网络舆论治理与新公共性建构

毕铁居

（洛阳师范学院 政法与公共管理学院，河南 洛阳 471022）

一、公共性与新公共性

作为一种分析问题的视角，公共性主要有几个特征：共有性、公开性和社会有用性，它强调以社会群体的公共福利为目的，为公共事业和社会资本建设提供合理性依据。在中国传统社会中，公共性主要是由“官”、“公”来加以承载的，特别是在儒家文化中，王朝和宗族是公共性承担的主体。新中国成立以后，中国社会进入到单位社会形态，公共性的主要承载者变成了单位，形成了“国家——单位”一体化的格局。[1]随着社会主义市场经济的深入变革和社会发展的深度转型，单位社会走向公民社会，人也由单位人转变为社会人，政府不得不单独面对一个个原子化的有着独立需求的个体，这对政府社会管理与服务提出了很大的挑战。而基于新公共管理理论的政府改革使得一些政府公共性开始衰减，对于政府退出留下的公共事务，一些社会组织无力承担公共责任，陷入个人主义迷失的公民公共精神不足，这一切均阻碍公共性的成长和成熟。相对于早期简单的农业社会和工业社会，后工业社会的外在环境越来越复杂，单一的政府主体应对已经显得力不从心，公民再也不能把所有权力都委托政府，作为权力最终来源，公民与社会组织也应承担起维护与发展公共性的责任，时代的发展呼唤新公共性格局的建立与完善。“即与古典经济学宣称的理性经济人自利行动推动公共福利增进，凯恩斯主义以政府干预纠正市场负外部性保护社会，以及形成与国家和市场对立的公民社会运动等公共性主张有所不同。新公共性认真对待市场、政府和社会这三方面，主张一种协商、合作、兼顾的公共性，而非一家独大或者彼此对立的公共性。”[2]

基于新公共性的视角，政府治理应实现政府、社会与市场的多主体、多层级治理，治理过程由“制度、体制和机制共同构成。制度是规范治理主体的各种规则的总和，主要包括一系列相对固定的组织原则和行为准则。体制涉及一个体系内部的各种机构及其格局，主要是各种治理机构之间的相互关系状态和组织形式。机制则强调治理体系的功能，强调动态的程序和过程，包括由治理方式和方法构成的工作原理。”［3］但在我国经济转轨、社会转型的历史背景下，各种社会组织没有充分成长，市场仍需进一步完善，政府仍然是社会公共性最重要的主体，其权威作用仍无法被替代，因此，现今阶段新公共性格局是政府主导，社会、市场等多主体、多层级协同参与的一种结构形态。

二、网络舆论：公共性复归的载体与平台

“社会的生产”构成了中国社会转型的一个基本问题。自20世纪70年代末以来，研究者们寄希望于从“非政府组织和第三部门”、“脱离单位制的城市社区中”、“与社会转型相伴而生的城乡各种集体行为和社会运动”中寻找社会的生长点。今天，我们可以毫不犹豫地说，一个独立而富有参与性、抵抗性的公民社会正出现在中国的互联网上。与那些享有相对充分的政治自由的国家相比，互联网在中国的政治功能与其他国家存在较大的不同。它不可能以一种戏剧性的方式改变中国的政治生活，但它可以增进建立在公民权利义务基础上的现代社会资本，导致独立于国家的社会力量的兴起和壮大。[4]随着社会主义市场经济发展，人们的权利意识日益觉醒，维权行动越发显现，而以互联网为载体的网络舆论具有多元、开放、互动等特点，使人们权益维护渠道更加便捷。网络平台为人们生产信息，传播信息提供了多样化的渠道，像微博、微信、论坛、贴吧、博客等舆论场域日益显现其强大话语建构的力量，各舆论场域交叉互动使得网络舆论传播产生多重叠加效应。移动互联的兴起与发展使手机终端的信息生产、传播功能愈发的强大，它将深刻地改变人们的生产、生活与学习方式。第32次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2013年6月底，我国网民规模达到5.91亿，较2012年底增加2656万人。互联网普及率为44.1%，较2012年底提升2%。在新增加的网民中，使用手机上网的比例高达70.0%，高于使用其他设备上网的网民比例。与此同时，截至2013年6月底，我国手机网民规模达4.64亿，较2012年底增加4379万人，网民中使用手机上网的人群占比提升至78.5%。3G的普及、无线网络的发展和手机应用的创新促成了我国手机网民数量的快速提升。[5]移动互联网的未来发展无疑会使网民来源多元化，网络舆论的公共性更加显现。

