基于公共预算视角的三公经费管理问题及优化治理

肖建文

(广东省增城强制隔离戒毒所 财务科，广东 增城 511300）

随着我国财务预算体系的建立和健全，其优化资源配置的作用愈发明显。党的十八大以来，政府加强了对财政资金的监督管理，要求财政信息透明公开，包括“三公经费”的财政预算、决算报告被列为应该重点公开的政府信息。同时，要求实现三公经费管理信息公开，实现内部各项目标的协调一致，加强资金集中统一管理，实现财政财务管理公开化建设，其最终目的是为了提升政府信息公开的透明度，建设一个廉洁、节俭的政府。但有些单位疏于财务管理，缺乏明晰的预算约束机制和有效的内部控制，三公经费只涨未落、随意调节、超比例使用，个别部门还存在列支“三公经费”超标准现象。2013年3月，“两会”之后，李克强总理答中外记者问时强调：公费接待、公费出国、公费购车，即“三公经费”只减不增。这充分体现了我国政府治理“三公经费”支出的决心。同时，中央自2012年底为整治作风、厉行节约，提出了“八项规定”，在此环境背景下，三公经费管理问题逐渐进入人们视野。

一、三公经费管理及公共预算的概念

三公经费管理是预算单位为了实现对财政财务活动进行统一协调和整体规划，对购置公务用车和车辆维修保养、公务接待和因公出国（境）三项费用进行的管理活动。三公经费是政府行政经费的组成部分，属于政府的行政成本，是政府活动运转必要的支出。它属于公共预算的制度范畴和相应的管理理念，从建立健全权力运行制约和监督体系的角度，把自身会计信息的披露梳理等步骤与政府审计、政府治理相结合，以求建立一种适应当今公共预算发展的制约管理模式，从而树立起政府机关的廉政作风，转变政府职能，实现政府决策职能和运行效果的优化治理。一般意义上的三公经费包括政府行政单位（含参照《公务员法》管理的事业单位在内）、事业单位和其他用财政拨款开支的单位。

需要指出的是，公共预算是现代国家治理的核心，是政府治理的关键环节，涉及到政府机关决策、计划、控制、分析等一系列管理措施。19世纪以来，公共预算制度已作为现代国家进行国家治理的基本制度，是建立廉洁、经济、负责的现代政府的基本条件。［1］公共预算的基本功能是以控制、计划、管理等为载体，实现优化预算单位财务活动，协调财务关系，不断实现政府目标需要的资源。它包括三个层次的基本职能和目标：加强对财政总额的控制、按战略意义上的优先顺序分配财政资金、提高财政资金的使用或运作效率。［2］

二、我国目前三公经费普遍存在的问题

（一）缺乏严格有效的公款接待制约机制

某些单位由于财务管理制约体系不健全，有些公款接待成了“公”字名义下某些人搭建的大到工作交往、小到私人聚会的平台，表现为上级来人检查考核、向领导请示汇报工作、到上级争取项目资金、兄弟单位前来学习取经、外出招商引资等各种名义下的迎来送往之风较为盛行。此外，某些干部为融洽关系，利用公款进行私人之间的接风宴、送别席、庆典酒、会议餐、工作餐等也是“家常便饭”，有些人甚至还存在着将能够使用公款接待看作是一种“面子”的思想。如此种种，超过接待费支出比例的开销自然就成了常事。

（二）公车有效控制手段的缺失致使监督流于形式，无法执行

通常情况下，公车管理监督机制的建立和执行对单位发展及提高行政效率至关重要，能够使行政成本在单位内部得到控制，以保证政令畅通，满足单位行政工作的正常进行。但一些行政事业单位在发展过程中没有注重形成公车的预算管理及控制理念，公共预算管理模式没有建立，超编、超标配置车辆现象较为严重，公车私用现象常有发生。还有一些领导干部没有带头严格贯彻执行有关规定，自行其是，甚至出现将车辆费用转嫁到下属单位的现象，致使单位无法监督到公车的实际使用情况，直接影响了单位的办事效率与正常管理。

（三）出国经费高涨，公费旅游情况普遍

一些单位在出国经费控制工作上流于形式，公费出国旅游失控。其主要表现在各类社团组织假借各种出国考察学习名义组织出国旅游，特别是一些学会、协会等社会组织借学习考察研究的名义组织会员单位公费出国旅游。有些单位和部门甚至伪造邀请函、国际会议通知、国际学术交流通知等假文件作为公费出国旅游的依据，造假出国。还有一些本是通过组织安排的正常公费出国人员，却私自变更原来安排的路线和行程，成为了变相公费旅游。各种公费旅游现象给单位财政制度的执行带来混乱，严重违反了公共预算管理的相关规定。

