办公，兼职服务，一站式办理，社保局-乡镇（街道）-村（社区）三级经办管理服务机构基本建立。

第三，建立了一支兼职经办队伍。各县（市）、区从乡镇（街道）到村（社区）均依靠现有的基层服务机构和人员、村干部等开展业务，在政府编制紧张的情况下，通过兼职、整合协管员的方式解决了试点初期人手不足问题，初步建立了一支经办队伍，为城乡居保经办业务提供了人员保障。

（二）面临的问题

长春市城乡居保开展已近4年的时间，由于该险种制度发展时间较短、受社会经济发展水平和管理模式的制约，存在经办力量不足、管理职责不清、基础设施投入不足等诸多问题，严重制约着城乡居保的正常进行和持续发展。

第一，隶属关系不顺制约经办管理服务体系建设。城乡居保工作试点初期，基层经办工作大部分由各乡镇（街道）、村屯（社区）原有工作人员来完成，在他们繁重的工作上添加了很重的砝码。城乡居保工作正式启动后，基层平台没有安排新的工作人员，仍然由原有工作人员来经办，而城乡居保所增加的工作量，是原有工作人员没有能力和精力来负担的，所以就造成职能缺失，配合不顺畅，县、区政府、人社部门和基层站所工作积极性不高。

社保部门在基层平台没有机构和人员，却要指导管理基层平台经办工作，而乡镇（街道）劳动保障事务所多为行政职能部门或人社系统派出机构，隶属关系不顺，基层经办人员自身缺乏约束性和积极性，不能心悦诚服地接受社保部门指导和管理，严重影响工作进程。

第二，经办力量严重不足。一是没有配备专职人员从事经办服务工作。通过走访乡镇、社区，我们发现基层经办队伍中兼职人员所占比例相当高，由于协理员、公益性岗位人员收入水平低、工作任务重、压力大，难以招收到高素质人员。二是原有经办人员数量少，年龄偏大，受教育程度低，业务素质也低，很多人不会使用电脑，不会上网，基层专业化培训较少，很难胜任城乡居保经办服务工作。三是很多经办人员把城乡居保经办工作当成了临时性工作，一旦有了好的工作机会则马上离职。

由于经办力量不足和经办队伍的不稳定性，造成了城乡居保业务不办、晚办、误办、错办等很多问题，严重影响了工作进程。

比如，由于农民居住分散，白天在田间地头劳动，只有吃饭时间才可能在家，经办人员得逐户上门办理，遇到空挂户、人户分离多的村屯，经办人员还得多方打听；而且，长春市榆树、德惠、农安、九台等四县（市）均为农业大县，外出打工、劳力输出所占比重大，要求基层经办人员多次电话联系，及时跟踪人员信息等；由于政策本身原因和缺乏生存认证手段，造成城乡居保冒领养老金几乎每天都在发生，需要大量人力负责追回被冒领基金；这些工作属于基层平台日常工作，没有专人负责肯定不行。

再如，城乡居保待遇水平低，政策缺乏吸引力，导致中青年人参保积极性不高，而每年政府还要下达参保扩面任务，如何引导中青年人参保，对基层经办人员个人素质和工作能力提出很高要求。

还有，在业务经办过程中，我们发现参保人员基础数据不准确，究其原因，主要是因为基层劳动保障事务所调查数据人员不专业，多为兼职，统计时存在一定误差，导致所掌握的城乡居民适龄人口数据不准确，难以做出准确的基金预算，对扩面参保、下达工作任务指标等工作十分不利。很显然，现有兼职经办人无法胜任上述经办工作。

