城镇化进程中基层政府创新社会治理路径探索

□欧小蓉

随着城镇化进程的推进，各种利益格局发生了重大调整。近年来，信访案件成倍增长，更有甚者发生越级上访案件。这一方面说明群众维权意识日益增强，另一方面也是对基层政府治理能力的严峻考验。如何减少越级上访，把矛盾消灭在萌芽状态，就要求基层政府积极作为，提高治理能力。

一、基层政府在社会治理方面反映出诸多问题

群众为什么要越级上访？除了个别心态不正者外，很多问题的根源还在于个别基层政府工作人员不作为的问题。

（一）基层政府工作人员对群众和其诉求漠视

1.基层政府工作人员对态度冷漠。个别基层政府工作人员认为，信访的群众都是没事找事做。基于这种态度，他们对上访群众缺乏耐心和热情。而有的干部觉得反复上访的群众胡搅蛮缠，不是做好细致的解释说服和疏导工作，却一味加以训斥。上访群众本来心里就不痛快，听到训斥更是火上浇油，引发群众更大不满而越级上访。

2.基层政府工作人员漠视群众的诉求。主要表现为：一是群众的诉求是小事。在我们基层干部的眼中，群众的诉求多半是鸡毛蒜皮的小事，不值一提。不少基层干部工作久了，厌烦了，懒得理睬。很多小事情本来当时可以解决的，却没有及时处理。二是冷处理减少事端。有的干部怕得罪人，能拖则拖，但有的事情并没有因为时间的延续而了结，却酝酿成更大的矛盾，造成越级上访。三是推卸责任一身轻。这主要表现为涉及几个部门,由于职能交叉重叠、责任不清，几个部门缺乏有效的信息沟通，都不愿承担责任，互相推诿扯皮，群众的问题很久都得不到解决。

（二）基层政府工作人员处理复杂矛盾的能力还不强

1.农村工作人员“缺才”现象普遍。农村工作千头万绪，需要基层干部具备各种知识和能力，但现实令人担忧。就重庆市石柱县来看，乡镇政府一级的工作人员复合型人才奇缺。新进入的大学生村官给乡村带来了生机，但他们中很多人知识面不宽；老龄化的干部不少是招聘干部，文化程度只有初小或高中水平。

2.一些基层干部无法应对新问题。大学生村官有新思想，这是很可贵的，但缺乏基层工作经验；部分老干部在工作中往往凭经验办事，遇到一些新情况，感到很茫然，理不出头绪，不知道从何下手，不能及时应对问题。

（三）个别基层政府工作人员办事“规矩”多

1.“吃、拿、卡、要”现象一定程度存在。当前，一些权力部门凭借手中权力“吃、拿、卡、要”，不给好处不办事的现象时有发生。一些群众不懂潜规则，直接找相关部门办事，吃了闭门羹。

2.办事与否与是否上班时间相关联。不是上班时间不办事。农民群众的时间观念不强，办事与政府工作人员的作息时间有冲突，他们就很不耐烦，态度生硬，造成群众不满。

（四）基层政府默许村组干部的错误行为、暗箱操作易引发信访案件

1.基层政府默许村组干部的错误行为引发群众不满而越级上访。一是在村组干部选举上把关不严。个别基层政府工作人员对选举违规行为采取默认的态度。结果选出来的村组干部素质低劣，群众敢怒不敢言，只有越级上访以求事情解决。二是所谓的“官官相卫”。群众反映的问题有的涉及村组干部，但个别基层政府领导干部认为，现在农村基层工作难做，村组干部难免犯错误，出现一点小问题也可以理解。为此，他们对群众的反映置之不理，或者轻描淡写地处理。群众认为他们“官官相卫”，不再相信基层政府，不得不越级上访。

2.基层政府隐瞒真相、“替民做主”引发越级上访。一是隐瞒真相。对发生的一些不好的事情不是及时把真相公之于众，而是故意隐瞒真相，结果越瞒越引人猜测，等到把事情闹大了，最后收不了场。二是与利益沾边的事情基层政府帮着做主了结。比如对惠农资金的发放、征地拆迁、低保、各种补偿款等等问题很多，有的干部认为最好不要让群众知道，直接发给他们认定的人就完事。能捂则捂，怕群众知道了闹事，事情不好办。

二、提高基层政府社会治理能力的途径

（一）加强学习，提高基层政府工作人员服务群众的意识

1.加大学习培训力度，提升基层政府工作人员的服务群众的意识和能力。一是拓展知识面。重点学习与“三农”有关的法律法规、政策、做群众工作的技巧方法，加强自身修养和党性锻炼，学习法党纪政纪等知识。二是培养责任意识和大局意识。减少越级上访，是每个基层政府工作人员义不容辞的责任和义务。通过培训，使他们变主动服务为被动服务，勤政为民，提升政府公信力。