综上所述，政府机关事业单位这些三公经费管理中存在的问题，使三公经费显现出支出预算不断扩大的趋势。有数据表明，中央部门“车辆购置及运行费”2012年比2011年决算平均增加204.79万元，即增加4.49%，增加最高的达到70.35%。一些地方政府无法从整体发展的角度进行控制协调，下属单位各自为政，三公经费公开流于形式，管理效率及执行效果低下。在这种情况下，亟须加大三公经费优化治理力度，促进财政财务活动规范化和公开信息透明化。

三、三公经费优化治理的积极作用

溯本追源，三公经费支出违规超标的主要原因就是预算的约束力不强，特权思想严重，治理措施不力。为提高预算单位的管理效率，应当强化三公经费的优化治理，通过充分利用和掌握各预算单位的信息资源，加强对资金开支的控制，建立健全预防和纠正、监控三公经费管理机制，提高管理水平和决策水平。通过分析信息的科学性、真实性，发挥有效监管手段，并结合复合性分析、科目追溯跟踪等技术方法，［3］正确评价单位三公经费上下浮动幅度的可靠性，并为中央和政府管理部门的科学决策提供正确的信息来源，优化支出结构，发挥强化治理的作用。

三公经费优化治理的表现形式为实现信息公开。当前，资本市场上普遍存在的信息不透明、不对称现象同样可能发生在政治社会领域。据调查，政府机关控制了80%的公共管理信息，公众能够了解到的政府信息不及20%。政府与公民之间的信息不对称现象，表现为政府利用手中的公共权力获取大量信息，处于信息的优势地位，普通公民获取的信息相对匮乏而处于信息的劣势地位。信息的不对称，一方面导致公民难以有效地行使参政、议政及监督的权利，另一方面还会诱使政府机关凭借信息优势，出现行权过程中的不作为、乱作为、违法犯罪及腐败现象。因此，通过三公经费消息公开，实现公共预算透明化，使处于政治市场中的行为主体——政府最大程度地规避诚信危机，并保障公共利益，使其政令顺畅，有效执行。

四、机关事业单位实现三公经费优化治理的具体措施

（一）构建有合理权责、惩戒问责的公共预算管理体系

为了实现三公经费的整治控制，加强优化支出结构，首先应贯彻集权与分权相结合的管理思想，根据各单位具体实际情况，积极探索实行经费支出预算具体化，并构建“统一领导、分级管理”的预算管理体系，［4］合理划分各级单位的权力和责任，在集权的基础上合理进行分权，有权有责、惩戒问责，理顺各级预算单位之间的关系，并在一定程度上控制三公经费随意性支出的冲动。

（二）完善政府三公经费信息披露体系

公开三公经费预算是政府信息披露管理的重要部分之一。应该借鉴国际上有关政府信息披露的经验，加强规范信息披露的法规制度，以条例的形式进行政府信息三公经费预算公布，定期披露政府及公共部门履行其职能过程及结果的财务信息，并根据“还干部一个清白，给群众一个明白”的原则，具体系统地反映出单位为达到行政目标所拥有的财政资源的配置支出情况。预算单位在预算执行过程中，还应充分发挥媒体与群众监督作用，进行三公经费使用情况的跟踪报道，若有差异应及时对预算数据进行分析调整和纠正，追究各责任单位相关人员的责任，防止推诿扯皮现象发生。

（三）实行审计监督落实制度，强化标本兼治

政府审计监督是保证三公经费优化治理的重要环节，为加强监控和规范资金管理，通过审计的力量，让违规超标行为没处遁形。在严肃治理的同时，还要加强对三公经费使用中屡禁不止的行为的责任追究力度，实现标本兼治的效果。

：

［1］夏书章.行政管理学［M］.北京：高等教育出版社，2010.

［2］郭文静，张维剑.地方三公经费管理中存在的问题及对策［J］.审计与理财，2013，（7）.

［3］张福新.公共预算视角下三公经费监督管理问题研究［J］.行政与法，2010，（29）.

［4］彭光伦.三公经费财务管理的问题与对策研究［J］.内蒙古教育，2013，（9）.