网络舆论去中心化、多元化主导、不具有传统舆论的核心边缘结构，网络舆论建构体现了一种权力关系和话语体系以及较强的动员能力。权力主体不但有网络意见领袖，也有普通大众的参与，因此，网络舆论更能引起网民的关注、支持，甚至是无条件的服从。公共利益及个人正当权益可以在更快更广的时空得到关注、得以聚焦、得到维护。可以说，网络舆论在中国承载了太多的价值诉求和利益维护的要求。2010年9月，人民网正式推出“直通中南海”——中央领导人和中央机构留言板，旨在给中央机构提出意见和建议。互联网是了解民情、听取民声、汇聚民智的重要渠道，网络媒体成为党和政府与民众沟通的重要平台。网络舆论一方面能促进民主政治建设发展，推动公共领域发展与完善，但网络舆论在互联网上聚集、放大，造成了巨大的社会影响，对现实社会秩序和政府行政产生干扰，甚至形成“网络暴政”、网络谣言，成为影响改革、发展与稳定的突出问题。因此，探讨把握网络舆论现象及发生发展规律，更好地引导和治理网络舆论成为当前新公共性建构的重要课题。

舆论场的发展与公共领域发展共存，从最初咖啡厅、沙龙、茶室等有空间限制的物理空间，到其后报纸、杂志等受精英控制的平面媒体、再到电视传媒、逐渐勃兴的互联网世界，基于web2.0技术的社会化媒体更加促动了公共领域发展。与舆论传播中的人际传播、组织传播和大众传播等传统渠道相比，互联网分布式和开放性的技术结构使得网络不存在技术上的中心控制问题，呈现去中心化的趋势，这在客观上解除了舆论传播中地域、时间、人数、方式等限制。[6]

网路舆论为普通民众表达权、知情权、参与权与监督权提供了一个全新的平台，公共事务参与和公共话语得以有效的实施。但网络舆论公共性也出现不同程度的消解。在逃离国家控制之后，个人对国家和社会的疏离已经使其忽略了公共责任和社会公共利益。在网络社会中的个人眼里，互联网首先是一种娱乐性的工具，用以满足自身的需求与欲望；其次，在使用网络的新闻功能时，往往扮演着“看客”的角色。[7]（P317）网络舆论的负功能从根本上讲在于个人主义的迷思，存在着公共利益与个人主义的紧张，网络舆论有逐步消解公共性的态势，加强网络新公共性建构成为当前治理网络虚拟世界的客观要求。网络新公共性建构要实现公共利益与个人利益的平衡，通过协商对话实现网络舆论治理高效与可持续性。“公共领域是一个独立于行政系统和经济系统之外的非正式的舆论力量。而这一领域的运作依赖的是主体间自由的、高水平的沟通。”[8]（P387)“正是这样一种独立于公共行政和私人商务交往之外的沟通机制的存在，使社会才有能力免遭来自于政府机构和市场机制的侵吞”。[8](P384-385)管制和引导在网络舆论治理不可少，但网络舆论主要体现为话语形式、言论权利，通过对话沟通，可以最大限度地排除个人主义的干扰，消除网络谣言，抵制网络暴力，实现网络空间公共性的重构。网络舆论治理逻辑前提之一就是要保障网民言论的自由，体现公权力对权利的保护与发展。当代政府担负着维护网络舆论自由的职责，这是由政府权力的受托性质决定的，也是宪法法律所规定的。维护言论自由有两层基本含义，一是网络中符合宪法法律网民言论与依法公开的信息，政府要予以保障，及时提供；二是对于网络非理性声音，不良非法信息要有效管制。在复杂多变的互联时代，多主体参与、资源互依、责任共担、成果共享成为有效治理的客观要求。要在多元化治理中达成同意，实现共识，需要实现从“独白”到对话的转换。社会的多元化，日益提高的公民素养，日新月异的互联网平台都使这种对话机制变得可能、可行。

