预算管理改革中强化预算监督的若干思考

●寇铁军 胡望舒

预算管理改革中强化预算监督的若干思考

●寇铁军 胡望舒

2014年6月30日，中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》指出，改进预算管理制度是深化财税体制改革的重点之一，并强调“改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。”预算监督作为政府预算管理活动中的重要环节，以预算管理制度改革为契机，健全预算监督机制，强化对政府预算的监督，对构建全面规范、公开透明的现代预算制度具有重要的意义。

一、强化预算监督的必要性

一般而言，政府预算管理是指政府的预算职能部门根据特定时期的方针政策及有关法律法规，为使预算资金有序、高效运行而进行的计划、协调、监督预算资金的活动。由定义可知，预算监督是政府预算管理活动的一个重要组成部分，对预算资金的筹集和分配等业务活动，履行考核、监察和督促的职责。在预算管理制度改革中，强化预算监督的必要性在于：第一，我国新修订的《预算法》明确规定，组织预算的国家职能部门及有关单位有责任对政府预算、预算执行、决算进行监督，这从法律的角度说明了预算监督的重要性。第二，预算监督是政府预算管理活动中的重要环节，健全、完善的预算监督机制是政府预算管理活动得以有效开展的坚实基础和重要保证。第三，监督本身不是目的，公共预算监督的出发点和最终目的，应该是提高预算的绩效水平（孙开，2007）。政府对预算进行管理的目标是保证预算资金的有序、高效运行，即：使预算资金的运行符合经济发展的规律，使有限预算资金的分配和使用取得最大的经济效益和社会效益。政府预算管理与强化预算监督的目标是一致的，两者是相辅相成、相互促进的关系。第四，伴随着经济社会的发展、民主法治建设的推进，预算参与主体和监督者的范围在不断扩大，协调各预算参与主体之间的关系、合理配置预算监督权力等问题对预算管理活动提出了更高的要求，而健全的预算监督机制是维护公共预算权威性、合法性、有效性和完整性，维系公共预算分配秩序的有力保障。

二、目前我国预算监督机制存在的主要问题

伴随着财税体制改革的深化、政府职能的转变和民主法治建设的发展，我国政府预算监督工作已取得长足进步：预算监督体系不断完善，监督范围日益扩大，监督方法也有所创新，监督组织体系、监督法律框架已基本形成，监督力度不断加大，监督效能显著提高。但也应该看到，在社会主义市场经济体制下，我国预算监督机制在一定程度上存在着监督主体与客体不适应、不对称、不到位现象，从监督体系、监督效能等方面来看，深度和广度不够，并且缺乏权威性、及时性与有效性。主要表现在：

（一）预算监督体系不健全

预算监督体系的构成，根据预算监督主体性质的不同，可以将其划分为两大类：一类是国家监督体系，指各级人大及常委会、行政机关、司法部门对预算的监督；一类是社会监督体系，指各种社会组织、新闻媒体、纳税人、社会公众等对预算的监督。在这些预算监督主体中，国家监督属于权力对权力的监督，社会监督应算作权利对权力的监督，国家监督在公共预算监督体系中居核心地位。目前，我国预算监督还不太尽如人意，其中一个重要的原因在于国家监督体系内监督权力划分不合理，社会监督缺失。

1、监督权力划分不合理。主要体现为权力划分的不平衡、模糊笼统。第一，行政机关权力大于各级人大。我国新修订的《预算法》明确规定，各级人大是政府预算的监督主体，人大与政府的关系应是监督与被监督的关系。但在实际工作中，人大对政府预算报告提出修改建议时，往往被政府行政机关忽视。究其原因，一方面，政府行政机关权力大于各级人大，人大有被“架空”之嫌；另一方面，预算监督权力配置的不平衡导致人大对预算的监督流于形式。第二，我国对预算监督主体权力边界及职责的规定比较模糊。例如，新修订的《预算法》对各级人大、各级政府、财政部门及审计部门的监督权力规定是“对预算的编制、执行情况和决算进行监督”，并未对各主体的监督职能、监督范围、操作方法、监督结果的处理等具体内容进行规定。在实际监督工作中，这种情况可能会造成重复监督与监督缺位并存。在行政机关内部，预算监督主体如财政、审计、监察等部门职责分工不明确，这将导致权力不能相互制衡，不符合权力制衡理论的要求。