2.理性对待越级上访群众。一是学会换位思考。他们越级上访，一定有自己的难处。我们的工作人员应站在他们的立场上，设身处地地想想他们的困难，在感情上就不会那么讨厌他们了。二是要热情接待，打好“感情牌”。要放下架子，虚心倾听群众的心声，得到他们的理解和支持。充分发挥他们的聪明才智，引导群众自我参与化解矛盾，这样才能真正做到以人为本。在调处纠纷中，调解人员要把握好调处技巧，动之以情，晓之以理，耐心细致的做好他们的思想工作，有效排查调处矛盾纠纷。

（二）走好群众路线集众智，提高依法治理水平

1.听取群众心声，提高决策水平。一是扩大公众参与面，多渠道征集群众的意见和建议。首先，通过座谈会、听证会、论证会、热线电话等形式广泛听取群众的意见和建议。其二，在这个基础上请专家把脉，进行科学决策。其三，把通过的初步意见公示，再次吸纳群众智慧，在此基础上修订成文，予以实施，更具科学性和可操作性。二是建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。对重大的决策，对其可能引发的各种风险要进行预测和评估，相应设置风险化解处置预案。

2.加大宣传力度，提高依法行政水平。一是加大宣传力度。首先，应当充分利用座谈会、宣传车、广播、电视、报刊、网站、进村入户等形式大力宣传《信访条例》及有关法律、法规，引导群众依理依法信访。其次，播放信访公益广告，加强自身宣传。其三，司法系统要切实加强信访法律法规宣传。其四，利用宣讲团的力量把党的方针政策及时送到农村基层。二是提高依法行政水平。首先，对越级上访的，要给他们指明信访的正确途径和方式。其次，逐步实现区域内信访信息联网，使相关执法部门能互通信息，密切彼此的联系。其三，建立信访联席工作制度，形成合力，共同解决好群众反映的信访问题。其四，建立信访新闻发言人制度。对新近发生的一些事情，及时做出回应，澄清事实，让群众心中有底。

（三）提高办事效率，政务公开，重大投资项目实行代建制，有效预防基层政府工作人员腐败的产生

1.精简机构，提高办事效率。一是合并重组职能相同的部门。二是精简领导职数，避免内耗，可以大大降低群众办事的时间成本。三是改革公务员体制。破除公务员终身制，使他们能上也能下，对那些不愿为群众服务的公务员，要有退出机制，这样他们才会感到压力。四是加快基层政府信息化建设。在政府大厅设立便民服务窗口，集中办公，一站式服务。五是实行末位淘汰制。他们才有压力和动力，办事的效率也会相应提高。

2.实现政务透明公开。基层政府要主动增加透明度，定期对各项工作的运行情况实行通报，让权力在阳光下运行。首先，完善基层政府制度建设。其次，基层政府要在群众熟悉的地方、政府网站上公开办理事项、工作流程等，便于群众了解。其三，深化行政审批制度改革。其四，不断提高政务公开的质量和水平。

3.重大投资项目实行代建制，有效预防基层政府工作人员腐败的产生。一是有条件的地方实行网上办公，限期办结，有效避免关系网。二是重大投资项目实行代建制。重大投资项目的实施，可以委托给社会上的专业机构，让他们代表政府实施监管，从源头上治理腐败，推动廉洁政府建设。

（四）实行不作为责任追究制度

1.热情接待群众，树立政府光辉形象。一是优化接待环境。二是热情接待群众。“出门看天色，进门看脸色”，越级上访者心情不好。如果我们的工作人员随时递上一杯开水，有一张笑脸，会给越级上访之人一种良好的心理感觉。耐心听他们讲诉，做他们忠实的听众，他们即使有气，也能消减不少。一旦他们恢复到理智状态，和他们讲理就会达到很好的效果。

2.强化责任，提高结案率。领导和工作人员实行承诺制，层层签订办案责任书，强化办案责任。而且把承诺内容上墙上网，自觉接受群众监督。公布投诉电话，如果他们不按承诺的办，可以投诉。一旦遭遇投诉，依据其责任大小，扣除一年中绩效的部分或者全部。这样可以提高办案效率，彻底改变政府形象。

3.完善信访工作考核评价办法，实行信访不作为责任追究制度。完善信访工作考核评估办法，建立激励机制，调动信访工作人员的积极性。对那些在信访领域工作成绩突出、老百姓口碑好的，要树立典型，加大宣传力度，并给予物质激励；对信访工作不作为的，要实现责任追究，让他们有所敬畏。严格落实行政执法责任制，对于不作为、乱作为的，依法追究责任。深化司法体制改革，确保司法公平公正。建立健全冤假错案责任追究制度，实行法官、检察官、人民警察对办案质量终身负责制，严肃查处刑讯逼供、暴力取证、隐匿伪造证据等违法行为，不断提高司法公信力。