三、网络新公共性建构：网络舆论治理权威的再生产

网络舆论政府治理要通过对话协商、沟通协调来实现，这种治理方式的转换需要网络治理结构及其功能的变化。随着经济社会转型发展，社会利益日益多元化，人民权利的意识觉醒以及整体素质的不断提升，移动互联的发展更是为人民的公共参与特别是直接参与提供了便利、低成本、控制较少的新渠道，网络参与公共事务日益可能与可行。在社会化媒体的新时代，在网络世界建构新公共性，以实现网络舆论治理权威的再生产。

（一）政府治理工具创新：政务微博、微信促近互动

政务微博与微信是移动互联时代政府网络问政的新工具、新载体，是网络舆论的重要载体或表现形式。自2011年初，微信进入大众视野至今，经短短两年的迅猛发展，微信用户已经突破3亿人，直逼拥有4亿用户的新浪微博。[9]“微博信息是一种“放射性”传递，信息海量、传播面广、传播速度极快；但无效信息多，另外要遵循用户阅读的时间规律，不少内容很难让用户看见。而微信遵循信息的“一对一”直线传递，更有针对性，更精准有效，信息传达率高。如果说微博更偏向公开发布信息的媒体性质，那么微信则更偏向封闭式交流的沟通性质，在内容展示上并无优势，但胜在沟通的深度和渗透率。”[10]政务微博与微信二者相互结合，可以最大限度实现政务信息公开透明，促进信息资源的共享共用。这是实现网络对话协调的基础，也是公权力职责的应有之义。

（二）主流传统媒体：建构新的话语体系，彰显公信力

我国传统媒体过去被简单看成是政府的喉舌，今天它却集信息载体、舆论机关、公共论坛和经济主体于一身。因为传统媒体是专业人群从事的职业活动，所以在复杂的舆论环境下，传统媒体的声音依然最清晰、最权威。[11]网络舆论与传统媒体有着密切的互动关系，在网络舆论聚焦并产生“倒逼作用”的过程中，传统媒体的关注报道在网络社会动员中发挥着重要作用。而消除网络舆论负面影响，坚守网络空间规范，则必须重视传统媒体扮演的“把关人”的角色。对比社会化媒体，传统媒体专业的从业人员、信息分析与挖掘能力、职业道德素养的历史沉淀和专业技巧经验积累等都是天然的优势。近年来，传统媒体积极实现与网络媒体的融合，建有网站、微博、博客等媒体渠道与受众互动，传递即时信息，共享信息。传统媒体与社会化媒体融合发展，形成平衡约束，多元主体结构有利于网络舆论公共性生成与实现。“社会化媒体改变了广电媒介传播规则，继而使深度报道被碎片化信息淹没，从某种意义上说，内容不再为王，而是渠道为王。当受众接触并采纳社会化媒体的传播方式之后，由于自媒体专业水平有限、信源纷繁、信息碎片化，要通过新媒体深入了解事实，对受众的鉴别力是大考验。因此，进行多媒体融合，相互制衡，使广播电视媒体以传统的主流媒体身份介入突发公共事件舆论领域具有较强的现实意义。”[12]传统媒体在网络新公共性建构上大有作为。