第三，基础设施投入不足。同很多服务领域一样，城乡居保同样面临着业务量的增长和支撑能力不足的矛盾，而这一矛盾主要体现在经办经费和信息系统投入方面。

各乡镇（街道）、村屯（社区）开展城乡居保经办缺乏基础设施投入。一是人员经费没有增加。按照国家规定，该项目人员经费由地方政府解决。城乡居保业务试点时，全体工作人员齐上阵应一时之急，工作开展后交由社区（村）等基层经办，工作任务增加了，但人员经费均未增加。二是没有专项办公经费。试点之初，财政拨付一定的工作经费，根本不够购买办公用品的费用，其他的硬件设施更无从谈起，工作人员工资偏低，很多村干部跑坏了几双鞋、几辆自行车，没有误餐费和加班费，克服重重困难来工作，如果没有政府的支持，基层工作则无法开展。三是办公设施不足。办公场所狭小或和其它部门合署办公，没有电话、电脑、打印机等设备在基层比较普遍。即使有简单的办公设备，办公耗材也无法提供。城乡居保管理体系基础条件是形成一个互通互联的管理网络，而事实上有的村屯、社区没有网络或是上网速度慢，这就大大降低了管理系统效率。

三、深化长春市基层平台经办管理服务体系建设

第一，强化职能，增加人员。随着城乡居保业务进入日常化和规范化，工作量在不断增加，应强化基层经办平台的职能，以职能规范业务经办。具体思路是，通过每年与县（市）、区政府签订《目标责任状》，明确工作职责和工作任务，每年考核评比，逐步建立起城乡居保业务运行的长效机制。

在为基层经办平台配备专人方面，一是人员是经办管理服务体系建设的核心，人员到位，对下面的服务才能认真落实。以谁经办谁管理为原则，在市社保局增加人力物力，经过全方位专业培训后，依据各社区（村）参保人数按照一定比例配备经办人员数量，每个乡镇再配备3到5名高中以上学历的公益性岗位人员，每个村（屯）配备1名相对固定的服务人员，充分调动、利用村干部、大学生村官，让专业人员深入到基层直接经办业务，可大大提高服务质量、强化基层经办的能力。二是为方便服务对象，减少由初审录入、再逐一复核通过等工作环节，由市社保局业务员进驻到各区政务大厅一站式办公窗口，直接具体经办城乡居保参保登记、基金收缴、待遇申报及基本信息修改等业务。

第二，改善办公条件、保障人员经费。经费保障是城乡居保工作顺利实施的重要前提，相对于繁杂的城乡居保经办工作，基层服务设施及办公条件是城乡居保工作顺利实施的有效载体。我们认为财政部门需一次性投入部分资金，配备、配齐城乡居保经办服务设施，切实解决基层经办机构“有人管事、有地办事”的问题。应加强服务经费和预算保障，各县市区政府按服务人口数量，将这项工作的正常经费列入财政预算，各社区（村）经办人员每人增加300到500元的工资标准。通过不断加大财政投入，打造标准化服务平台，保证城乡居民能够方便地获得城乡居保服务。

第三，提升技术支撑，实现网络覆盖。要对基层经办单位信息系统进行统一规划，实现网络“村村通”，基本实现每村都有网络终端；在现有信息管理软件基础上，完善、规范基础信息数据库，为升级和新开发创造条件；完善终端设备，为参保人员提供信息查询和缴费、领取待遇等服务；借助省社保局数据中心，通过网络支持乡镇（街道）、村屯（社区）直接经办；建立与各级部门的网络数据传输和交换，实现信息共享。通过对基层平台的技术支撑，提高经办服务效率，在一定程度上缓解经办人员的不足。

第四，加强考核管理，搞好人员培训。针对城乡居保经办业务环节多、缴费零散等特点，建立一个运作规范、管理科学、监控有效、考核严格的控制体系，提高社会保险政策法规和各项规章制度的执行力。建立以工作量和服务人次为主的科学的绩效考核奖惩机制，有利于队伍长期稳定和健康发展。合理划分业务经办职责，形成有效衔接、相互制衡的岗位职责关系。完善人员培训制度，通过举办培训班、以会代训、示范观摩、典型引路等方式，对业务方面的政策、流程、服务理念进行讲解和辅导。

［注 释］

①文中数据来源于课题组对长春市四区两县的实地调研。