2、社会监督缺位。当前，预算监督主体，已经不再局限于国家职能部门和有关单位，而是逐步扩大到社会组织、新闻媒体、纳税人和社会公众。这意味着，健全、完善的预算监督体系是由多层次、多环节、宽领域、全方位的要素构成的，它们共同成为公共预算监督机制的组成部分。在我国，预算监督以国家监督为主导，忽视了社会监督的重要作用，这在现代国家的预算监督体系构成中是不完整的，也不利于预算监督体系整体效能的发挥。

（二）预算信息透明度不够

信息透明度不够应从两个方面来考虑，一是从信息披露者角度，信息本身过于笼统、内容粗糙，或者出于某些原因只公开了部分信息；二是从信息读取者角度，信息所涉及的知识专业性太强，受能力限制，信息读取者无法读懂已公布的信息。与之相对应，政府预算信息公开透明度不够也可以从政府和公众两个层面来分析。从政府层面来看，第一，我国新修订的《预算法》对预算编制作出新的规定：“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。”这些规定只对预算编制内容进行细化，未对编制的通识难易、预算信息公开范围、细化程度等作出规定，这在一定程度上弱化了预算监督的基础。第二，长期以来，我国政府预算从预算确定、预算执行到决算，整个预算过程仍存在一定程度的“暗箱”操作，公众无法及时获取政府预算的具体信息，这不仅削弱了监督主体对预算执行的监督实效，而且容易滋生腐败，最终危及政府公信力。从公众层面来看，第一，预算知识宣传普及不够，加上预算信息所涉及的财政、会计知识专业性太强，理解难度较大，受能力限制，公众无法正确理解政府预算信息；第二，公众对预算的认识不足，大多数公众认为预算是政府的事情，根本没有参与监督预算的意识，更谈不上监督政府的预算执行。

三、强化预算监督的设想和建议

在改进预算管理制度过程中，强化预算监督应以合规性、有效性为核心目标，使预算监督贯穿于政府预算的全过程，健全预算监督机制，加大预算信息公开力度，提高政府执政理财能力。

（一）预算编制环节

1、规范部门预算的编制，提高预算的编制质量。新修订的《预算法》规定，各部门、各单位编制本部门或本单位预算草案时，应将预算收入细化到类、款、项、目，支出预算按其功能细化到类、款、项，按其经济性质细化到类、款，并确保各部门、各单位的所有收支均纳入到部门预算中，保证收入预算和支出预算的完整性，为实施预算监督创造必要的条件。

2、加强对预算草案的审查监督。财政部门应加强对本级政府各部门及有关单位上报的预算草案的审查监督，重点审查各部门或各单位所有收支是否均纳入预算、预算编制内容细化是否达到新修订《预算法》的相应标准和要求，强化编制环节的监督。

（二）预算审批环节

我国预算批准权力属于各级人大及其常委会，要加强在预算审批环节的监督，关键在于加强各级人大及其常委会对预算的监督，建议从以下两方面努力：

1、理顺人大与政府的关系。长期以来，我国政府行政机关权力大于各级人大，导致人大对预算的监督流于形式，达不到应有的监督实效。要实现人大对预算的有效监督，应规范人大与政府之间监督与被监督的关系，使人大更好地行使预算监督权。在未来的预算改革中，如果能平衡人大与政府之间的预算监督权力，使人大拥有一种制衡政府的力量，规范政府的收支行为，有利于建立规范完整的预算制度，保障经济社会的健康发展。

2、审查监督。在人大召开期间，各级人大及其常委会要对预算编制是否完整、预算收支安排与国民经济和社会发展规划之间的衔接程度、政府间的转移性支出是否规范适当等进行程序上的认真审查。

（三）预算执行环节

现代国家中，政府预算参与主体及监督主体来源呈现出多元性、宽泛性、层次性的特点。为实现预算监督的最大效能，在预算执行阶段，应多层次、宽领域、全方位对预算收支落实情况、预算调整情况及政府采购情况等进行追踪反馈和监督，防止和控制预算执行中的各种偏差，体现预算的权威性和约束力。在具体监督工作中，应从以下两方面努力。