（三）政府：有效制度供给，建设互联网规范

有效制度供给是政府网络治理和社会管理创新的重要责任。互联网在我国改革发展建设中得到日益广泛的应用，对于我国国民经济发展、科学技术水平提高和社会服务信息化进程具有深远作用。与此同时，网络自组织也日益呈现诸多问题，网络谣言、网络犯罪、网络水军、网络人肉搜索等现象干扰了网络秩序和现实社会进步发展。“网络自组织失灵”越发明显，网络世界的匿名性、交互性、多元性、去中心化在提供便利，搭建信息平台的同时也显现出“网络自组织”运行的高成本和危害性。原子化状态的网民在没有规范的虚拟空间必然更容易无序、失序。网络舆论的乱象的背后是个人主义观念行为的危机。集体无理性需要外在的规范和引导。保障互联网的良性运行和各种信息安全应引起全社会的共同关注。维护公共利益，保护合法权益，需要建设互联网法律规范。世界各国在规范互联网管理，进行网络立法的经验值得借鉴。早在1996年，美国就明确将互联网世界定性为“与真实世界一样需要进行监控”的领域。在德国，宣扬纳粹思想的内容在互联网上无法打开。英国警察要求网吧保留对上网者行为的知情权。[13]

（四）互联网行业：行业自律，推进网络社会组织建设

维护互联网有序健康发展是全社会的共同责任，更是互联网行业应恪守的社会责任。实施行业自律，建设先进互联网文化关系互联网行业可持续发展，和行业从业人员发展与切身利益密切相关。只有在法定的框架内，在规范的约束和管理机制下，才能实现经济效益与社会效益的双赢。随着“全能政府”向服务型政府转变，政府无限权力向有限权力过渡，唯有行业自身建设与政府治理相结合，才能适应时代发展的要求。否则，要么管理成本过高，要么互联网由于无序而发展受阻。互联网行业要进一步树立马克思主义新闻观，建立健全奖惩机制，规范工作流程，从观念上、结构上、流程上层层把关，坚守底线，遏制不良信息，积极传播正能量。新时期实现网络舆论的有效治理，要充分发挥网络社会组织的重要作用。我国正逐渐从二元结构转变为三元结构，社会治理结构开启了从“一元治理”向“政府、市场、社会”三元治理体系的演进。网络社会组织已经成为社会公益事业发展的一支力量，积极指导和推进网络社会组织的健康发展责无旁贷。[14]网络社会组织治理可以充分发挥政府、社会及其公民多元主体的伙伴关系，可以有效弥补国家在网络舆论治理过程中的某些不足，实现社会的公共利益，增强自身合法性。网络舆论治理创新应适应这一发展趋势与历史潮流。制度化的举措加之规范执行必能促进先进网络文化的进一步完善发展，从而为网络舆论的治理奠定坚实的文化基础。

（五）主体建设：加快多主体融入，实施生态化治理

移动互联时代为人们的信息生产、传递、获取提供了前所未有的高速度与便利，但也存在一个不容忽视的难题，信息鸿沟在不同群体间产生并有不断扩大趋势。信息意味着权力，掌握信息才可能维护权益，实现价值诉求。进入互联网世界，获取信息，参与公共话语需要一系列条件的支撑，如购置上网设备及入网费用、相应技术技巧、互联网参与的热情及时间空闲等，这不可避免造成网络世界的信息占有的不对称甚至两极分化。信息占有核心边缘结构使得部分群体可以主导网络舆论，建构网络现实，而边缘群体则在网络世界集体失语，这不利于网络舆论生态的平衡。“网络构建的公共领域实际上是一种狭隘的、精英意识的、不具有广泛参与性的“半公共领域”形态。”[15]据《第32次中国互联网络发展状况统计报告》显示：截至2013年6月底，我国网民中农村人口占比为27.9%，规模达到1.65亿，相比2012年略有提升，增加约908万人。最近半年，农村网民规模的增长速度为5.8%，略高于城镇。[5]总体来看，占人口绝大部分的农民参与意识与能力均不高。基于当前统筹城乡发展，城乡公共服务一体化的时机，国家要加大对农民等信息弱势群体和中西部不发达地区的扶持，缩小信息发展差距，实现网络普及均衡化。一方面要建立与完善互联网基础设施的建设，为公民网络参与提供物质和技术支撑；另一方面，要对农民等信息弱势群体加强教育培训，普及网络信息基础知识与基本技能，激发他们的网络参与意识，从而促使网络舆论代表的广度与深度。

多主体加入并参与网络世界，有利于拓展网络民主，实现网络舆论治理的生态化。从外部来说，需要疏通公民现实的政治参与途径、健全法制，以减轻互联网聚焦时政所承载的社会压力，引导网络话题的均衡分布，比如增加日常生活和社会交往方面的内容，减少网络上的火药味和对抗性。对互联网内部的文化生态，能否“生态治理”，改善网民的空间分布，倡导网友社群的多元化.比如，鼓励学术界、出版界等传统文化精英更多地“触网”，给碎片化的网络信息和好勇斗狠的网络口水战，带来文化深厚积淀；包容和鼓励激进网友从某些封闭式的讨论圈子走出来，回归公开的言论平台；在微博客的冲击下留住BBS和个人博客网民，鼓励思想文化层面深入探讨的BBS和博客原创贴文。[16]

四、小结

新公共性构建对网络舆论作为参与平台的属性有着基础性作用。网络舆论在某种程度上“倒逼”权利与权力的互动，这种机制首先要求网络舆论的合理、合法、合乎公序良俗。唯有如此，网络舆论才能得到政府关注，得到更广泛的民众支持，产生更深远的影响力。否则，就会面临法律的规制、道德的批判。网络新公共性构建是一个长期系统工程，既有赖于观念的变化，制度性的安排、良好的执行，更多地在于广泛的社会动员，人们公共精神的培育，社会组织发展。

[1]籍磊.迈向和谐社会的新公共性建设——访吉利大学社会学系主任田毅鹏教授[EB/OL].http://www.chinavalue.net/Figure/Show.aspx?id=158.2013-09-05.

[2]吕方.新公共性：食品安全作为一个社会学议题［J］.东北大学学报（社会科学版），2010，（2）.

[3]时和兴.复杂性时代的多元公共治理[J].人民论坛，2012，（4）.

[4]胡泳.2011，中国网络舆论的三大变化[EB/OL].http://view.news.qq.com/a/20120113/000037.htm.2012-01-13.

[5]中国互联网络信息中心《第32次中国互联网络发展状况统计报告》[EB/OL].http://tech.163.com/special/cnnic32/.2013-07-09.

[6]席伟航.网络舆论传播与引导的思考[J].中国记者，2010，（7）.

[7]杜骏飞.政府网络危机[M].北京：中国发展出版社，2011.

[8]徐大同，吴春华等.当代西方政治思潮（20世纪70年代以来）[M].天津：天津人民出版社，2001.

[9]刘鹏飞，卢永春.政务微信：互联时代网络问政新利器[EB/OL].人民网http://yuqing.people.com.cn/n/2013/0524/c354318-21605719-2.html.2013-05-24.

[10]全国政务微信总量突破1000个变网络问政新平台[EB/OL].http://finance.chinanews.com/it/2013/05-09/4799901.shtml.2013-05-09.

[11]骆正林.传统媒体是引导舆论的权威机构[J].新闻爱好者，2012，（4）.

[12]董彦君.网络舆情视角下社会化媒体的公共性[J].新闻爱好者，2012，（9）.

[13]江柳依.虚拟空间离不开“现实规则”[N].人民日报，2012-12-27.

[14]刘斌，程亮.网络社会组织培育与监管研究[J].社团管理研究，2011，（10）.

[15]郭晶.网络传播中公共性的流失[J].青年记者，2011，（28）.

[16]人民网评：网络舆论的“生态治理”[EB/OL]http://opinion.people.com.cn/GB/15157583.html.2011-07-14.