1、国家监督。目前我国国家监督体系监督效果不尽如人意的一个重要原因，是各监督主体间权力划分模糊，导致重复监督与监督缺位并存。因此，在未来预算管理制度改革中，应构建有层次的监督体系，主要从两个方面来讲：一是政府部门之间的监督，应从法律上明确财政部门与其他政府部门的权力边界、职能范围、操作方式及监督结果的处理等，财政部门既不能“越位”也不能“缺位”，同时要加强纪检监察、审计部门对财政部门的监督，使各监督主体之间相互制约，又各司其职、各负其责。二是部门内部的监督，主要是指党政首长尤其是主管财经的领导要对本部门及其所属单位的预算执行始末进行全程追踪和监督，尤其是财政部门。由于财政部门既是预算组织主体又是监督主体，其在预算资金的自由裁量权上运作空间很大，所以应规范资金审批权限制度，建立相互监督机制，防止“一个人说了算”。另外，要加强司法监督，目前我国国家监督主要集中在立法监督和行政监督两方面，司法监督力度还远远不够。新修订的《预算法》对违反预算法的行为及相关负责人的法律责任作出了详细明确的规定，在具体工作中，要逐步加强对预算执行过程中违法违规行为的侦查监督和审判监督力度，严肃处理违法违规行为及个人。

2、社会监督。健全的预算监督体系要求预算监督主体不仅局限于政府部门，还应扩展到包括纳税人在内的社会组织、新闻媒体、中介机构及社会公众等。新修订的《预算法》指出：“公民、法人或其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。”这些规定为社会监督预算执行提供了法律依据，但仅有这些还远远不够，社会监督作为预算监督体系的重要组成部分，其主体来源的多元化，为构建全方位监督创造了条件。因此，首先，应该从法律上明确社会各监督主体的职能、监督范围、监督程序、操作方法、有效监督机制和监督奖惩机制，发挥社会监督主体的积极作用；其次，鼓励财经类专业性人才、企业职员及个人组成民间预算监督组织或团体，使政府的公共预算收支安排、“三公”经费支出、部门预算收支情况等处于全民监督之下，促进政府预算朝着民主化、规范化的方向发展。

（四）决算环节

1、财政监督。各级财政部门应建立决算编制领导责任制，由部门党政首长领导决算草案的编制，要求决算草案内容：政府公共预算支出按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款，保证决算编制的质量，为人大审查决算草案创造监督基础。

2、审计监督。对本级财政部门提交的决算草案，审计部门要按照会计准则，全面认真的审查，防止决算草案中的漏编、错编、乱编等现象，确保决算编制的完整性和规范性。

3、审批监督。各级人大要对本级政府决算草案的完整性、合规性及预算的绩效情况等进行认真监督和评估，体现决算的严肃性和重要性。

（五）监督预算信息公开

加强预算监督，提高预算信息透明度，应考虑三个方面的问题。

1、明确预算信息公开的监督主体。政府部门作为预算执行的主体，出于“利己”动机，难免会出现隐瞒预算信息、拖延预算信息公开的现象。鉴于此，社会监督应是预算信息公开最主要的监督主体。除了从法律层面明确社会监督主体监督政府预算信息公开的权力、职能范围、具体操作方式之外，为提高监督预算信息公开的可行性，政府有关部门和组织还应：一是加大对预算知识的宣传力度，让社会公众充分认识到政府预算对国家、社会、经济发展的重要性，提高社会公众参与预算监督的意识和意愿；二是普及预算知识，逐步解决预算信息专业性强的难题。在政府公开预算信息提供预算监督渠道的基础上，社会公众有能力参与到预算监督中，并且发挥其积极作用。

2、加大政府预算信息公开力度。对于预算信息的公开，新修订的《预算法》规定了公开的内容和时限。各级人大、财政部门和审计部门要对有关本级政府各部门的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告、审计报告是否如实的、及时的向社会公布进行追踪和监督。但是，新修订的《预算法》并没有对预算信息公开的细化程度、范围、进度作出规定。因此，要提高预算监督的可行性和实效性，还需政府部门出台相应的政策：细化公开内容、扩大公开范围并推进公开进度。比如政府预决算支出应全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算应公开到具体项目，部门预决算应公开到基本支出和项目支出；研究将部门预决算按经济分类公开到款级项目，所有财政拨款安排的“三公”经费支出公开到功能分类的项级科目；另外需要分步骤推进政府预算信息公开，首先应重点考虑扩大政府预决算信息公开的范围、细化程度，其次考虑将部门预算信息公开细化到基本支出和项目支出。

3、监督方式。建立社会组织、新闻媒体、纳税人和社会公众监督政府预算信息公开的机制，通过政府网站、微信公众号、QQ群等信息化网络平台，及时、有效的对政府公布的预算信息进行监督。■

（本文系国家社会科学基金项目“我国政府间财政分配关系政治治理研究”〈项目编号：11BZZ049〉的阶段性研究成果）

东北财经大学财税学院）